LE DROIT PUBLIC ROMAIN
DEUXIÈME ÉPOQUE. — L’EMPIRE. — PÉRIODE DE LA DYARCHIE.
LIVRE III. — DES BRANCHES PRINCIPALES DE L’ADMINISTRATION — SECTION II. — DES FINANCES.
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CHAPITRE PREMIER. — Des revenus de l’État. Nous distinguerons entre les revenus du domaine, auxquels se rattachent les douanes et les contributions provinciales, les revenus des impôts indirects et les recettes extraordinaires. I. Revenus du domaine[1]. a) Les revenus de l’ager publiçus (dans le sens strict du mot). L’empereur a le droit de disposer de l’ager publicus[2], et il s’en servait spécialement pour établir des colonies de vétérans[3]. En Italie, d’ailleurs, ce domaine avait singulièrement diminué, et le peu qui en restait, fut aliéné par Domitien[4]. Le domaine public en province est affermé au profit du fisc (agri fiscales)[5]. b) Les revenus des metalla de l’État, qui constituaient à l’origine de l’Empire une des sources les plus importantes du budget[6]. c) Le solarium, le cloacarium, la location de la pêche, etc. II. Les portoria (droits de douanes et de péages)[7], en Italie[8] et en province. Le tarif varie selon les circonscriptions douanières de l’Empire[9]. En Espagne, par exemple, il était de 2% (quinquagesima)[10], dans les Gaules, en Asie, et probablement en Italie, de 2 ½% (quadragesima)[11]. III. Les contributions provinciales[12]. Dès le commencement de l’Empire, les vectigalia ou contributions en nature sont remplacées partout par des stipendia ou contributions en argent[13]. Mais, pour opérer le partage égal des contributions parmi les habitants des provinces, l’Empire régularisa les recensements provinciaux. Déjà Auguste avait fait exécuter la levée géométrique du plan de l’Empire[14], et ordonné un recensement général dans toutes les provinces[15]. Dans la suite, les empereurs ordonnaient, selon les circonstances, de nouveaux recensements dans les différentes provinces[16]. Ces recensements[17] se faisaient, pour une ou plusieurs civitates, par des adjutores ad census, censores ou censitores[18], qui dressaient eux-mêmes les listes ou contrôlaient les listes dressées par les magistrats municipaux. Le contrôle des listes des censores de toute une province et la. rédaction d’une liste générale sont délégués, par l’empereur[19], exceptionnellement, au gouverneur de la province[20], généralement, à un commissaire spécial, soit de l’ordre équestre (tribunus militum, procuralor Augusti ad census accipiendos)[21], soit de l’ordre sénatorien (legatus Augusti pro prætore ad census accipiendos)[22]. Un exemplaire de la liste provinciale est déposé aux archives de la capitale[23], et un autre transporté à Rome[24]. Ces recensements constataient non pas seulement le nombre et l’âge des habitants de chaque province[25], mais encore leur avoir en biens-fonds, esclaves, etc. La formula censualis, en usage au second siècle de l’Empire[26], comprenait entre autres les déclarations (professiones)[27] suivantes : Nomen fundi cujusque : et in qua civitate et in quo pago sit : et quos duos vicinos proximos habeat. Et arvum quod in decem annos proximum satum erit, quod jugerum sit vinea quoi jugerum (sit) et quoi vites habeat : olivæ quot jugerum, et quot arbores habeant : pratum, quoi intra decem annos proximos sectum erit, quot jugerum : pascua quot jugerum esse videantur : item silvæ cæduæ. Omnia ipse, qui defert, æstimet[28]. In servis deferendis observandum, est, ut et nationes eorum et ætates et officia et artifacia specialiter deferantur. Lacus quoque piscatorios et portus in censum dominus debet deferre. Salinæ si quæ sunt in prædiis, et ipsæ in censum deferendæ sunt[29]. Dans chaque classe de terres[30] chaque jugerum est évalué d’après le produit, et imposé soit du 58 ou du 7e des fruits, soit d’une somme déterminée d’argent[31] (tributum soli)[32]. Les habitants dénués de fortune (excepté les vieillards et les enfants non adultes)[33] paient un impôt personnel fixe, tributum capitis[34]. Aux deux tributa soli et capitis sont soumis tous les habitants des provinces, tant citoyens que pérégrins[35]. L’immunité n’appartient qu’aux cités dotées du jus italicum[36], ou à celles qui ont obtenu spécialement le privilège de l’immunité[37]. IV. Impôts indirects. a) La vicesima (5%) manumissionum ou libertatis, portée à 10% par Caracalla, et rétablie à 5%, par Macrin[38]. Auguste créa plusieurs impôts indirects nouveaux. b) La vicesima hereditatium et legatorum (5%)[39]. Cet impôt, qui ne frappe que les citoyens, est dû, quand l’héritage ou le legs est d’une certaine importance[40], et que l’héritier ou le légataire ne sont pas proches parents du défunt[41]. Porté à 10% par Caracalla, l’impôt fut de nouveau réduit à 5% par Macrin[42]. c) L’impôt de 1% sur les ventes à l’encan (centesima rerum venalium ou auctionum)[43]. Il fut réduit par Tibère à la ducentesima (½ %) en 17 après J.-C.[44], et aboli par Caligula, en 38[45], en Italie, mais maintenu en province[46]. d) L’impôt de 4% sur la vente d’esclaves (quina et vicesima venalium mancipiorum)[47]. V. Parmi les recettes extraordinaires[48], en dehors de celles dont l’origine remonte à la République, et parmi lesquelles-les confiscations devinrent surtout d’un rapport considérable[49], il faut compter les bona caduca ou successions déclarées caduques par les leges Julia et Papia Poppæa[50], les bona vacantia[51], les legs et les successions échus à l’empereur[52], et les sommes d’argent que les villes d’Italie et des provinces étaient obligées d’offrir en présent à l’empereur à certaines occasions (aurum coronarium)[53].
CHAPITRE DEUXIÈME — Des dépenses publiques. Nous distinguerons entre les dépenses afférentes à l’administration générale et celles qui concernent la ville de Rome et l’Italie. I. Dépenses de l’administration générale. a) La centralisation administrative, introduite et développée par l’Empire, augmenta considérablement le budget du personnel administratif[54]. En effet, sous l’Empire, le Trésor n’accorde plus seulement des indemnités aux gouverneurs des provinces et à leur suite, fixées désormais à des sommes déterminées, mais différentes selon le rang du gouverneur[55] ou des membres de la suite[56], et un salaire aux appariteurs, mais encore il alloue des traitements annuels à tous les fonctionnaires impériaux de l’ordre équestre[57], à Rome ou en province, aux consiliarii Augusti, aux præfecti prætorio, annonæ, vigilum, Ægypti, aux procuratores Augusti, et autres, fonctionnaires ou employés des finances[58]. Le rang hiérarchique de tous ces fonctionnaires est déterminé par le taux de leur traitement (trecenarii, ducenarii, centenarii, sexagenarii)[59]. Ajoutez à cela les dépenses de la cour, des écoles impériales de gladiateurs à Rome, en Italie et en province, administrées par des procuratores impériaux[60], les jeux extraordinaires, organisés au nom de l’empereur par des curatores[61] ou procuratores munerum ou ludorum[62], enfin les dépenses personnelles et souvent les gaspillages de l’empereur régnant[63]. b) Les dépenses militaires[64] comprenaient la solde et l’entretien (frumentum) des gardes spéciales en garnison à Rome, des deux flottes permanentes stationnées à Misenum et à Ravenne, et des armées permanentes (légions et auxilia) et des flottes qui occupaient les provinces. Sous l’Empire, non seulement les légionnaires et les centurions recevaient une solde (le stipendium annuel du légionnaire fut porté par Domitien à 300 denarii)[65] ; mais les officiers supérieurs, du moins ceux qui étaient de l’ordre équestre, obtinrent également des traitements[66]. Il faut y ajouter les præmia militiæ[67], accordés aux veterani, c’est-à-dire aux soldats qui, après avoir servi le temps prescrit[68], obtiennent l’honesta missio[69], et consistant, primitivement, en une certaine somme d’argent[70], plus tard, en une assignation de terres en Italie ou en province[71]. c) Les postes (cursus publicus)[72]. Le service des postes, pour le transport des dépêches officielles par les courriers (speculatores, tabellarii) et des personnes, voyageant pour des services publics, fut organisé d’abord par Auguste[73], et perfectionné dans les siècles suivants[74]. A cet effet il y avait sur toutes les grandes routes de l’Empire, à des distances déterminées, des stations de poste, soit de simples relais (mutationes), soit des hôtelleries (mansiones)[75]. Les particuliers, pour se servir de la poste de l’Etat, devaient en recevoir l’autorisation spéciale (diploma, evectio) du gouverneur, plus tard, de l’empereur lui-même[76]. — D’abord les stations de poste étaient aux frais des localités où elles se trouvaient[77] dès le IIe siècle après J.-C. elles sont à la chargé du trésor impérial[78]. Dans la suite, l’Empire fut divisé en départements postaux, dont chacun est administré par un directeur, qui est généralement de rang équestre præfectus vehiculorum[79]. II. Dépenses se rapportant à la ville de Rome. a) Les travaux publics[80], spécialement les dépenses nécessitées par la cura ædium sacrarum locorum et operum publicorum tuendorum, par la cura aquarum et par la cura alvei et riparum Tiberis et cloacarum urbis[81]. b) Le culte, et les jeux publics. c) La cura annonæ[82] ou le soin de l’approvisionnement de blé pour la ville de Rome, et la cura frumenti populi dividundi ou la distribution mensuelle et gratuite de blé à 200.000 citoyens de Rome[83]. La cura annonæ fut d’abord laissée aux ædiles ceriales la cura frumenti, déléguée en 22 avant J.-C. à deux ou quatre[84] præfecti frumento dando[85], désignés annuellement par sortitio parmi des sénateurs de rang prétorien[86], jusqu’à ce qu’à la fin de son règne Auguste institua la præfectura annonæ, chargée de la cura annonæ et de la cura frumenti[87]. Exceptionnellement le sénat décrète des distributions extraordinaires de froment, et en confie l’exécution à des sénateurs de rang édilicien ou prétorien, appelés præfecti frumenti dandi ex s. c.[88] En outre, à certaines occasions (par exemple, à la deductio in forum de l’héritier présomptif, etc.), la plebs urbana est gratifiée de distributions extraordinaires, soit d’argent (donativa), soit de blé, d’huile (congiaria), etc., gratuitement ou à prix réduit[89]. Septime Sévère (193-211) introduisit, des distributions gratuites et journalières d’huile[90]. Aurélien, (270) y ajouta de la viande de porc, et remplaça les distributions mensuelles de blé par des distributions journalières de pain[91]. d) L’instruction publique[92]. L’empereur Vespasien accorda, le premier un traitement officiel à des professeurs de rhétorique grecque et latine à Rome[93]. Adrien y créa des écoles publiques et une institution pour des études supérieures de poésie, de rhétorique grecque et latine et de philosophie, l’Athenæum[94]. Dans la suite, les empereurs attribuèrent également des traitements aux professeurs publics des grandes villes en province, à Alexandrie, à Athènes et ailleurs[95] ; et ils étendirent l’instruction publique aux études mécaniques, mathématiques, médicales et juridiques[96]. De plus, les professeurs des écoles publiques jouissaient, de même que les médecins, de nombreuses immunités[97]. e) Les bibliothèques impériales[98], divisées en section latine et en section grecque, dont les premières furent établies sous Auguste[99], et dont le nombre augmenta dans la suite[100]. Elles sont administrées depuis l’époque de Claude par un procurator bibliothecarum[101]. III. Dépenses concernant l’Italie. a) Les travaux publics, exécutés ou entretenus aux frais du Trésor public, et spécialement l’entretien des routés et’ chaussées en Italie (cura viarum)[102]. b) L’alimentatio. Le célibat, qui déjà avant l’Empire se généralisait de plus en plus en Italie, et la stérilité des mariages devaient produire une diminution progressive dans le nombre des citoyens. En vain la législation Julienne d’Auguste avait-elle essayé de favoriser parmi les citoyens le mariage et l’éducation des enfants, en octroyant des privilèges de droit privé et public aux parents de trois enfants légitimes au moins (jus liberorum), en privant du droit de succession les célibataires, etc.[103] Aussi les successeurs d’Auguste suivirent-ils, pour atteindre le même but, une voie nouvelle. D’après une ordonnance de Nerva (96-98) des fonds spéciaux furent créés dans les villes de l’Italie pour la nourriture des enfants pauvres[104]. Ensuite Trajan (98-117) non seulement admit à Rome 5000 enfants ingenui aux frumentationes gratuites[105], mais encore, en 101[106], il fit de grandes fondations, qui s’étendaient sur toute l’Italie, et qui servaient à nourrir dans les différentes communes un nombre déterminé de garçons et de filles (pueri alimentarii, puellæ alimentariæ) de naissance ingénue, dès l’âge de 9 ans jusqu’à 18 ans pour les garçons, 14 ans pour les filles[107]. A cet effet il plaça des capitaux en rentes perpétuelles sur des fonds communaux ou privés de la commune à’ laquelle la fondation était destinée, à un intérêt peu élevé (2 ½ ou 5%), mais avec des garanties très, solides (par ex. jusqu’à concurrence de 1/12 de l’évaluation cadastrale du fonds)[108]. Des intérêts de ces rentes chacun des liberi alimentarii recevait mensuellement sa paru déterminée, soit en blé (alimenta), soit en argent[109]. La haute surveillance de ce qui concernait l’alimentatio était divisée en districts, limités surtout par les chaussées italiques, et, confiée, dans chaque district ; soit à l’administrateur de la chaussée (curator viarum et præfectus alimentorum)[110], soit à des præfecti alimentorum spéciaux de rang sénatorial ou à des procuratores de rang équestre[111]. Parmi les empereurs suivants il y en eut qui augmentèrent les fondations de Trajan[112] ou qui en établirent de nouvelles[113].
CHAPITRE TROISIÈME. — De l’administration financière[114]. L’administration des finances, qui, du temps de la République, avait été de la compétence spéciale du sénat, est répartie entre le sénat et l’empereur. Il y a, sous l’Empire, trois trésors, l’ærarium Saturni, l’ærarium militare et le fiscus Cæsaris. I. L’ærarium Saturni conserve en général les revenus qui y étaient versés antérieurement ; il reçoit aussi, du moins à l’origine, le produit du 4% sur les ventes d’esclaves[115], le produit des bona damnatorum[116], les bona caduca et vacantia[117], le produit des amendes[118], etc. Mais, peu à peu, différentes sources de revenus sont transférées de l’ærarium Saturni au fisc[119], et, avant la fin du IIIe siècle, il s’est transformé en une caisse communale de la ville de Rome (arca publica)[120]. Au début du règne d’Auguste, l’administration directe du trésor[121] est transférée des deux questeurs urbains à deux præfecti ærarii Saturni, élus annuellement par le sénat parmi les sénateurs prétoriens[122], desquels elle passe, depuis 93 avant J.-C., à deux prætores ærarii[123], pour être rendue, en 44 après J.-C., à deux quæstores ærarii Saturni. Enfin, depuis 56, cette administration est confiée à deux præfecti ærarii, nommés par l’empereur parmi les sénateurs prétoriens ; généralement pour un terme de trois ans[124]. La disposition de ce trésor appartient au sénat[125]. Ce droit de disposition fut réel, aussi longtemps que les administrateurs du Trésor furent nommés directement ou indirectement par le sénat ; mais, depuis que la nomination des præfecti fut déléguée à l’empereur, la disposition .du Trésor passa de fait à l’empereur[126]. II. L’ærarium militare[127] fût établi par Auguste, en 6 après J.-C., pour le paiement des præmia militiæ[128]. Il était alimenté par le produit des impôts sur les successions et les ventes à l’encan[129], et administré, au nom de l’empereur, par trois præfecti ærarii militaris, nommés, d’abord par le sort, plus tard par l’empereur, parmi les sénateurs prétoriens, pour,un terme de trois ans[130]. Ce trésor subsista jusqu’au IIIe siècle[131]. III. Le fiscus Cæsaris[132] ou le trésor privé de l’empereur[133]. Il perçoit les revenus de la fortune privée de l’empereur[134], à laquelle sont attribués aussi le domaine de l’Etat en province[135], les legs faits à l’empereur et l’aurum coronarium, les revenus des provinces impériales[136], les tributs des états tributaires, certains revenus des provinces sénatoriales[137], et, dans la suite, plusieurs revenus de l’ærarium Saturni[138]. Les ressources du fisc servent aux dépenses militaires, pour autant que celles-ci ne sont pas supportées par l’ærarium militare ou Saturni, aux dépenses de l’administration des provinces impériales, au paiement des fonctionnaires, impériaux, spécialement de ceux des finances, de la maison impériale et aux libéralités de l’empereur. Le fisc est administré[139] par un affranchi de l’empereur (a rationibus)[140], depuis Adrien par un fonctionnaire de l’ordre équestre (procurator Auqusti a rationibus[141], appelé plus tard rationalis)[142], et ayant sous lui, probablement depuis Marc Aurèle, un sous-directeur : procurator[143] (plus tard, magister)[144] summarum rationum. Les employés inférieurs (adjutores, proximi, tabularii, etc.) sont pris parmi les esclaves et les affranchis de l’empereur[145]. Depuis Septime Sévère[146], l’administration des biens privés (ratio ou res privata) fût séparée de celle du fisc ou des biens de la couronne, et déléguée par l’empereur à un fonctionnaire de l’ordre équestre, procurator (plus tard, magister) rei privatæ[147]. En somme, les dépenses imposées. à l’empereur étaient beaucoup plus élevées que les recettes publiques qui entraient dans le fisc[148], surtout depuis que plusieurs branches de l’administration de la ville de Rome et de l’Italie (la cura annonæ, aquarum, operum, viarum, etc.), sources de dépenses considérables[149], avaient été transférées à l’empereur. Mais il est probable que ces dépenses, étaient indemnisées, du moins en partie, par des subsides versés, sur l’ordre du sénat, de l’ærarium Saturni dans le fisc[150]. Un état ou budget annuel et complet des revenus et des dépenses (rationes imperii) ne fut publié que sous Auguste, pendant la première partie du règne de Tibère, et au début du règne de Caligula[151]. Dans, le courant du premier siècle de l’Empire, des commissions de sénateurs furent nommées à plusieurs reprises pour rétablir l’équilibre des recettes et des dépenses[152]. Dans la première période de l’Empire l’adjudication publique à des societates publicanorum fut maintenue pour la perception de la plupart des revenus publics, par exemple pour les contributions provinciales[153], pour l’exploitation des mines et carrières[154], pour les portoria[155], pour la XX manumissionum[156], pour la XX hereditatium[157], etc. Les adjudications publiques, faites pour un terme de cinq ans[158], étaient présidées d’abord par des censeurs ou des consuls[159], après Auguste, probablement par les directeurs du Trésor dans lequel le produit était versé[160]. Dans le courant du premier siècle de l’Empire[161], les empereurs ont soumis à un contrôle direct la perception des recettes par les sociétés adjudicataires. En effet, pour cette perception, l’Empire est divisé en districts financiers plus ou moins étendus selon l’impôt à recouvrer[162]. Dans chaque district le contrôle est délégué soit à plusieurs procuratores, un pour chaque espèce d’impôt[163], soit à un seul procurator qui surveille la perception de plusieurs espèces d’impôts[164]. Le procurator est aidé d’employés subalternes, pris parmi les affranchis et les esclaves de l’empereur (præpositi, tabularii, villici, contrascriptores)[165]. Au fermage des impôts succéda la perception directe. Ce mode de recouvrement fût appliqué, déjà après le règne de Tibère, aux contributions provinciales, perçues dès lors par le ministère des procuratores Augusti[166], dont, en règle générale, il y en avait un par province sénatoriale[167] ou impériale[168]. Le même mode de recouvrement fut étendu, depuis Adrien, à la XX hereditatium[169], perçu depuis lors par les procuratores XX hereditatium[170]. Depuis le même empereur, la perception des legs et successions échues à l’empereur, ainsi que des bona caduca et vacantia en Italie, se fait par le ministère des procuratores hereditatium[171], divisés depuis Septime Sévère en deux classes : les procuratores hereditatium (fisci)[172] pour les bona caduca et vacantia et les procuratores hereditatium patrimonii privati[173]. Enfin, dans le cours du IIe siècle, l’exploitation directe fut appliquée aux mines et carrières du domaine[174], et, depuis Septime Sévère, la perception directe fut étendue à la XX manumissionum[175]. L’adjudication publique ne fut guère maintenue que pour les portoria[176]. A Rome il y avait des bureaux centraux pour rassembler et contrôler les résultats des différents bureaux provinciaux du même impôt[177], par exemple, le fiscus libertatis et peculiorum[178], la statio vicesimæ hereditatium[179], etc. D’ailleurs, toute cette administration financière est soumise au contrôle direct de l’empereur[180]. La juridiction administrative[181], en ce qui concerne les procès entre les publicani et leurs débiteurs, est maintenue aux magistrats judiciaires ordinaires (préteur à Rome, gouverneurs en province), mais soumise par un édit impérial de 58 après J.-C, à la procédure per cognitionem extraordinariam[182]. La juridiction des procès concernant les dettes dues directement à l’ærarium Saturni ou militare, appartient à Rome aux préfets de l’ærarium respectif, en province, aux gouverneurs. L’appel est fait au sénat[183]. La juridiction des procès en ce qui concerne les dettes dues au fisc ou les sommes perçues par des procuratores impériaux, appartint d’abord aux magistrats ordinaires, jugeant en matière civile[184]. Mais, en 53 après J.-C., sous le règne de Claude, un sénatus-consulte accorda la juridiction aux procuratores impériaux, jugeant per cognitionem extraordinariam[185], chacun dans le ressort, de son administration financière[186] ; sauf appel à l’empereur[187]. Dans les provinces sénatoriales, les gouverneurs avaient la judicatio concurremment avec les procuratores[188]. Nerva enleva cette juridiction aux procuratores fonctionnant à Rome et en Italie, pour la conférer à un préteur spécial. Adrien[189] chargea des avocats officiels salariés, advocati fisci[190], de la représentation du fisc devant la justice. Dans la suite on rencontre, non seulement à Rome[191], mais aussi en province[192], ces avocats du fisc, dont les fonctions servaient de début dans la carrière équestre. Le droit d’augmenter oit de réduire les impôts, d’accorder des exemptions, ou des remises des dettes dues au fisc ou à l’un des deux æraria, appartient à l’empereur[193], et, en ce qui concerne les provinces sénatoriales, aussi au sénat[194]. Depuis Adrien, en 118 après J.-C.[195], il se fait tous les quinze ans une révision générale des créances du Trésor et des bases des impôts[196]. Le monnayage[197] est partagé depuis l’an 15 avant J.-C. entre l’empereur et le sénat. Le sénat obtient le monopole du cuivre ; l’empereur, celui de l’argent et de l’or[198]. Les monnaies sénatoriales sont frappées sous l’administration des III viri a. a. a. f. f.[199], et contrôlées par un fonctionnaire impérial[200]. Les monnaies impériales sont fabriquées par des esclaves et affranchis impériaux, officinatores[201], sous la direction, d’abord, d’affranchis impériaux, depuis Trajan, d’un procurator monetæ[202] de l’ordre équestre, et sous la haute surveillance du directeur du fisc[203]. Cette fabrication se faisait d’abord spécialement à Rome[204], depuis Aurélien, dans les provinces[205]. |
