LE DROIT PUBLIC ROMAIN
PREMIÈRE ÉPOQUE. — LA ROYAUTÉ ET LA RÉPUBLIQUE. — PÉRIODE D’ACHÈVEMENT.
LIVRE III. — DES BRANCHES PRINCIPALES DE L’ADMINISTRATION. — SECTION III. — DE L’ITALIE ET DES PROVINCES.
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CHAPITRE PREMIER. — De l’organisation de l’Italie sous la domination romaine[1]. Les guerres Samnitiques et celle de Tarente amenèrent la soumission successive de l’Italie entière à la République romaine (272 avant J.-C.)[2]. Elle se divisait en un nombre considérable de territoires séparés, dont chacun formait une unité administrative (colonia, municipium, civitas), et se composait d’une ville servant de chef-lieu ou de centre (oppidum) et de villes moins importantes, villages, hameaux (loci), dépendant de l’oppidum. Jusqu’au dernier siècle de la République, ces territoires se divisent en trois catégories au point de vue du droit qui les régit : droit romain, droit latin et droit pérégrin. § 1. Des communes de droit romain.En dehors de la ville de Rome, qui sous la République n’a pas eu d’administration spéciale, distincte de l’administration centrale, les communes de droit romain sont 1° les coloniæ civium Romanorum et les municipia civium Romanorum ; 2° les conciliabula et les fora civium Romanorum. Ceux-ci n’avaient pas une autonomie municipale aussi complète que les communes de la première catégorie. Art. 1. Des conciliabula et fora civium Romanorum[3]. Le conciliabulum[4] est le centre d’un canton rural habité par des citoyens romains, situé soit dans la campagne de Rome[5], où, sous le rapport administratif, les conciliabula semblent avoir remplacé les anciennes tribus rurales, soit dans le reste de l’Italie ou dans la Gaule Cisalpine[6], où ils doivent leur origine à des assignationes viritanæ[7]. Les fora sont des bourgades habitées par des citoyens romains[8], et fondées (constituta) en Italie ou en Gaule Cisalpine, principalement sur les grandes chaussées militaires, par des magistrats ou promagistrats cum imperio dont elles adoptent le nom (Forum Appi, Flaminii, Popilii, etc.)[9]. Les fora et les conciliabula[10] avaient leur administration locale des magistrats électifs[11] et un conseil communal ou sénat (decuriones conscriptive)[12]. Mais ils dépendaient directement de Rome pour le recensement[13], et, ce semble, du moins à l’origine, pour la juridiction[14], bien que, ah dernier siècle de la République, leurs magistrats eussent une juridiction analogue à celle des magistrats municipaux[15]. Plus, tard, surtout à la suite de la guerre sociale, ces communes ont été élevées au rang de municipia ou incorporées dans des colonies où municipes voisins[16] : Art. 2. Des coloniæ civium Romanorum[17]. Une colonia est formée par un nombre déterminé de familles, établies en vertu d’une décision du pouvoir compétent ex consensu publico, dans un endroit déterminé, pourvu d’habitations in locum certum ædificiis munitum[18], polir y fonder une commune, administrée selon les règles établies par la charte de fondation (lex coloniæ)[19], quem certo jure obtinerent[20]. Le but de leur fondation a varié, aux diverses époques : 1) Jusqu’à l’époque des Gracques les colonies avaient un but militaire elles servaient de garnisons permanentes dans les contrées soumises, et y affermissaient la domination romaine : vel ad ipsos priores municipiorum populos coercendos vel ad hostium incursus repellendos[21]. Propugnacula imperii[22]. Aussi la défense de son territoire constitue-t elle la charge militaire propre de chaque colonie[23]. A l’exception d’Ostia, qui remonté à l’époque royale, Rome ne fonda pas de colonies de citoyens avant la soumission du Latium (338 avant J.-C.)[24]. Jusqu’à la fin de la 28 guerre punique, toutes ces colonies[25] furent établies, à deux exceptions près, sur les côtes de l’Italie : coloniæ maritimæ[26]. La défense des côtes et ensuite le service sur mer leur étaient imposés[27]. Depuis 283 commence la fondation de colonies de citoyens hors de l’Italie ; la première fut Séna dans la Gaule Cisalpine[28]. 2) Depuis les Gracques les colonies eurent un but social elles servaient à établir les citoyens pauvres de Rome. Telles furent les colonies fondées surtout en Italie, mais aussi en province, sur les propositions des tribuns C. Gracchus et M. Livius Drusus père (123-122), etc.[29] 3) Depuis Sulla les colonies redeviennent militaires ; elles sont fondées pour récompenser, et établir les soldats et les vétérans[30]. A cette catégorie appartiennent les colonies établies, en Italie et en province, par Sulla, par César, par Antoine, et par les III viri reip. constit.[31] Établissement de la colonie. Jusqu’aux Gracques, la fondation des colonies de citoyens avait lieu à la suite d’un sénatus-consulte, décidant de l’emplacement, déterminant le nombre des colons et la grandeur du lot assigné à chaque colon, et désignant le magistrat sous la présidence duquel se ferait l’élection des III viri coloniæ deducendæ. Mais ce s. c., pour être exécutoire, devait être ratifié par une loi ou un plébiscite[32] (lex colonica, agraria)[33]. Depuis les Gracques, la consultation préalable du sénat ne fut plus toujours observée pour les leges colonicæ[34]. Anciennement une colonie se composait de 300 chefs de famille[35] ; dans la suite, surtout après la seconde guerre punique, elles comptaient parfois jusqu’à 1500, 2000 et 3000 colons[36]. La plupart des colons s’enrôlaient volontairement (nomen dare, adscripti)[37] ; anciennement, quand le nombre des volontaires ne suffisait pas, il était complété par tirage au sort ou par une levée forcée[38] parmi les citoyens qui étaient les plus aptes au service militaire, c’est-à-dire les membres des classes[39]. Anciennement chaque, colon recevait en partage bina jugera ou un hæredium[40] ; dans la suite les lots ont varié, d’après les colonies, de 2 à 10 jugera[41]. Dans les colonies militaires fondées depuis Sulla, la grandeur du lot assigné varie d’après, le grade militaire des colons (secundum gradum militiæ)[42]. Les III viri coloniæ deducendæ agroque dividundo[43] sont élus par l’assemblée tribute[44], et investis par une lex curiata de l’imperium pour un temps déterminé par la loi (3, 5 ans)[45]. L’Etat leur alloue une somme pour frais de route et d’entretien (ornatio), et leur attribue des aides subalternes, scribæ, agrimensores[46], etc. Depuis César, les colonies de vétérans sont installées par des legati de l’imperator[47], et elles reçoivent de celui-ci leur nom[48]. Après la consultation des auspices (auspicato)[49], les colons sont conduits militairement vers le lieu qui leur est assigné[50]. Le sol, destiné au partage, qui ne consiste qu’en des terres arables (qua falx et arater ierit)[51], est mesuré par les agrimensores d’après les règles de la science augurale[52], et divisé en lots (sortes) de la grandeur déterminée par la lex coloniæ. Les lots sont ensuite tirés au sort parmi les colons[53]. En Italie, le lot assigné au colon, devient ager privatus ex jure quiritium[54], en province, ager privatus vectigalisque. La partie du sol qui n’est pas assignée (les endroits boisés, pierreux, marécageux, les loca relicta, extra clusa, subseciva)[55], reste ager publicus[56], à moins qu’elle ne soit concédée à la colonie comme propriété communale[57]. Comme les colonies étaient établies d’ordinaire dans des villes déjà existantes, elles comprenaient sine double population : les anciens habitants, auxquels on enlevait une partie de leur sol[58], et les nouveaux colons. En Italie, avant la collation du droit de cité à la péninsule, les anciens habitants obtenaient probablement la civitas sine suffragio[59] ; ils étaient en tout cas subordonnés aux colons[60]. Plus tard ils se sont confondus peu à peu avec eux. En province, les anciens habitants restent peregrini, et ils sont placés dans un état de soumission vis à vis des colons[61]. Parfois la civitas romana leur est octroyée[62]. Les colons conservent le droit de cité complet à Rome[63], et ils ont en outre dans la colonie une organisation municipale, calquée sur celle de la métropole[64]. Art. 3. Des municipia civium Romanorum[65]. On appelle municipium une cité alliée ou soumise dont les habitants ont reçu collectivement du peuple romain la civitas romana[66]. Les municipia sont de deux catégories[67] : 1° Les municipia qui ont reçu la civitas sine suffragio[68]. Les citoyens de ces communes sont au point de vue du droit romain assimilés aux ærarii. Bien que les municipia de cette catégorie puissent, pour des causes spéciales, être punis de la perte, au moins temporaire, de leur autonomie administrative[69], en règle générale, ils conservent leurs institutions communales, leurs comices, sénat, magistrats[70] ; mais la juridiction y est exercée par des délégués du préteur, præfecti jure dicundo. De là ils portent le nom de præfecturæ[71]. 2° Les municipia cum suffragio et jure honorum (municipia fœderata)[72]. Ils ont leur administration municipale propre[73], et jouissent en outre du droit de cité complet à Rome[74]. Après la soumission du Latium (338 avant J.-C.) quelques villes latines reçurent la civitas cum suffragio[75] ; d’autres obtinrent le rang de præfecturæ[76]. La civitas sine suffragio est étendue successivement à des communes de la Campanie, du pays des Volsques, des Herniques, des Samnites et des Sabins[77]. Peu à peu ces communes sont élevées au rang de municipia cum suffragio[78]. Il semble que vers le commencement du IIe siècle avant J.-C. la civitas complète appartenait à la plupart des villes du Latium, y compris le Latium adjectum, et du pays des Sabins[79]. A la suite des leges Julia et Plautia Papiria (90-89 avant J.-C.) et de la collation du droit de cité à la Gaule Transpadane par la lex Roscia (49 avant J.-C.), toutes les communes de l’Italie, y compris la Gaule Cisalpine, devinrent ou coloniæ ou municipia civium Romanorum[80]. Cependant, même après ces lois, plusieurs municipes portèrent encore le nom de præfecturæ, et la juridiction y fut exercée par des præfecti, nommés par le préteur[81]. Les magistrats judiciaires, destinés aux communes de la Campanie, les IV viri jure dicundo, étaient nommés par les comitia tributa[82]. La plupart de ces préfectures furent transformées ensuite en colonies militaires. Depuis César le privilège de la civitas romana fut accordé aussi à des villes pérégrines ou de droit latin, extra-italiques. César, éleva au rang de municipia civium Romanorum plusieurs communes de l’Espagne[83]. § 2. Des communes de droit latin.Les communes de droit latin étaient les oppida latina et les coloniæ latinæ (nomen latinum). Depuis la soumission du Latium (338 avant J.-C.) jusqu’au premier siècle avant J.-C., Rome fonda un grand nombre de coloniæ dites latinæ en Italie et en province[84]. L’établissement de ces colonies se faisait d’après les mêmes règles que celui des coloniæ civium[85]. Elles devaient, comme, celles-ci, assurer la soumission des peuples vaincus ; mais elles se composaient d’ordinaire d’un nombre plus considérable de colons (3000, 4000 et jusqu’à 6000)[86] ; et bien que le s. c. qui décrétait la fondation fût ratifié parfois par un plébiscite[87], en droit strict, cette ratification n’était pas obligatoire pour les colonies latines[88]. La condition juridique des communes de droit latin et leurs rapports avec Rome ont été exposés plus haut. En 90 avant J.-C., pendant la guerre sociale, une lex Julia conféra la cité romaine à toutes les communes de droit latin en Italie et, partant, elle les transforma en municipia civium Romanorum[89]. § 3. Des communes de droit pérégrin[90].Les communes pérégrines sont alliées ou déditices. En Italie elles étaient en grande majorité alliées (civitates fœderatæ[91], socii)[92]. Vis à vis de Rome, les cités alliées pérégrines ont la même condition, que les communes de droit latin[93]. Partant, elles conservent leur indépendance communale (libertatem), leurs lois propres, le droit de battre monnaie, le droit d’exil[94] ; etc. Mais elles doivent à Rome certaines obligations imposées par le fœdus qui les unit à Rome (fœdus non æquum), et dont la charge principale, sinon unique, était de fournir un contingent déterminé de troupes équipées et soldées ou de navires de guerre[95]. Il y avait en outre certains peuples réduits à la condition ces déditices : par exemple, en punition de leur défection à Hannibal, différentes peuplades Campaniennes[96] et les Bruttiens[97]. Ces peuples étaient soumis directement à l’imperium des magistrats ou pro magistrats exerçant le commandement militaire en Italie. La lex Julia de 90, qui conféra la cité romaine aux communes latines, l’accorda également aux socii qui n’avaient pas fait défection. En 89, une lex Plautia Papiria accorda la civitas aux habitants des cités alliées italiques, domiciliés en Italie, à condition d’en faire la déclaration auprès du préteur dans les 60 jours[98]. Enfin, le bénéfice de la lex Plautia fut étendu en 87 par le sénat[99] aux Italiques qui n’avaient pas encore usé de cette loi, tels que les Samnites et les Lucains[100]. § 4. De l’administration générale de l’Italie et de la Gaule Cisalpine.L’Italie ne reçut point d’organisation provinciale comme les pays extra-italiques. L’autorité centrale, le sénat, n’intervenait qu’exceptionnellement dans l’administration ou dans la juridiction des communes italiques. Le commandement militaire général de l’Italie était la province consulaire ordinaire, assignée aux deux consuls où à l’un des deux[101]. Extraordinairement le sénat créait des provinces militaires prétoriennes, proprétoriennes ou proconsulaires dans des régions déterminées, spécialement dans celles qui étaient occupées par l’ennemi ou habitées par des peuples déditices[102]. Les commandements militaires ordinaires de l’Italie furent supprimés depuis Sulla. Là Gaule Cisalpine, dont la partie Cispadane acquit le droit de cité en 90-89[103], la partie Transpadane en 49 par la lex Roscia[104], était combinée d’ordinaire avec la province consulaire d’Italie[105]. Exceptionnellement elle était gouvernée par des préteurs ou par des promagistrats[106]. Mais, depuis Sulla (81) elle eut des gouverneurs spéciaux. En 42 avant J.-C., elle cessa d’être considérée comme province, et elle fut incorporée dans l’Italie.
CHAPITRE DEUXIÈME. — Des provinces[107]. § 1. De l’organisation provinciale[108].Provincia, dans le sens géographique de ce mot, désigne un territoire extra-italique, soumis par la guerre au peuple romain[109], tributaire, prædium populi Romani[110], gouverné par un magistrat romain et doté d’une organisation provinciale (lex provinciæ). Toute province se compose d’un certain nombre de cercles administratifs (civitates)[111], dont chacun a une ville comme centre et certaines dépendances. Au point de vue de leur condition juridique, les cités provinciales se divisent, comme celles d’Italie, en trois catégories, dont les deux premières furent peu nombreuses jusqu’à la fin de la République : I. Les communes jouissant du jus civitatis romanæ, à savoir les coloniæ civium, fondées en province, et les municipia civium ou villes provinciales dotées du jus civitatis. Leur condition est inférieure à celle des communes de droit romain en Italie ; en effet le sol de leur territoire est ager provincialis et, partant, soustrait au dominium ex jure quiritium. II. Les civitates de droit latin : à savoir les coloniæ latinæ et les oppida latina. III. Les civitates peregrinæ. Celles-ci se subdivisent en fœderatæ, en liberæ et en stipendiariæ ou dediticiæ[112]. 1° Les civitates fœderatæ se sont alliées à Rome par un fœdus[113]. Elles jouissent de la libertas (indépendance administrative) et de leur législation et juridiction nationales (αύτονομία)[114]. Elles ne dépendent point du gouverneur[115], et n’ont pas de garnison romaine[116]. Elles conservent le domaine éminent de leur territoire. Elles ne doivent pas à Rome des contributions en nature ou en argent, mais seulement des secours en troupes ou en navires de guerre, déterminés par le fœdus (fœdus non æquum). 2° Les civitates liberæ jouissent aussi de la libertas et de l’autonomie[117], non par un fœdus, mais en vertu d’une loi ou d’un sénatus-consulte[118]. Cependant, sauf pour celles qui ont reçu l’immunitas (civitates liberæ et immunes)[119], leur territoire reste stipendiarius, et les portoria y sont perçus au profit du Trésor romain. 3° Les civitates stipendiariæ, dediticiæ, nationes exteræ[120]. Ce sont elles qui constituent vraiment la province, dépendant de l’imperium du gouverneur romain[121]. Leur sol devient ager publicus ; elles sont obligées à des vectigalia ou à des stipendia déterminés et soumises aux portoria. Elles conservent l’exercice libre de leur culte national[122], et même une certaine administration communale[123] ; tout en dépendant en toute chose des magistrats romains. § 2. De l’administration provinciale[124].Les provinces sont gouvernées par des magistrats ou promagistrats cum imperio (consuls, préteurs, proconsuls, propréteurs, privati cum imperio), conformément à la répartition arrêtée par les s. c. annuels de provinciis et aux lois qui furent portées successivement sur cette matière : la lex Sempronia de 123, la lex Cornelia de 81, la lex Pompeia de 52[125]. Le pouvoir des gouverneurs est annuel[126], sauf prorogatio imperii. D’après la lex Cornelia de 81, le gouverneur reste en fonctions jusqu’à l’arrivée d’un successeur, et, après son arrivée, il est obligé de partir dans les 30 jours[127]. Avant le départ du gouverneur, le sénat détermine les forces militaires et le budget dont il disposera. Le gouverneur de rang consulaire est supérieur en dignité au gouverneur de rang prétorien[128] ; il a douze licteurs cum fascibus et securibus, tandis que le préteur ou propréteur n’en a que six[129] ; il a, de plus, sous ses ordres des forces militaires plus importantes[130]. Cependant le préteur ou l’ex-préteur peut être investi de l’imperium consulaire : pro consule[131], et obtenir douze licteurs[132]. Pour le reste les pouvoirs de tous les gouverneurs sont égaux. Dans son administration, le gouverneur est tenu de se conformer à la loi provinciale[133], aux sénatus-consultes et aux lois qui règlent la condition des cités provinciales et des habitants[134], et aux instructions spéciales que le sénat lui donne[135]. Sous cette réserve, il jouit d’une grande, indépendance dans son administration[136]. Il commande l’armée qui lui a été assignée ; mais il ne peut, sans une autorisation du sénat, faire des recrutements extraordinaires[137]. Il veille au recouvrement des contributions provinciales de terminées par la loi provinciale, là où le recouvrement se fait par perception directe[138]. Mais il ne peut, sans une autorisation du sénat, prélever des contributions extraordinaires[139] ou imposer des charges extraordinaires[140]. Il est chargé de la juridiction criminelle et civile ; comme juge criminel ; il a le jus vitæ et necis sine provocatione sur les provinciaux[141]. Les citoyens ont obtenu le droit d’appel dans le second siècle avant J.-C.[142] Dans la juridiction civile, outre les sources citées plus haut (lex provinciæ, lois, sénatus-consultes), il se conforme à l’édit qu’il publie lui-même[143], et au droit national des provinciaux, pour autant qu’il n’est pas en opposition avec les sources précédentes[144]. Sous le rapport de la juridiction, les provinces sont divisées en ressorts judiciaires (conventus, διοικήσεις)[145]. A des époques fixées d’avance, le gouverneur fait une tournée judiciaire dans les chefs-lieux de ces ressorts[146]. Il juge lui-même, assisté d’un conseil de citoyens romains, ou donne aux parties un juge (citoyen ou pérégrin)[147]. De plus, il a la haute administration de la province, et exerce, de ce chef, un contrôle général sur les administrations locales[148]. Outre le gouverneur, il y a dans chaque province : 1° Un questeur[149]. Il est trésorier et payeur. Il exerce en outre la juridiction qui à Rome compète aux édiles curules[150], et il peut, par une délégation du gouverneur, être chargé d’autres procès civils ou fonctions administratives[151]. Il est lié au gouverneur par des rapports de piété filiale[152]. A l’expiration de son année de questure, il reste en province pro quæstore, même sans prorogation formelle, jusqu’à l’arrivée de son successeur[153]. Si le questeur ou proquesteur meurt, le gouverneur, délègue ses fonctions à un autre de ses officiers, d’ordinaire à un legatus, qui s’appelle dès lors aussi pro quæstore[154]. 2° Un ou plusieurs legati, nommés par le sénat sur la présentation du gouverneur. Les legati exercent les sous-commandements militaires et d’autres fonctions qui leur sont déléguées par le gouverneur, par ex., la juridiction civile[155]. 3° La cohors prætoria[156], qui comprenait les contubernales ou comites prætoris[157], ensuite une garde d’élite, composée surtout de veterani[158], enfin tout le personnel, des agents subalternes : lictores, scribæ, interpretes, haruspices, medici, etc.[159] Lorsque le gouverneur sort des limites de sa provincia, il délègue ses pouvoirs à un suppléant[160], soit au questeur ou proquesteur, soit à un legatus quæstor pro prætore[161], pro quæstore pro prætore[162] ou legatus pro prætore[163]. S’il meurt, le questeur ou proquesteur le remplace ad interim[164]. Exceptionnellement il est arrivé qu’une loi ou un sénatus-consulte chargeait un questeur du gouvernement d’une province, avec toutes les attributions du propréteur : quæstor pro prætore[165]. Les provinciaux étaient exposés non seulement aux concussions du gouverneur[166], mais encore et surtout à l’avidité des publicani et à l’usure des negotiatores (banquiers romains)[167]. Bien qu’aux derniers siècles de la République, le peuple ait mis certaines bornes aux exactions des gouverneurs par de nombreuses leges repetundarum[168], plutôt dans son intérêt, il est vrai, que dans l’intérêt des provinciaux, cependant ceux-ci, s’ils voulaient obtenir justice à Rome, devaient s’assurer de la protection d’un citoyen influent à Rome (patronus)[169], et encore leurs plaintes restèrent-elles ordinairement sans effet. |
