LES DOUANES CHEZ LES ROMAINS

CHAPITRE PREMIER. — HISTORIQUE DU PORTORIUM.

Ainsi que le démontre M. Mommsen, Rome n'a jamais eu à souffrir le voisinage d'une cité indépendante entre elle et la côte[1]. Il réduit aussi à néant la légende qui attribue à Ancus Marcius la gloire d'avoir étendu jusqu'à la mer le territoire romain et d'avoir Fondé Ostie à l'embouchure du Tibre[2]. La possession de l'embouchure de ce fleuve est une conséquence de la situation même de Rome, et cette situation qui lui permettait d'offrir une escale facile aux bateliers descendus par le fleuve et un refuge, plus sûr que les autres refuges de la côte, aux petits navires d'alors fuyant devant les pirates de la haute mer, fut l'une des causes principales de sa grandeur.

Entre cette opinion qui s'appuie sur des données certaines, qui explique même la légende qu'elle condamne et le récit fabuleux de Tite-Live, où des cités sont fondées en un jour, il ne semble pas qu'on puisse hésiter.

Nous admettons donc que Rome naissante eut son port à Ostie, refuge pour les petits bâtiments qui commerçaient dans ces parages. Mais cette protection qui a dû lui coûter bien des travaux et des luttes, à une époque où la piraterie était du droit des gens, on ne peut supposer qu'elle l'ait offerte gratuitement, surtout aux étrangers. C'est dans la redevance, sorte de contribution de guerre, que les navigateurs devaient payer aux maîtres de l'embouchure du Tibre, que nous croyons apercevoir l'origine du portorium.

Malgré la haute antiquité que nous leur reconnaissons, les portoria ne furent pas les premiers revenus de l'ærarium. Pline rapporte, en effet, que l'on ne connut longtemps d'autre vectigal que le droit moyennant lequel tout citoyen pouvait envoyer ses bestiaux dans les pâturages de l'État, droit désigné plus spécialement sous le nom de scriptura[3].

Ce point est mis hors de doute par ce précieux texte de Pline ; mais le mot vectigal dont il se sert, étant employé dans la langue latine par opposition à celui de tributum ou impôt direct, nous retrouvons tout entière la question de savoir lesquels des impôts directs ou des impôts indirects apparurent les premiers dans l'histoire des finances de Rome.

Elle nous parait insoluble dans l'état actuel des sources. Ces deux branches de revenus ont coexisté à l'époque royale, antérieurement aux réformes de Servius Tullius. Les vectigalia ne pouvaient suffire aux dépenses occasionnées par les expéditions peu lointaines, mais si fréquentes de cette époque. Nous. en avons la preuve par quelques vers d'Ovide, dont nous tirerons plus loin d'autres conséquences, et dans lesquels le poète raconte que, grâce à l'absence de fonctionnaires chargés de la surveillance des pâturages publics, les propriétaires se dispensaient généralement de faire la déclaration du bétail qu'ils y envoyaient, et éludaient ainsi le paiement de la redevance établie au profit de l'État[4].

D'un autre côté, le revenu du port d'Ostie devait être bien minime, lorsque Rome était en guerre avec les autres cités du Latium ou de l'Étrurie. On est dès lors amené à conclure que l'impôt direct ou capitation remonte, comme les vectigalia, à la plus haute antiquité.

Mais quelques auteurs[5] sont enclins à penser qu'il ne constituait qu'une source de revenus exceptionnelle, à laquelle on ne recourait que lorsque le produit des autres impôts était insuffisant pour faire face aux frais d'une expédition coûteuse. Cette opinion est rendue très vraisemblable par un passage de Denys d'Halicarnasse, où l'historien rapporte que les citoyens les plus pauvres étaient écrasés par les lourdes contributions qu'ils avaient à payer en cas de guerre[6]. D'autres textes cependant mentionnent les mêmes plaintes de ceux que l'on appela plus tard proletarii et capite censi, sans laisser supposer que les charges, dont souffraient ces classes de citoyens fussent le résultat de circonstances exceptionnelles[7].

Il nous semble donc impossible de décider si, antérieurement aux réformes financières de Servius Tullius, un impôt direct a existé d'une façon permanente à côté des vectigalia ou si, au contraire, il a eu le caractère anormal des superindictiones ou extraordinaria munera du Bas-Empire.

Examinons maintenant, dans leur ordre chronologique, les différentes phases de l'histoire des portoria.

Cet impôt qui, selon nos conjectures, remonte à une époque très reculée, survécut à la réforme financière de Servius Tullius. Mais, contrairement à notre opinion, on admet généralement qu'il disparut en l'an 244 sous le consulat de P. Valerius et T. Lucretius, époque à laquelle les patriciens sentirent la nécessité de s'attacher la plèbe par une mesure libérale.

Les motifs de cette mesure ne laissent aucun doute : Effrayé par l'approche de l'armée de Porsenna, le Sénat craignit une défection des citoyens, que la misère poussait à désirer un changement des institutions. Aussi s'occupa-t-il d'assurer les approvisionnements de blé et retira-t-il à des particuliers, qui en abusaient, le monopole de la vente du sel, dont lé prix fut, dès lors, fixé par les magistrats. Tite-Live ajoute qu'il affranchit la plèbe du tributum et des portoria, tout le poids des impôts devant à l'avenir être supporté par les riches[8].

On aperçoit aisément la sagesse de la décision qui fit remise de l'impôt direct à toute une catégorie de citoyens indigents. Mais pour quels motifs le Sénat aurait-il, dans ces circonstances difficiles, abandonné le produit des douanes ou péages qui se percevait aux limites du territoire romain et à l'embouchure du Tibre ? Quel avantage la plèbe de la ville aurait-elle retiré de l'abolition de ces droits, qui n'atteignaient qu'un petit nombre de citoyens et le plus souvent peut-être des étrangers commerçant avec Rome ?

D'ailleurs, si l'on prenait ici le mot portoria dans le sens large que nous lui avons précédemment attribué, il n'existerait pas de corrélation entre les quatre mesures prises par le Sénat, corrélation qu'aperçoit cependant l'historien, car il les qualifie indistinctement de blandimenta plebi. On ne saurait considérer, comme un moyen d'obtenir la popularité, la suppression des impôts de douane, qui ne pouvaient atteindre que bien faiblement les plébéiens, auxquels l'État fournissait, dès cette époque, le principal objet d'alimentation.

Enfin, Denys d'Halicarnasse[9], qui traite avec développement de la politique romaine à l'époque de la guerre de Porsenna, n'indique pas qu'une des sources de revenus de l'État ait été complètement supprimée ; il rapporte simplement que le Sénat accorda à la plèbe l'immunité des impôts et des charges ou corvées qui l'accablaient.

Nous sommes ainsi amené à penser que le mot portorium est employé par Tite-Live dans le sens d'ansarium ou impôt sur les, marchandises mises en vente dans les marchés publics, sens qui, d'ailleurs, se rencontre dans Pline[10]. Et, ce qui nous confirme dans cette opinion, c'est que cet impôt fut toujours impopulaire ; car, rétabli par Caligula[11], il souleva de telles clameurs dans la plèbe qu'on finit par le supprimer. Nous ignorons, il est vrai, si cette suppression fut totale ou partielle, car, dans le passage de Pline, il n'est question que de la taxe sur la vente des légumes.

Il est donc vraisemblable, sinon certain, que les portoria proprement dits survécurent à la réforme financière effectuée à l'époque de la guerre contre Porsenna. Aussi ne sommes-nous pas surpris de les retrouver au VIe siècle de Rome, sans qu'aucun auteur ait fait mention de leur rétablissement.

Il y aurait lieu, en effet, de s'étonner que Tite-Live n'eût pas rapporté un événement de cette importance, quand il nous transmet les actes des censeurs mettant en adjudication le produit des douanes de Pouzzoles et de Capoue[12]. Avec l'agrandissement du territoire romain, les portoria prirent un développement considérable. De nouveaux bureaux de perception furent créés en Italie[13] et dans les provinces où l'on avait soin, d'ailleurs, de conserver ceux qui existaient avant la conquête.

A partir de l'an 587 de Rome, époque à laquelle les richesses enlevées à la Macédoine permirent de supprimer le tributum[14], les seuls impôts perçus en Italie furent la vicesima libertatis et les portoria. Ces charges parurent même trop lourdes aux Romains, dont le Trésor public était alimenté par les contributions de toute sorte qui accablaient les provinces. En l'an 694, le peuple vota, sur la proposition du préteur Cæcilius Metellus, une loi abolissant les droits de douane et péages de l'Italie[15].

Cette mesure eut certainement l'avantage de faciliter les relations commerciales de Rome avec les autres villes de l'Italie et les contrées voisines, et de donner en même temps satisfaction à l'opinion publique indignée des vexations auxquelles les voyageurs étaient soumis par les agents des publicains[16]. Mais elle ne fut pas également accueillie par ceux qui avaient en mains les destinées de la République. Le Sénat, jaloux de la popularité que s'était acquise Cæcilius Metellus par une proposition funeste aux finances de l'État, songea à lui enlever l'honneur d'attacher son nom à la loi ; il ne mit cependant pas son projet à exécution.

De son côté, Cicéron déplore ce vote, et ses regrets paraissent inspirés par une préoccupation plus élevée que celle de l'intérêt des sociétés de publicains ; car le passage ou nous trouvons cette critique est extrait d'une lettre à Atticus dans laquelle il signale à son ami la mauvaise administration du Trésor public qu'on prive du revenu des terres de Campanie pour lui donner celui d'une contrée montagneuse de l'Anti-Liban[17].

Aussi la réaction se fit-elle sentir dès qu'on s'aperçut que l'abolition des portoria avait profité surtout aux compagnies de marchands et n'avait fait qu'accroître le goût du luxe, en facilitant les relations de Rome avec l'Orient. Et Suétone, qui nous apprend leur rétablissement par César, ne laisse pas supposer qu'il ait été mal accueilli[18]. Ce nouvel impôt était d'ailleurs conçu dans un esprit beaucoup plus élevé que les anciens vectigalia que nous connaissons. C'était un droit d'importation sur les marchandises étrangères, on pourrait presque dire sur les marchandises de luxe ; car il n'est pas admissible que les denrées indispensables à la vie dont le préfet de l'annone était chargé d'alimenter la ville, y fussent sujettes. Il répondait donc à. un triple but : remplir les caisses du Trésor, concourir avec les lois somptuaires à la répression du luxe et diminuer l'exportation de l'or, résultat naturel du ralentissement du commerce d'importation. Quelques années plus tard, pendant le second triumvirat, le besoin d'argent se fit de nouveau sentir. On rétablit les impôts précédemment abolis et l'on en créa de nouveaux. Il n'est pas possible de déterminer le résultat de ces réformes à l'égard du système de douanes organisé en Italie par César ; mais il serait invraisemblable que les triumvirs, que Dion Cassius[19] nous montre obligés de recourir à de nouvelles taxes de tout genre, n'aient pas songé à tirer tout le revenu possible des portoria dont la perception est si facile.

Cet impôt redevint odieux, comme auparavant, surtout à cause des abus commis par les fermiers. Aussi Néron eut-il l'idée de le supprimer et de faire, suivant l'expression de Tacite, ce magnifique cadeau au genre humain ; mais le Sénat modéra cet excès de générosité du prince en lui représentant les dangers que courrait l'empire si l'on diminuait les revenus qui servaient au maintien de sa grandeur. On lui fit encore observer que le peuple, qui n'est jamais satisfait, demanderait, bientôt après la suppression des portoria, celle du tributum ; que ces impôts ayant existé à une époque oh le peuple vivait sous ses propres lois, il suffisait, pour lui donner satisfaction, de réprimer les exactions des traitants[20].

Néron fut facilement convaincu par ces contradicteurs d'une hardiesse inaccoutumée, il renonça à son généreux projet et se borna à prendre quelques mesures pour éviter le retour des abus, mesures dont l'application ne fut pas, d'ailleurs, de longue durée. Le résultat n'en fut cependant pas nul ; car on obtint, ajoute Tacite, l'abolition des quarantièmes, des cinquantièmes et d'autres taxes illégalement perçues par les publicains[21].

Ce dernier passage a donné lieu à bien des controverses. Cujas[22] pense qu'il s'agit de la suppression de la quadragesima litium. Mais Ézéchiel Spanheim[23] dans une dissertation de remissis vectigalibus aut reliquis debitorum abolitis nummis imperatorum, établit, grâce au témoignage de plusieurs médailles, que la quadragesima litium fut abolie par Galba. Après avoir ainsi réfuté l'opinion de Cujas, il lui restait à expliquer le passage de Tacite qui nous occupe : Dans ce passage, dit-il, Tacite veut certainement parler de l'impôt qu'il venait de désigner sous le nom de portoria. Cette conclusion est évidemment fausse, car, comme le fait remarquer Burman[24], Tacite, ne peut avoir écrit que les Portoria étaient abolis, immédiatement après avoir rappelé que Néron avait renoncé au projet de les supprimer.

Il résulte des discussions auxquelles se sont livrés ces trois auteurs qu'il n'est question dans ce passage ni de l'impôt sur les procès, ni des droits de douane. Mais à quelles taxes ou plutôt à quelles exactions Tacite fait-il allusion ? Nous pensons, avec MM. Révillout et Cagnat[25], que la suppression porta sur des perceptions illégalement faites par les publicains pour couvrir leurs frais d'exploitation. Cicéron rapporte, en effet, que ces exactions avaient été pratiquées par les agents de Verrès[26] ; elles durent l'être vraisemblablement par les traitants. Mais il faut reconnaître que cette explication, quoique exacte, n'est peut-être pas suffisante, car, selon Suétone, de véritables impôts furent abolis[27]. Quels étaient-ils ? Ce point semble destiné à rester dans le doute. On peut toutefois conjecturer que Néron fit remise au peuple de quelques-unes des nombreuses taxes, d'ailleurs peu connues, qu'avait créées Caligula.

L'existence des portoria semble ne plus avoir été mise en discussion jusqu'au moment où Pertinax, suivant le témoignage d'Hérodien, supprima tous les impôts qui se percevaient au passage des fleuves, dans les ports et sur les routes et rendit ainsi au commerce son ancienne liberté[28].

Burman rapporte ce passage et ajoute : Il est cependant permis de douter de l'exactitude du récit d'Hérodien ; puisque les lois des jurisconsultes postérieurs à Pertinax font mention de cet impôt et qu'Ulpien, l'auteur de la loi 21 De donationibus inter virum et uxorem, est d'une époque plus récente. On admettra difficilement que Pertinax ait eu assez peu de souci des finances de l'État pour supprimer tous les impôts de douane, y compris ceux qui se percevaient dans les ports. Aussi pensons-nous que Pertinax ne fit au peuple d'autre faveur que de réduire les impôts que l'avarice de ses prédécesseurs avait accrus dans des proportions considérables et d'ordonner qu'ils seraient perçus, à l'avenir, d'après leur ancien taux[29].

L'opinion de Burman a certainement pour elle l'attrait de la vraisemblance ; mais il faut remarquer qu'elle est en contradiction formelle avec le texte sur lequel elle s'appuie. Aucune des expressions employées par Hérodien ne permet, en effet, de supposer qu'il s'agit d'une simple réduction d'impôt. Il semble même avoir tenu à indiquer toute l'importance de la réforme de Pertinax, car il énumère les différents impôts supprimés par cet empereur et ne manque pas de citer, après les péages, ceux qui se percevaient dans les ports, c'est-à-dire les droits de douane proprement dits. Aussi Burman semble-t-il avoir compris la trop grande hardiesse de son système, car il en termine l'exposé par la réflexion suivante : Vel, quum perbreve ejus fuerit imperium, a sequentibus restituta credibile est.

Telle est, à notre avis, la seule interprétation qui permette de concilier le passage précité d'Hérodien, avec les nombreux textes qui mentionnent l'existence des portoria après le règne de Pertinax. Elle s'accorde, d'ailleurs, avec l'ensemble du récit de l'historien. Il n'est pas incroyable que Pertinax, qui gouverna l'empire avec économie et résista aux exigences des prétoriens, ait pu priver le trésor public d'une partie de ses revenus, lorsque l'on voit Julien réduire dans la proportion de 25 à 7 la quotité de l'impôt[30].

Il est également fort probable que la décision de Pertinax fut rapportée, peut-être avant d'avoir reçu son application dans tout l'empire, par son successeur immédiat Didius Julianus, que le même historien montre ruinant en folles dépenses les finances de l'État. M. Cagnat établit même d'une façon certaine que, pour l'Asie et la Gaule, les droits furent maintenus à leur ancien taux[31].

Aucun empereur ne reprit le projet de Pertinax. Nous verrons au contraire que ses successeurs élevèrent le taux de l'impôt. Mais les douanes qui, pendant plusieurs siècles, avaient constitué l'une des principales sources de revenus du trésor public, cessèrent d'être productives quand le commerce fut ruiné dans les provinces, quand les relations de. Rome, avec l'Éthiopie, l'Inde et la Chine furent interrompues et la navigation tellement abandonnée que les empereurs durent créer des corporations de bateliers, avec des privilèges et l'obligation héréditaire d'y demeurer attaché, pour assurer l'approvisionnement des deux capitales de l'empire.

On est ainsi amené à se demander comment elles survécurent aux réformes fiscales du Bas-Empire, qui accusaient toutes une tendance bien marquée à remplacer l'impôt indirect par l'impôt direct. Nous voyons, en effet, disparaître successivement la quadragesima litium, la vicesima libertatis et enfin la vicesima hereditatium, dont l'abolition, mentionnée au code de Justinien[32], peut être sûrement attribuée à Constantin[33], tandis que les portoria se maintinrent en Occident plus longtemps que la domination romaine[34] et passèrent, en Orient, dans la législation fiscale de l'empire byzantin[35].

Ce résultat paraît être dû à deux causes : 1° les impôts de douane ne se percevant que dans un petit nombre de ports ou postes de la frontière, leur recouvrement peut être assuré par un personnel peu nombreux ; 2° dans un État où, comme l'empire romain, certaines marchandises sont, par mesure politique, prohibées à l'exportation ou à l'importation, un service de police doit être nécessairement établi sur les côtes et les frontières. Or, ce service assure la perception de l'impôt sur les marchandises dont le trafic est autorisé en même temps qu'il arrête ou saisit celles qui sont frappées de prohibition.

En résumé, nous avons vu que les portoria, dont l'existence remonte probablement à l'époque où Rome naissante commerçait avec les peuples de l'Étrurie et du Latium, survécurent à toutes ses transformations politiques et même à la chute de l'empire ; car s'ils cessèrent d'exister en Italie, de l'année 694 à la date incertaine de leur rétablissement par César, les provinces n'en furent jamais affranchies.