LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
LE SÉNAT SOUVERAIN DU PRINCIPAT.
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Le conseil de la cité romaine, auquel il appartenait seulement, d’après les institutions primitives, de confirmer les résolutions du peuple et de conseiller la magistrature dans ses décisions, a fini par arriver, au cours de l’évolution de la République, à dominer l’État, à réduire pratiquement le droit de résolution du peuple souverain à une formalité et à lier le droit de décision de la magistrature à sa consultation préalable et à son assentiment pour toutes les questions importantes qui ne rentraient pas directement dans le pouvoir exécutif. Sous la constitution de Sulla, il a été définitivement émancipé de la magistrature par l’établissement de l’inamovibilité des sénateurs. Les contrastes s’attirent entre eux. La réalisation du gouvernement des optimates provoqua comme réaction une émancipation de la magistrature par rapport au sénat, qui, avec la dictature de César, aboutit à une autocratie théorique et pratique complète. L’organisation politique d’Auguste est un compromis. Elle met l’un à côté de l’autre le gouvernement de Sulla, d’une part, et, d’autre part et surtout, l’autocratie de César. Les deux institutions sont en principe inconciliables ; mais cependant, dans les trois siècles qui s’étendent de la bataille d’Actium à Dioclétien, sinon l’équilibre, auquel on n’a jamais pu arriver, du moins la coexistence du gouvernement impérial et de celui du sénat a formé le régime constitutionnel. Le souvenir du pouvoir illimité exercé par le sénat à la fin de la République n’a pas disparu durant ce long statu quo[1], où le peuple, oublié comme titulaire de la souveraineté, ne figure que comme représenté par le sénat. Les crises dans lesquelles le sénat a cherché à se débarrasser de la prédominance du prince[2] ou dans lesquelles au contraire celui-ci s’est mis en voie de se débarrasser complètement d’un co-gouvernant toujours incommode[3] n’ont pas non plus fait défaut. Naturellement la conformation pratique de la dyarchie, qui n’a pas plus de base formulée que le gouvernement antérieur du sénat, a subi l’influence de l’individualité des divers souverains encore plus fortement que ce n’est le cas pour une monarchie pure. Puis, après que le compromis eut été dénoncé et que Gallien eut exclu les sénateurs des hauts postes militaires et en même temps de la participation au pouvoir[4], les deux tertres extrêmes, constitués par les princes qui gouvernaient sans le sénat et contre lui et par ceux qui ne voulaient être que ses généraux, ont alterné pendant quelques dizaines d’années jusqu’à ce que la monarchie gréco-orientale n’acquit une base solide sous Dioclétien par le transfert hors de Rome du centre de gravité de l’empire et qu’une classe sénatoriale appropriée à cette monarchie ne fût introduite sous le gouvernement de Constantin[5]. — Nous devons ici tracer le rôle politique que joue le Sénat sous le Principat, comme nous avons l’habitude d’appeler la dyarchie d’après son élément le plus fort ; nous le ferons d’ailleurs en laissant de côté nue portion pratiquement importante de la part prise par le sénat au gouvernement, les privilèges des sénateurs et spécialement leur droit exclusif aux magistratures militaires (p. 72) et en restreignant notre exposition aux droits exercés par le corps lui-même sous le Principat. Quoique ces droits aient déjà tous trouvé leur place, soit par opposition, dans l’étude dû Principat, soit par corrélation à l’étude des pouvoirs du sénat de là République ; dans les chapitres qui précèdent, il nous a dépendant paru à propos de rassembler ici dans une récapitulation les contrastes du gouvernement impérial. Avant de décrire les droits propres du sénat du Principat, nous allons exposer la situation occupée théoriquement et terminologiquement par le sénat du Principat soit en face de la magistrature et du peuple de la République, soit en face de la puissance impériale. Relativement à la magistrature de la République, il n’y a rien de changé. Ce qui est la conséquence et le signe distinctif du gouvernement sénatorial républicain, l’effacement dans le sénatus-consulte de l’élément représenté par la magistrature, la transformation du décret, pris par le magistrat d’accord avec la majorité du sénat, en un acte du corps, dans lequel le président joue à peu près le même rôle que le président moderne dans une résolution du parlement, subsiste sans modification sous le Principat, même lorsque c’est l’empereur qui préside[6]. Le changement plus fréquent du président a même dû nécessairement avoir pour résultat pratiqué de rabaisser encore son influence sur la marche des affaires. Par rapport aux comices, le sénat ne conserve pas seulement les droits qui lui avaient été attribués par Sulla : il se met progressivement à leur place. Tandis que, du temps de la République, lorsque la loi et le sénatus-consulte sont rapprochés, la première est mise légalement au premier rang[7], à moins que l’ordre inverse ne soit justifié par un rapport chronologique ou de causalité[8] ; tandis qu’à cette époque, on distingue rigoureusement l’action du sénat et celle des comices en ce sens que le sénat peut bien accomplir un acte obligatoire pour le peuple, mais non faire de cet acte un acte du peuple, les deux points deviennent terminologiquement incertains dans la période de transition qui conduit au Principat. Des affirmations matérielles, concernant l’État en général, sont rapportées dans des sénatus-consultes, certainement aux derniers temps de la République et peut-être beaucoup plus tôt ; au sénat et au peuple, de telle sorte que le premier s’exprime pour le compte du second[9], les deux étant rassemblés comme une unité et gouvernant par suite le singulier, et le peuple étant même mis le plus souvent au second rang comme étant la partie représentée. Non seulement le langage habituel suit cet usage, tout au moins dès le temps de Cicéron, et écrit senatus populos que Romanus, en le faisant suivre du singulier, partout où le sénat et le peuple sont réunis sans distinction et où il s’agit de l’État sans égard à l’action spéciale de l’une ou l’autre des parties[10] ; mais on a même rapporté, en partant de l’idée que l’acte du sénat peut être regardé en même temps comme un acte du peuple[11], les résolutions du sénat à ce double facteur[12]. Cette mise en parallèle du peuple et du sénat et le premier rang attribué au second, même lorsqu’il ne parle pas lui-même et n’est donc pas au premier plan en qualité de principal acteur, sont contraires à la nature de l’institution et étrangers au langage ancien[13]. On peut observer chez Cicéron lui-même, comment la substitution du senatus populusque Romanus au populus Romanus marche de conserve avec le développement de la souveraineté du sénat[14]. Lorsque cette souveraineté est arrivée, sous le Principat, à une reconnaissance en forme, la double désignation acquiert également un caractère officiel. L’acte concret de l’assemblée ne peut naturellement pas être rapporté au populus[15], et le senatus consultum traditionnel subsiste ; mais lorsque le sénat dédie quelque chose[16] ou fonctionne comme corps électoral[17] il est désormais appelé et s’appelle lui-même officiellement senatus populusque Romanus. Le peuple et l’État, le populus et la res publica sont devenus des notions idéales[18] qui n’ont plus d’autre expression réelle ni d’autre forme pratique que le sénat. On évite en général de donner une expression, formelle au rapport existant entre le sénat et l’empereur. Si, dans les solennités publiques extraordinaires, telles que la réception des princes étrangers à Rome[19], l’entrée solennelle[20] et les funérailles de l’empereur[21], le sénat est distingué d’une manière analogue à celle dont il l’était depuis la période intermédiaire de la République dans les fêtes populaires, il est simplement signalé par là comme l’ordre le plus élevé : la même chose avait lieu pour les chevaliers. Naturellement on ne s’efforçait pas d’afficher clairement aux yeux du public la coordination de deux pouvoirs les plus élevés, le double gouvernement de la personne et de la corporation. Il n’est pas exprimé dans les titres officiels de l’empereur, ou du moins il ne l’est que négativement : l’empereur est appelé pater patriæ ; mais il n’est guère appelé pater senatus[22], parce que la subordination ne conviendrait pas au sénat ; comme titulaire formel de la souveraineté de l’État ; au contraire, la qualification de mater senatus[23] est fréquemment attribuée aux impératrices au lire siècle. Mais quand l’existence simultanée de l’empereur et du sénat est exprimée, elle apparaît comme une dyarchie. Cette dyarchie se manifeste à nous d’une manière sensible dans les représentations figurées du sénat[24] et dans la formule des vœux. Non pas dans les monnaies de l’empire[25], mais dans les monnaies municipales des provinces administrées par le sénat, la tête du sénat personnifié est traitée de la même façon que celle de l’empereur[26], est employée pour lui faire pendant ou à côté d’elle[27], tandis qu’au contraire le populus Romanus est autant dire disparu de ces représentations[28]. Dans les formules de vœux du peuple romain, la prière pour le prince fut immédiatement adjointe à celle pour le peuple usitée sous la République et son nom y fut mis avant celui du peuple. De même le sénat a été mentionné, dans les formules des vœux municipaux et privés, dès le temps d’Auguste dans le territoire extra-italique soumis à son administration[29] et postérieurement en Italie[30] et dans les provinces impériales[31]. Pour les actes faits proprement au nom de l’État, cela a aussi eu lieu de bonne heure et fréquemment, mais ce n’est devenu sans doute général que depuis Hadrien ou Antonin le Pieux[32]. En outre, lorsque le sénat est nommé, il est placé après l’empereur et avant, le peuple. La cause, pour laquelle cet usage n’est pas devenu plus tôt général, a probablement été uniquement la subordination au dessous du prince qui était là inévitable, la considération qu’il était plus convenable de ne pas nommer le sénat que de le nommer au second rang. La dyarchie se manifeste dans les institutions en ce que le sénat a la prépondérance, en qualité de représentant juridique actuel du peuple, dans tous les actes qui viennent directement de la souveraineté[33] et que, dans les diverses branches de l’administration, tantôt les deux pouvoirs les plus élevés agissent en commun, tantôt les sphères de compétences sont divisées entre le prince et le sénat, et tantôt aussi tous deux sont concurremment compétents dans certains domaines, la puissance impériale étant alors constamment la plus forte. L’autorité du sénat est légale et perpétuelle et, dans l’intervalle des principats, le vide est comblé de droit par l’intervention du sénat ; celle de l’empereur demeure, au point de vue juridique, une magistrature extraordinaire, qui se renouvelle constamment mais non nécessairement. Nous devons ici préciser dans son ensemble ce système, étonnante construction du droit public romain et de l’art politique romain, dont nous avons déjà précédemment décrit tous les éléments isolés. L’institution avait eu pour origine l’action commune du magistrat conseillé et du sénat qui le conseillait et elle est revenue en un certain sens à son point de départ. L’annulation du magistrat qui préside, qui est sous la République le fondement du gouvernement du sénat, subsiste. Mais la coopération personnelle du chef du peuple et de la représentation de celui-ci est la pensée maîtresse de la constitution d’Auguste[34] ; et lui-même et les plus importants de ses successeurs, Tibère durant la première moitié de son règne[35], Vespasien[36], Hadrien[37] ont délibéré et se sont concertés sérieusement avec le sénat de l’empire. A la vérité les faits mettaient à cette coopération des limites mesurées. Sans parler de ce qu’elle disparaissait lorsque le prince quittait la capitale ou jugeait à propos de se soustraire à cette charge toujours difficile, les projets de loi pouvaient bien être discutés avec cette assemblée plénière d’au moins six cents membres, et elle pouvait aussi être employée comme haute cour de justice et comme assemblée électorale ; mais le prince ne pouvait pas aisément vider de la même façon avec elle les questions administratives et gouvernementales qui avaient été prédominantes dans le sénat de la République et qui y avaient été la condition essentielle de son rôle politique. Auguste a prouvé son sérieux désir de laisser même là une influence déterminante au sénat en décidant, au mépris de la répulsion républicaine pour les commissions préparatoires sénatoriales, de préparer les propositions destinées à être soumises au sénat dans une commission formée par lui et renouvelée de semestre en semestre[38] et en ne se soumettant pas, lors de l’interrogation des sénateurs, à l’ordre de la liste peu favorable à l’expédition matérielle des affaires, mais il est compréhensible que ses successeurs aient abandonné ces pratiques et que, quand ils ont consulté des conseillers, ils aient préféré la forme du consilium, où les sénateurs lie figuraient qu’à côté des membres de l’ordre équestre[39]. C’est moins par suite de la jalousie du Principat à l’égard du corps avec lequel il partageait le pouvoir qu’en vertu de la nature des choses qu’il n’est sorti du gouvernement du sénat de la République aucun partage du gouvernement sous le Principat et qu’en dehors de ses séances judiciaires et électorales, le sénat de l’Empire n’a guère ou de résolutions à prendre sur d’autres matières que sur des questions de droit civil assez peu importantes et sur des affaires administratives qui l’étaient encore moins[40]. Le sénat du Principat est peut-être moins important par son droit de résolution que comme l’organe à l’aide duquel le gouvernement se tient en relation avec le public. C’est un usage constant, observé sous tous les gouvernements, que le prince développe son programme au début de son règne dans un message au sénat[41] et qu’il adresse au sénat des communications sur les événements importants survenus sur le théâtre de la guerre ou à l’intérieur[42]. Ces relations, dont l’étendue et l’objet dépendaient d’ailleurs exclusivement de la volonté du prince, n’étaient pas publiées au sens propre : cela résulte déjà de ce qu’il n’est pas rare de trouver à côté d’elles des édits impériaux adressés à tout le peuple[43]. Mais ces ordonnances ont nécessairement eu pour but précis de porter leur contenu à la connaissance du publie, et le sénat avait coutume de faire insérer dans les journaux les messages impériaux qui lui étaient adressés. Il n’est jamais question d’un message au sénat destiné à être tenu secret. Le contact continuel, dans lequel le gouvernement se trouvait ainsi particulièrement avec le public de distinction, a eu une importance essentielle pour le développement du Principat. Si l’histoire de la monarchie romaine nous présente une proportion de fautes et de hontes princières supérieure à la, moyenne, il ne faut pas laisser hors de cause cette reddition de compte constante ; ce qui, dans d’autres monarchies, est resté enseveli derrière les murs du palais, a eu à Rome régulièrement son écho dans la curie. Cette coutume peut avoir contribué à augmenter l’impudence des crimes des despotes ; mais le souci de la reddition de compte doit aussi avoir sous plus d’un rapport empêché l’injustice, elle doit aussi avoir fourni aux princes les meilleurs la possibilité d’exprimer ce qu’ils voulaient et ce qu’ils faisaient, de stimuler et de diriger ainsi l’opinion publique[44]. Les départements qui, sous la République, étaient légalement réservés aux comices et auxquels était attachée l’idée de la souveraineté, ceux de la législation et de l’élection des magistrats ont passé au sénat sous le Principat. Le droit de légiférer pour un cas isolé, qui avait appartenu législation ; au sénat dès le temps de la République, d’abord en matière urgente et sous réserve de la ratification des comices, ensuite depuis Sulla sans ces limitations, spécialement quand il s’agissait de dispenser des prescriptions des comices, lui a été attribué par Auguste dans une plus large mesure. Le Principat n’est pas allé plus loin par voie de règle doctrinale. Il n’a pas transporté au sénat le droit de faire des lois générales ; il n’a pas assimilé légalement le sénatus-consulte à la résolution populaire, comme on lui avait autrefois assimilé le plébiscite. Mais en pratique l’interruption apportée sous Tibère à l’activité législative des comices a fait passer cette activité au sénat. Au contraire, les empereurs n’ont prétendu faire ni lois spéciales ni lois générales et, quoique, comme il est naturel, leur droit de rendre des constitutions valables se soit fréquemment confondu ou croisé avec la législation du sénat, ils n’apparaissent là normalement que comme auteurs de propositions faites au sénat. Parmi les élections des magistrats, les élections extraordinaires, qui impliquent une loi constitutive, rentrent dans la catégorie de lois spéciales dont nous venons de parler et appartiennent à la compétence du sénat tant à la fin de la République qu’au début de l’Empire. Il n’y a que l’attribution de la puissance tribunicienne au nouvel empereur que, bien qu’elle appartienne à ce cercle, on ne trouve pas convenable pour des raisons faciles à comprendre de réaliser ex senatus consulto ; là, conformément à l’ancien système, toujours applicable en théorie, la loi est préalablement délibérée par le sénat et est proposée sur son mandat au peuple par les consuls. L’élection des magistrats ordinaires appartenait encore au peuple sous Auguste. Tibère l’a transférée non pas proprement au senatus, mais au senatus populusque Romanus, c’est-à-dire qu’il a ici, à la différence de ce qui a eu lieu en matière législative, attribué à l’acte électoral des sénateurs la même valeur qu’avait celui des comices populaires et mis ainsi définitivement le sénat souverain à la place du peuple souverain. Le droit de se recruter lui-même étant par là donné au sénat du même coup, il s’est trouvé, comme le prince, émancipé du mandat direct du peuple. Le conseil de la Cité formé par cooptation représente désormais le peuple, avec une puissance souveraine, comme le prince issu de sa volonté directe. L’élection et la déposition de l’empereur ne rentrent pas parmi les actes ainsi formulés ; selon les institutions du temps, l’une et l’autre ont lieu légitimement par l’expression directe et irrésistible de l’opinion publique : la naissance et la subsistance de l’autorité de chaque prince ont pour condition légale que la volonté du peuple existe et persiste dans ce sens[45]. On ne peut déterminer théoriquement comment s’exprime cette volonté : ses porte-paroles ordinaires sont le sénat, d’une part, et les troupes, de l’autre[46], et la sanction n’est fournie, pour la nomination comme pour la déposition, que parle succès. Cependant on considère comme la manifestation la plus convenable et la plus naturelle de la volonté du peuple la déclaration du sénat, faite dans les deux cas dans des formes républicaines : pour la nomination, par l’invitation à prendre le titre d’imperator[47], pour la déposition, dans la forme de la proclamation de la loi martiale et de la mise hors la loi[48]. En matière judiciaire, pour l’institution de l’appel civil introduite sous le Principat, les appels devraient en principe, conformément à la division de l’administration du territoire, être portés du territoire soumis à l’autorité du sénat devant le sénat comme de celui soumis à l’autorité impériale devant l’empereur. Mais cette distinction n’a été observée qu’au profit de l’empereur. De même qu’il intervient dans l’administration de la moitié sénatoriale de l’empire, il en accueille aussi les appels[49]. Les deux pouvoirs les plus élevés sont en principe concurremment compétents en matière criminelle. Chacun d’eux peut statuer sur n’importe quel procès criminel, et, de même que l’empereur juge les sénateurs, le jugement funèbre de l’empereur appartient au sénat[50]. Au IIIe siècle, l’équilibre se dérange même, au point de vue théorique, au préjudice de l’empereur, les empereurs ayant alors coutume de s’engager, au début de leur règne, à ne prononcer la peine de mort contre aucun sénateur[51]. Nous arrivons à l’administration de l’empire. Le prince était exclusivement compétent sur le commandement et sur tout ce qui se rattache aux choses militaires en sa qualité de général permanent de l’État. On ne peut soumettre au sénat de propositions relatives aux affaires militaires, et il semble même choquant d’y exprimer une pensée sur elles[52]. Les rapports entre les sénateurs et les hommes de la garde impériale furent interdits par un sénatus-consulte sous Claude. Le commandement militaire n’a, dès le début, été accordé qu’exceptionnellement par l’empereur aux gouverneurs des provinces sénatoriales, et il leur a été bientôt complètement enlevé[53]. Les dépenses militaires sont encore tout au plus soumises au sénat dans la forme de la demande d’un supplément de fonds pris sur l’Ærarium pour la conduite d’une guerre. Le droit de résolution du sénat en matière militaire se restreignait pour le reste aux enrôlements faits en Italie et dans les autres portions du domaine sénatorial, qu’il prescrivait sur la proposition de l’empereur. Ce dernier fait a été riche en conséquences, parce que les empereurs retirèrent, sauf des exceptions fugitives, les dépôts de troupes de l’Italie et de tout le territoire soumis à l’administration sénatoriale et préférèrent en général, lorsqu’ils avaient des enrôlements à faire, prendre les hommes dans le territoire soumis à leur administration propre. Or cela a eu pour suite d’enlever entièrement l’habitude des armes à l’Italie et aux provinces soumises à l’administration du sénat Pour les relations, pacifiques ou guerrières, avec l’extérieur indépendant, le sénat n’était plus désormais également autre chose qu’en certaines circonstances un lieu de publication. A la vérité, l’État romain se suffisait, sous le Principat, à lui-même, à peu près comme fait par exemple aujourd’hui la République de l’Amérique du Nord, et cette portion de l’administration publique avait une importance relativement minime. Pour l’administration générale, l’empire était divisé topographiquement. A Rome et en Italie les consuls et le sénat possédaient la haute direction — d’ailleurs restreinte aux plus faibles proportions par l’exemption de l’impôt et bientôt du service militaire ainsi que par l’autonomie municipale. — Les gouverneurs des provinces sénatoriales et leurs auxiliaires n’étaient pas nommés par l’empereur ; le droit d’occuper les gouvernements était, de même que sous la République, la suite de l’élection aux magistratures républicaines[54]. Mais le droit du sénat d’en disposer librement est remplacé par la loi ou par le sort, et il subsiste seulement un reste de la prorogation dans l’admission de l’itération. La direction supérieure de l’administration de la moitié sénatoriale de l’empire demeura au sénat. — Une série de compétences importantes, mais spéciales ont été transportées au prince à Rome et en Italie. Il a en outre, m0me sur ce territoire, une haute direction générale qui existe concurremment avec celle du sénat et qu’il est de l’essence du gouvernement constitutionnel de ne pas exercer là[55], mais dont l’application pratique a de plus en plus ruiné le gouvernement du sénat[56]. La limitation apportée à l’autonomie dans le cours des temps notamment en Italie par la nomination de fonctionnaires du gouvernement chargés spécialement de l’administration de la fortune des villes, ne vient pas du sénat, mais de l’empereur[57]. — Aucune immixtion n’a été permise au sénat dans l’administration impériale soit des provinces directement soumises à l’empereur, soit des États annexés à l’empire romain, spécialement de l’Égypte, soit des principautés et des villes libres dépendantes de Rome[58]. Le partage de l’administration de l’empire fut étendu pratiquement au trésor. En droit, le sénat le conserve. Mais, d’une part, le trésor privé du prince constitue de fait à côté de l’ærarium populi Romani, une seconde caisse publique, bientôt beaucoup plus importante que la caisse publique officielle ; d’autre part, l’empereur a pris, dès le cours du Ier siècle, l’administration de l’Ærarium en main, de façon à ne plus dépendre que théoriquement de la décision du sénat. La frappe des monnaies commence par être faite par les deux pouvoirs, dans une concurrence parfaite, avec un équilibre légal entre la frappe du sénat et celle du général. Mais, dès l’époque d’Auguste, il y a eu un partage : l’empereur a désormais le droit exclusif d’émettre les espèces d’or et d’argent, et le sénat le droit exclusif d’émettre celles de cuivre, la frappe du cuivre étant cependant contrôlée par l’empereur. Tous les honneurs officiels, à l’exception des décorations accordées aux officiers et aux soldats, en particulier le triomphe du général victorieux et ses succédanés, l’érection de statues[59] et l’attribution de surnoms honorifiques, même à des légions, sont prononcés par le sénat, du reste en général sur la proposition du prince, s’il s’agit de particuliers, tandis que, pour le prince, l’initiative appartient en la forme au sénat. Le pouvoir de censurer le régime impérial, qui se trouvait impliqué par là, a été, dans certaines circonstances, ressenti par le prince avec déplaisir. Le droit de proclamer la loi martiale et de déclarer certains personnages ennemis publics reste en la forme au sénat, sous le Principat, dans toute la plénitude où il l’avait exercé au dernier siècle de la République. Les empereurs ne l’ont jamais exercé eux-mêmes ; ils se sont servis pour cela du sénat, comme du véritable titulaire de la souveraineté, à peu près de la même façon dont, au temps de la République, le sénat s’est servi du peuple pour la déclaration de guerre. On ne peut refuser de reconnaître à la dernière création du droit public romain ce mérite que les idées maîtresses y sont encore appliquées, dans la division du pouvoir entre le principat et le sénat, avec cette clarté et cette fermeté qui sont le privilège commun des institutions romaines. La magistrature de la République a été subjuguée par son sénat et le peuple souverain a été paralysé par lui. Le Principat, a, d’une part, réalisé la substitution du sénat au peuple comme titulaire de la souveraineté ; d’autre part, il a paralysé la nouvelle autorité souveraine, le senatus populusque Romanus, d’une façon plus complète et plus durable que le sénat de la République n’avait paralysé les comices, et, revenant ainsi aux origines, il a reconquis le gouvernement effectif pour la magistrature. FIN |
