LES DOUANES CHEZ LES ROMAINS
CHAPITRE II. — DU POUVOIR COMPÉTENT POUR ÉTABLIR L'IMPÔT.
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La recherche des règles de droit public qui ont présidé à l'institution des portoria en Italie et dans les provinces nous amène à élargir la question et à examiner d'une façon générale à quel pouvoir ; il appartenait d'ordonner la levée d'un nouvel impôt. Avant d'aborder cette étude, il importe de remarquer que les Romains n'ont jamais connu, même à l'époque du gouvernement populaire, une institution analogue au vote périodique d'un budget, vote sans lequel aucune recette ne peut être effectuée. Le tributum, sorte d'impôt de répartition, était régulièrement exigible sans que le peuple renouvelât son consentement[1], la quotité seule variait chaque année, suivant que la guerre avait été plus ou moins favorable aux armes romaines ; on en restituait même une partie aux contribuables lorsque les circonstances le permettaient[2]. Quant aux impôts indirects, une fois établis par les pouvoirs publics compétents, ils n'étaient plus mis en discussion. Les conditions d'exploitation pouvaient subir quelques légères modifications à l'époque du renouvellement des traités passés avec les sociétés de publicains, sans toutefois que le principe de l'impôt ou la quotité du droit fût atteint. Le chapitre où nous allons examiner les règles du droit public relatives à l'établissement de l'impôt se divise naturellement en quatre paragraphes, correspondant aux quatre grandes périodes de l'histoire politique de Rome : la royauté, la république, le haut empire et le bas empire. 1° Période royale : Le roi est le seul magistrat du peuple romain. Les pouvoirs illimités qu'il reçoit de la lex curiata de imperio ne sont tempérés que par la mos majorum. C'est donc la coutume seule qui règle les rapports du pouvoir royal avec le Sénat et le peuple. Le Sénat n'était alors qu'un corps consultatif auquel le roi demandait son avis lorsqu'il le jugeait à propos[3]. Quant aux comices, ils devaient être consultés sur toutes les affaires importantes. C'est à ces assemblées qu'il appartenait d'autoriser un citoyen sui juris à se donner en adrogation à un autre[4], d'approuver le testament d'un pater familias[5], de décider de la paix ou de la guerre[6]. Nous ne trouvons, il est vrai, aucun texte indiquant que, pendant la période royale, le peuple ait voté lui-même un impôt. Mais les frais qu'entraînaient les expéditions militaires, constituant alors la principale dépense de l'État, il est très probable que les comices, appelés à donner leur assentiment à la guerre que le roi proposait d'entreprendre, consentaient en même temps à en supporter les charges pécuniaires. Tarquin, suivant Tite-Live, s'affranchit de l'usage de consulter le peuple et le Sénat, fit, à son gré, la guerre, la paix et les alliances ; mais aucun historien ne rapporte que ce prince ait créé quelque nouvel impôt. Nous savons, au contraire, qu'il eut recours, pour réparer les finances de l'État qu'il avait ruinées par ses grands travaux, à un expédient, la guerre contre Ardée, une des plus riches cités de l'Italie[7]. 2° Sous la république. — C'est pendant cette longue période de la république, période d'agitation et de transformation lente, que la question présente le plus de difficultés et d'incertitude. Son étude embrasse celle des pouvoirs du peuple, du Sénat et d'une des plus importantes magistratures, la censure. Le premier auteur qui l'ait abordée, à notre connaissance, du moins, est P. Manuce dans son traité De Senatu. Son opinion, qui a été combat tue et presque abandonnée, nous semble contenir une large part de vérité ; elle mérite, en tout cas, d'être citée et discutée : Le Sénat ne pouvait, dit-il, créer un impôt, fût-il à la charge d'une nation vaincue, sans le consentement du peuple. On sait, en effet, que les Mamertins ont payé une certaine somme d'argent en vertu d'un sénatus-consulte et d'une loi et que c'est par un sénatus-consulte et par les lois Terentia et Cassia, que les villes de Sicile ont été obligées de vendre, à un prix déterminé, du blé au peuple romain... Le Sénat ne pouvait disposer des revenus publics sans l'assentiment du peuple, tandis que le peuple pouvait le faire, sans l'assentiment du Sénat. Aussi, pendant son consulat, César distribua-t-il à la plèbe le territoire de Stella et de la Campanie, non en vertu d'un sénatus-consulte, mais en vertu d'une loi. C'est également au moyen d'une loi, et non d'un sénatus-consulte qu'il fit remise du tiers de leur redevance aux publicains que l'ambition avait poussés à se charger de la ferme des impôts. Or, s'il en avait eu le droit, César eût fait voter par le Sénat ce qu'il a fait voter par le peuple[8]. Manuce commet certainement une double erreur lorsqu'il confond le droit des provinces et celui de la capitale et lorsqu'il veut établir une corrélation entre les recettes et les dépenses publiques[9]. Pour éviter cette confusion, nous subdiviserons ce paragraphe et nous étudierons séparément l'établissement de l'impôt à Rome et dans les provinces. 1. A Rome et en Italie. — Nous pensons avec Manuce qu'aucun nouvel impôt ne pouvait être levé sans le consentement du peuple. Pendant toute la durée de la période républicaine on n'eut l'occasion d'appliquer cette règle que dans deux circonstances, la création de la vicesima libertatis et le rétablissement des portoria en Italie. Or, Tite-Live nous apprend que le premier de ces impôts fut voté, sur la proposition du consul Manlius Capitolinus, par l'armée réunie par tribus au camp de Sutrium[10]. Ce vote souleva, il est vrai, des protestations surtout de la part des tribuns ; mais ceux-ci ne contestaient pas au peuple le droit d'établir un nouvel impôt : ils reprochaient simplement à Manlius de n'avoir pas provoqué dans la forme ordinaire le suffrage des comices. Quant à l'impôt sur les marchandises étrangères importées en Italie, dont Suétone mentionne le rétablissement dans un passage déjà cité, il était lié au système des lois somptuaires proposées par César. Il dut donc être soumis au vote des comices. Burman, qui s'est appliqué à réfuter l'opinion de Manuce, attribue, au contraire, au Sénat le droit que nous croyons avoir été exercé par le peuple[11]. Il s'appuie sur des passages de Suétone et de Tacite se rapportant, l'un au règne de Tibère, l'autre à celui de Néron, c'est-à-dire à une époque où les comices avaient été transportés au Sénat[12]. On ne saurait donc en tirer un argument pour déterminer, sous la république, le degré d'autorité du peuple et du Sénat en matière d'impôts. Il cite, il est vrai, un texte de Polybe[13], relatif à la forme du gouvernement et aux attributions des trois grands pouvoirs de l'État. Ce texte établit que le Sénat dispose du trésor public, habet curam ærarii, suivant l'expression fort exacte de Burman, en contrôle les recettes et les dépenses, mais rien au delà. On ne peut donc pas en conclure que cette assemblée, qui ne perdit jamais entièrement son caractère de corps consultatif, ait eu le droit de voter des impôts, alois qu'on ne rencontre aucun sénatus-consulte sur la matière. Aussi, M. Willems, qui pense que ce droit compétait au Sénat, reconnait-il que celui-ci n'en a jamais usé[14]. Il reste à déterminer la part d'autorité revenant aux censeurs et à préciser le sens de quelques passages de Tite-Live, qui, s'ils étaient pris à la lettre, feraient attribuer à ces magistrats un pouvoir égal à celui du peuple. Burman refuse, avec raison, selon nous, le jus vectigalia instituendi aux magistrats, et il ajoute : Les censeurs faisaient percevoir ou donnaient à bail les vectigalia, ils avaient en cette matière un pouvoir d'administration ; car, bien que certains passages des auteurs semblent attribuer à ces magistrats le droit d'établir des impôts, il est plus exact de dire que les mesures de cette nature étaient prises par le Sénat, sur la proposition et grâce à l'influence des censeurs. Cette explication doit être tout d'abord rejetée, car un texte d'Aulu-Gelle constate formellement que les censeurs n'avaient pas le jus senatus habendi[15]. M. Humbert a envisagé la question au même point de vue que Burman, mais il a évité toute contradiction avec Aulu-Gelle, en accordant aux censeurs le droit de soumettre leurs propositions, non pas au Sénat, mais au peuple. Ils ne pouvaient, dit-il, convoquer ni le Sénat ni les comices par curies, mais on leur permettait de convoquer les comices par centuries, pour proposer des lois relatives aux finances[16]. Cette seconde explication ne repose que sur un passage de Zonaras[17], historien byzantin du XIIe siècle de l'ère chrétienne, passage dans lequel il n'est, d'ailleurs, pas question des finances de l'État ; tandis qu'elle se trouve en contradiction avec les textes les plus précis sur les attributions des magistrats. Cicéron, qui énumère dans son De legibus les magistrats auxquels doit appartenir le jus agendi cum populo patribusque, ne cite pas les censeurs[18]. Or, on sait que la constitution idéale, dont il trace les règles, n'est autre que celle de Rome. Varron, après avoir décrit dans son traité De lingua latina les formules de convocation des comices centuriates par un questeur, ajoute quelques réflexions sur les circonstances dans lesquelles les autres magistrats pouvaient ordonner ces réunions[19] ; il ne manque pas de dire que la convocation quinquennale, faite par les censeurs, avait pour but l'opération du recensement. Aucun mot de ce texte ne laisse, d'ailleurs, supposer que les centuries fussent réunies par ces magistrats pour légiférer sur des questions de finances. Enfin, Zonaras, lui-même, parlant des attributions financières des censeurs, rapporte seulement qu'il leur appartenait de donner à bail les impôts publics[20] ; or, s'il avait eu l'intention de dire que ces magistrats avaient qualité pour proposer des lois en matière de finances, il l'aurait vraisemblablement dit à cette place, au lieu de passer à l'examen de leurs attributions essentielles. Quelles sont donc ces propositions de loi auxquelles il est fait allusion dans le passage cité plus haut ? On en est réduit aux conjectures. La plus vraisemblable, selon nous, est que l'historien avait en vue les modifications que les censeurs ont plusieurs fois apportées à l'organisation primitive des centuries, modifications qu'ils faisaient peut-être approuver par un 'vote des comices. On comprend dès lors que la plupart des auteurs n'aient vu dans cet acte qu'une des phases de l'opération du recensement, et n'en aient pas fait l'objet d'une mention spéciale. Quant aux passages où Tite-Live dit, en parlant des censeurs, portoria instituerunt[21], il est facile d'en déterminer la portée, sans recourir à des suppositions telles que celles d'un projet de loi ou de sénatus-consulte présenté par ces magistrats au peuple ou au Sénat. Il suffit, en effet, de remarquer que le mot portorium signifie dans son acception primitive, qui est même demeurée la plus fréquente, péage, bureau de perception d'un impôt sur les transports. Il en est de même du mot vectigal. Or, ce n'est que dans ce sens restreint que Tite-Live a pu employer ces expressions ; car, si d'aussi nombreux impôts avaient été créés sous la République, nous ne verrions pas à l'époque de Cicéron, après les assignations de terre faites en Campanie et la suppression des douanes d'Italie, les ressources du Trésor public limitées au seul revenu de la vicesima manumissionum. Il s'agit donc simplement, dans ces différents textes, de la création de bureaux de perception dans les ports ou sur les routes. Les premiers prenaient de préférence le nom de portoria, les seconds celui de vectigalia. Grâce au pouvoir d'administration très étendu dont ils jouissaient, les censeurs n'avaient à consulter ni le peuple ni le Sénat, pour modifier le système de perception d'un impôt dont le principe était admis. Ils arrivaient aussi à empiéter sur le domaine, mal défini, d'ailleurs, du pouvoir législatif ; car de l'augmentation du nombre des péages résultait un surcroit de charges pour le commerce. 2. Dans les provinces. — Les provinces se divisaient en cités de trois catégories différentes : Les cités libres, fédérées et stipendiaires. Ces dernières constituaient seules le territoire provincial proprement dit, dont nous nous occuperons plus spécialement. Aussitôt après la conquête, le général romain donnait une organisation administrative et financière à sa province, et la faisait approuver par le Sénat[22], ses successeurs pouvaient y apporter des modifications[23], sous réserve également de l'approbation sénatoriale[24]. A partir de la deuxième guerre punique, le Sénat adjoignit aux généraux une commission de cinq ou plus généralement de dix sénateurs, pour les assister dans cette œuvre d'organisation[25]. Avant leur départ, il donnait à ses commissaires des instructions générales, laissant à leur initiative l'adoption des mesures de détail[26]. C'est donc exclusivement du Sénat que dépend l'établissement des impôts dans les provinces ou plutôt dans les cités stipendiaires des provinces. Il appartenait, au contraire, au peuple d'approuver les traités (fœdera iniqua) conclus avec une cité soumise ou alliée et stipulant le paiement d'une redevance[27]. Le Sénat ni le gouverneur de la province, dans laquelle cette cité était enclavée, ne pouvait alors aggraver ses charges. En se plaçant à ce point de vue, le système de Manuce ne prête pas à la critique. Mais cette question s'écarte de notre sujet pour entrer dans l'étude de la politique internationale des Romains. Les cités fédérées ne recevaient pas, en effet, leurs lois de Rome, elles conservaient une administration indépendante, et le droit d'établir, sur leur territoire, tels impôts qu'elles jugeaient convenables[28]. 3. Sous le haut empire. — Le haut empire, qui commence à la chute du gouvernement populaire[29] et finit à l'avènement de Dioclétien, est une période de transformation aboutissant à la monarchie absolue. Malgré la servilité du Sénat et le despotisme de certains empereurs, le gouvernement de Rome peut être considéré pendant cette longue évolution comme une Dyarchie. Des trois grands pouvoirs de la République, celui qui détenait la puissance souveraine a complètement disparu. Quelques lois furent encore votées sous Auguste et même sous ses successeurs ; mais, dès le règne de Tibère, les attributions législatives, judiciaires et électives du peuple furent transférées au Sénat[30]. Tous les pouvoirs des anciens magistrats sont concentrés, pour une durée illimitée, dans les mains de l'empereur, dont les actes ne sont, d'ailleurs, pas soumis à l'intercession d'un collègue. Enfin la lex de Imperio lui confère le droit de prendre toute mesure qu'il croit utile à la grandeur de l'État, et reconnaît à ses actes la même autorité qu'à une décision du peuple ou de la plèbe[31]. Il peut donc se passer de l'appui du Sénat pour gouverner et légiférer. Quant à cette assemblée, elle conserve en principe un pouvoir rival de celui de l'Empereur ; ses décisions constituent l'une des principales sources du droit ; ses arrêts, comme ceux du prince, sont rendus en dernier ressort[32]. Mais, en fait, elle est placée dans un état de dépendance tel, vis-à-vis du pouvoir impérial, qu'elle ne décide aucune question importante sans l'avis de l'Empereur, et ne se permet jamais la moindre opposition à ses projets ; aussi, la proposition du prince (oratio principis) est-elle généralement confondue avec le Sénatus-consulte qui l'approuve. Le Sénat perd, en outre, toute influence sur l'administration des provinces impériales[33]. Il résulte de cet exposé rapide de la constitution de l'Empire que le Prince fixait seul les charges que devaient supporter les provinces de conquête récente, dont il s'était plus spécialement attribué la garde, tandis que le droit d'augmenter ou de réduire les impôts en Italie et dans les provinces sénatoriales appartenait à la fois à l'Empereur et au Sénat. Les textes en fournissent de nombreux exemples. Il serait superflu d'énumérer tous les passages des historiens où il est fait mention d'impôts établis, augmentés, supprimés ou réduits par des empereurs, sans que le Sénat ait été appelé à en délibérer : Qu'il suffise de rappeler les innovations de Caligula[34], de Vespasien[35] et d'Alexandre Sévère[36]. Mais les premiers empereurs, et généralement ceux qui affectaient du respect pour la tradition provoquaient un vote du Sénat sur leurs projets de réformes financières ou de remise d'impôts. C'est ainsi qu'agirent Auguste[37], Tibère[38], Claude[39], Néron[40]. Quant aux cités provinciales, elles avaient perdu, dès l'époque des Antonins, le droit d'établir elles-mêmes leur budget des recettes. Quand une cité sentait le besoin d'accroître ses ressources par la création d'un nouvel impôt, elle devait adresser une demande par écrit au Præses provinciœ, qui examinait si l'augmentation de charges proposée correspondait à des besoins réels et qui référait de la question à l'Empereur[41]. 4. Sous le Bas-Empire. — La monarchie absolue est définitivement fondée. L'Empereur est la loi vivante[42] ; c'est à lui seul qu'appartient le droit d'ordonner la levée d'un nouvel impôt[43]. |
