LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
NOMINATION DES MAGISTRATS ET EXTENSION DE LEUR COMPÉTENCE.
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C’est le peuple qui détermine par une loi la compétence et par une élection la personne des magistrats. Le sénat ne peut faire ni de lois ni d’élections. Nous allons exposer ici les empiètements faits par le sénat dans ce domaine qui lui était régulièrement fermé, en partant de la division tripartite des magistratures, tirée du caractère général ou spécial des lois sur lesquelles elles se fondent, en magistratures ordinaires permanentes, telles que le consulat et la questure, en magistratures ordinaires non permanentes, telles que la dictature, et en magistratures extraordinaires[1]. L’extension de la durée légale des pouvoirs du magistrat et l’élargissement de leur compétence légale équivalent théoriquement et, pour les points essentiels, pratiquement à la nomination de magistrats ; nous les étudierons également ici. Il suffira d’ailleurs le plus souvent de récapituler brièvement des développements déjà présentés. Le sénat ne s’immisce pas dans la nomination des magistrats ordinaires et permanents. Le magistrat compétent a l’obligation légale d’ouvrir les comices à cette fin et n’a ni le pouvoir ni le droit de demander au sénat s’il doit accomplir cette obligation. Relativement à la capacité, c’est encore le magistrat qui statue avec l’assistance de son conseil[2]. Il n’y a qu’à la fixation des dates et des modalités accessoires des comices électoraux que le sénat a, comme nous l’avons déjà vu, fréquemment participé. — Quant à la compétence, qui reste encore en général à déterminer après l’élection, le sénat n’a pas eu d’action pour les censeurs et les édiles[3], ou du moins rien ne nous est rapporté pour eux d’une telle action ; il en a eu une sur les compétences militaires des consuls et plus tard des proconsuls et sur les compétences judiciaires ou militaires des préteurs et plus tard des propréteurs ou des proconsuls nominaux et enfin sur celles des questeurs[4]. Mais il a déjà été question de cette répartition d’attributions relative spécialement au commandement soit à propos des différentes magistratures, soit à propos de l’influence du sénat sur les affaires militaires. Le sénat se comporte autrement par rapport à la nomination des magistrats ordinaires mais non permanents, à l’établissement de la dictature, probablement insérée dans la constitution dés la fondation de la République, et du tribunat militaire constitué en magistrature supérieure, qui est contemporain ou qui date tout moins des premiers temps de la République[5]. Les questions de savoir s’il faut nommer un dictateur, s’il faut élire pour l’année suivante des tribuns militaires ou des consuls, sont mises sur la même ligne que celles précédemment discutées de savoir s’il faut lever l’armée ou l’impôt civique. Elles n’ont jamais été soumises aux comices et ne peuvent leur être soumises ; car les deux institutions sont sanctionnées par une loi générale ou par une coutume en tenant lieu. Ce sont là des actes extraordinaires, pour lesquels il faut, dans le système des institutions romaines, que le concours du sénat ait été usité de tout temps et pour lesquels sa consultation préalable a, comme dans d’autres domaines, dit prendre progressivement le caractère d’un avis nécessaire et obligatoire. C’est aussi ce que nous voyons. L’introduction de la dépend, à toutes les époques, en droit, seulement du consul ; mais, à l’époque récente, il n’exerce son droit que sur l’invitation du sénat ; de plus, quand il reçoit une telle invitation, il y résiste souvent, mais il finit toujours par s’y conformer[6]. L’interrogation préalable du sénat a donc là constitué l’usage dès le principe et elle y a dans le cours des temps changé son caractère facultatif pour un caractère obligatoire. Nulle part le sénat n’a plus approché du droit de nommer les magistrats qui lui est constitutionnellement dénié que dans la forme récente de cette institution, du reste alors déjà dépouillée de sa portée politique essentielle. Le consul qui procède à la nomination se fait désigner le dictateur par le sénat qui n’intervient pas ailleurs dans les questions de personnes, et par ce moyen le sénat a, pendant la guerre d’Hannibal, institue ; dans les buts qu’il a voulus des magistrats supérieurs en dehors des comices[7]. L’usage de la magistrature fait ainsi, contrairement à l’essence de la République, en a du reste aussitôt entraîné la suppression complète. Pour les tribuns consulaires aussi, nos annales attribuent au sénat le soin de décider s’il faut en élire ou élire des consuls[8]. A la vérité ces détails intercalés dans des récits amplifiés n’appartiennent pas à la tradition proprement dite ; mais ils sont cependant probants pour la notion de droit public de la magistrature. C’est au contraire une question de savoir si la censure rentre dans la même classe. Notre tradition n’a aucune connaissance de ce que les consuls, auxquels incombe la fixation des comices qui nomment les censeurs[9], prennent à ce sujet le consentement du sénat[10]. Il n’est pas fait davantage allusion à une autorisation du sénat pour l’exercice des fonctions de censeurs, soit dans les intervalles des censures, soit depuis la suppression de fait de la censure par Sulla[11]. D’après cela, surtout en face des fréquentes mentions de la censure, les consuls ne peuvent guère avoir été obligés de consulter le sénat avant de fixer un jour pour l’élection des censeurs. D’un autre côté, l’acte du recensement, qui remonte à l’époque royale, peut avoir eu primitivement un caractère permanent. Selon toute apparence, il a été autrefois périodique avec des intervalles fixes[12] et il n’a perdu sa périodicité que par une mise en pratique irrégulière. En ce cas, la nomination des censeurs constituait, pour les consuls, qui étaient en fonction l’année de l’expiration de la période, un devoir de leur charge, tout comme l’élection de ceux qui devaient leur succéder à eux-mêmes dans leur magistrature annale, et le sénat ne pouvait pas non plus être consulté sur elle. La prolongation de la durée légalement attribuée aux pouvoirs du magistrat, qui n’est au fond rien autre chose qu’une nouvelle concession de la même magistrature, dépend, en droit, du peuple. Mais nous avons déjà expliqué que le pouvoir de l’accorder, au moins lorsque le promagistrat devait agir à côté du véritable magistrat et comme son auxiliaire, passa au sénat dans le territoire militiæ dans le courant du va siècle. Dans le territoire domi, où cette prolongation se restreint à la censure[13], elle est également prononcée par lui. Le sénat n’influe sur la nomination des magistrats extraordinaires qu’en ce qu’il délibère préalablement avec le magistrat qui la propose la loi spéciale nécessaire, non pas forcément, mais habituellement, comme toute autre loi, et en ce qu’il autorise ce magistrat à la proposer. Muant au fond, le sénat, à l’époque où sa domination est établie, a plus solidement sous sa main les actes accomplis par des magistrats spéciaux, en particulier les assignations de terres et les fondations de colonies[14], que ceux qui rentrent dans la compétence des magistrats ordinaires. Sous le Principat encore, la nomination de l’empereur, qui rentre théoriquement dans ce domaine, n’est accomplie par les comices qu’en vertu d’un sénatus-consulte qui règle la compétence de l’empereur et détermine légalement l’étendue de ses droits[15]. L’extension de compétence équivaut à la prolongation de compétence et par conséquent le sénat ne peut charger aucun magistrat d’un acte étranger à ses pouvoirs légaux. La ligne de démarcation qui sépare la concession d’une compétence inexistante de la détermination d’une compétence existante a été observée par le sénat dans la période antérieure à Sulla. Le sénat a contribué à la seconde dans la mesure la plus étendue et a élargi le plus possible une limite également difficile à tracer en théorie et en pratique. Mais il n’a cependant conféré à un magistrat supérieur aucune fonction qui fut en dehors de l’imperium[16] et il a encore bien moins concédé l’imperium à un magistrat ne le possédant pas. Il n’y a donc pas de magistrats nommés par le sénat. Les envoyés du sénat ne sont pas des magistrats et ils ne sont pas nommés par le sénat : après que le sénat a décidé leur envoi et leur nombre, ils sont désignés en général par le président ou en tout cas par le sort. Nous n’avons pas à répéter ici que, spécialement dans les deux derniers siècles de la République, les relations avec l’étranger ont été mises pour une bonne partie entre les mains de députés envoyés aux informations, que les légats du sénat adjoints au gouverneur ont eu leur part bien déterminée à son commandement et à l’exercice de ses pouvoirs. Il n’y a pas d’autre trace de l’attribution d’une compétence en forme quelconque que l’attribution exceptionnelle et rare faite aux légats envoyés aux informations d’un commandement militaire pour le cas de guerre (legati cum auctoritate)[17]. L’imperium accordé aux légats permanents du sénat, en leur qualité de plus hauts auxiliaires officiels du gouverneur, à la fin de la République et sous le Principat, ne leur vient pas du sénat, mais d’un mandat du magistrat auquel ils sont attachés, et par conséquent il ne fait au sens propre que se rencontrer chez la même personne avec la légation conférée par le sénat[18]. Si la situation de ces auxiliaires se relève sous le Principat, de telle sorte que les commandements les plus importants sont occupés par des légats et qu’ils se trouvent en fait au haut de la hiérarchie des magistrats, cela tient à la centralisation du commandement dans la personne du prince, qui donne à ses auxiliaires les plus élevés une puissance supérieure à celle des magistrats proprement dits de l’empire. L’institution des légats ne heurte donc pas le principe que le sénat ne nomme pas de magistrats, et on ne peut relever aucune dérogation à ce principe dans la période antérieure à Sulla. Mais il en est tout autrement pour l’époque plus récente. Dans la République postérieure à Sulla, les magistrats extraordinaires sont nommés, suivant le flux et le reflux de la domination des partis, tantôt par le peuple et tantôt par le sénat, et cela subsiste sous l’Empire en ce sens que, tandis que l’élection des magistrats ordinaires reste aux comices de l’époque, les nominations extraordinaires de magistrats d’ailleurs reléguées à un plan fort inférieur, sont, à l’exception de celles des princes, faites par un sénatus-consulte[19]. La liste des pouvoirs de cette espèce est ouverte par ceux de Pompée de 673 et de 677[20]. D’autres positions officielles conférées par le sénat dans les commencements de l’Empire concernent la construction des routes, le partage des grains, la détermination des possessions immobilières du peuple et la réforme du trésor[21]. L’augmentation du nombre des postes sacerdotaux opérée par sénatus-consulte présente le même caractère[22]. L’imperium a également été, à cette époque, conféré au questeur par simple sénatus-consulte certainement lors de l’envoi de Cn. Piso en Espagne en 690[23], et peut-être bien d’autres fois. Il n’y a pas là une série d’empiétements, mais un changement de principe constitutionnel, qui fut bien attaqué par les adversaires du gouvernement de Sulla, mais qui fut expressément reconnu par les institutions d’Auguste ; car les magistrats extraordinaires de cette catégorie mettent dans leur titre, dés les derniers temps de la République, mais surtout sous l’Empire, l’addition ex senatus consulto et revendiquent ainsi pour le sénat le droit de nommer des magistrats extraordinaires[24]. La nomination des magistrats ordinaires elle-même a passé au sénat dès les premiers temps de l’Empire. Le vote sur personnes est absolument étranger à l’organisation du sénat de la République, et il n’a même guère été fait usage de ce mode de nomination pour les nombreuses magistratures et pseudo-magistratures ordinaires nouvellement organisées par Auguste[25]. Mais immédiatement après la mort d’Auguste, en l’an 14 après J. C., le pouvoir électoral et la dénomination de comitia ont passé au sénat par une décision de Tibère, et les choses sont restées ainsi[26]. Cette décision n’a pas été étendue aux nominations de magistrats extraordinaires, qui tiennent d’ailleurs de moins en moins de place sous le Principat ; nous avons déjà dit que la nomination du prince demeura probablement aux comices populaires sous réserve de sa préparation par un sénatus-consulte, et que les autres magistrats extraordinaires qui pouvaient encore se rencontrer étaient bien nommés par le sénat, mais que ce n’était pas par une élection, tandis que les élections sénatoriales de magistrats ne sont jamais considérées comme un senatus consultum. Elles restèrent limitées au cercle des magistratures et des sacerdoces ordinaires empruntés à la République[27]. Les barrières apportées à la liberté des choix populaires soit par la vérification des conditions d’éligibilité par l’empereur concourant avec celle des consuls, soit par son droit de commendatio[28], ne continuèrent pas seulement à exister ; elles furent encore renforcées par l’extension au consulat de la commendation impérative de l’empereur, réalisée probablement sous Néron, et par l’usage, exclusif de toute action pratique du sénat, qui fut fait de cette commendation par rapport à la plus haute magistrature ordinaire républicaine[29]. La procédure suivie dans ces élections semble, autant que nous la connaissons, ne s’être guère écarte de celle des élections faites par le peuple. Tandis que les élections populaires n’étaient précédées d’aucun débat réglé sur les mérites ou les démérites des candidats, et qu’un tel débat était peut-être interdit par la loi, les candidats étaient discutés dans le sénat avant le vote, et des témoignages étaient produits pour ou contre leur bonne renommée[30]. — Il n’est question nulle part de classes de vote ; selon toute apparence il n’y en avait pas. — Les votes étaient en général exprimés verbalement ; nous avons déjà expliqué que l’on a quelquefois essayé du vote écrit, mais que les inconvénients en ont apparu comme encore moins supportables que ceux de la procédure ordinaire. On n’arriva pas plus à réprimer la brigue illicite, à empocher de mendier les voix par des repas ou des présents dans les élections faites par l’aristocratie[31] qu’autrefois dans celles de la plèbe, en face des petites ambitions d’alors qu’en face des grandes ambitions d’autrefois. Ce système donne une expression tangible à l’idée, transmise de la constitution de Sulla au Principat, de substituer le sénat aux citoyens, de faire passer la souveraineté du peuple à ses représentants. Les comices du sénat sont encore ce qu’avaient été ceux du peuple, un acte politique, la nomination des magistrats de l’empire. Ce fut seulement lorsque l’ancien gouvernement républicain fut complètement supprimé par I’établissement de celui de Dioclétien, qu’ils se transformèrent en élections municipales de la capitale et qu’ils acquirent par suite une liberté d’action plus grande et une sphère d’application plus étendue. En laissant de côté les consuls ordinaires, que l’empereur nomme à cette époque, le système de la commendatio disparaît désormais pour les consuls complémentaires et pour les autres magistrats de la capitale, et leurs élections sont accomplies par le sénat tout comme celles des magistrats municipaux par les décurions[32]. Aucune influence n’a été donnée au sénat sur le choix des fonctionnaires impériaux. En tant que ces positions exigent juridiquement le siège sénatorial, ou même une classe hiérarchique sénatoriale, le droit non pas d’y nommer, mais de rendre capable d’y être nommé a passé au sénat avec les comices électoraux. L’élection à la préture ouvre le proconsulat prétorien sauf la détermination du sort ; elle ouvre de même toutes les fonctions impériales accessibles seulement aux préteurs sauf la détermination par le prince ; le sénat concédant la classe hiérarchique, il a par là une part indirecte, mais qui n’est pas sans portée, à l’attribution des magistratures. Mais le sénat n’a été directement consulté que par l’empereur Hadrien pour la composition du tribunal impérial de l’empire[33] et par l’empereur Alexandre Sévère pour la nomination du préfet de la ville et des commandants de la garde[34]. Quand, au IIIe siècle, la dyarchie devint vacillante, il est arrivé, selon que l’autorité de l’empereur ou celle du sénat a prévalu, que tous les gouvernements de province ont été concédés par l’empereur ou que le sénat été consulté sur tous[35]. Le peuple peut assurément déposer les magistrats, quoiqu’il fasse par là plutôt un abus qu’un usage de son omnipotence théorique[36]. Ce pouvoir fait défaut au sénat[37] sauf une réserve : dans le dernier siècle de la République, le sénat peut, ainsi que nous le verrons plus loin, lorsqu’il proclame la loi martiale, suspendre les magistrats supérieurs qui, lui déplaisent — L’époque de la retraite des magistrats est aussi fixée par la loi, et le sénat ne peut légalement la devancer. Mais, le magistrat ayant le droit de se retirer avant le terme, le sénat en tire le pouvoir de le prier de se démettre[38]. C’est un moyen d’action qui a joué son rôle parmi ceux dont le sénat dispose en face de la magistrature ; pourtant il en a fait un usage relativement discret. Jamais il n’a motivé une pareille invitation par des considérations politiques ou militaires ; il a toujours exclusivement invoqué le déplaisir des dieux. Le magistrat a en outre été, de tout temps, libre de donner suite à une telle invitation ou de ne pas le faire. Aussi le sénat n’a-t-il plus fait aucun usage de ce droit à l’époque moderne, depuis que les motifs religieux ne faisaient plus impression. |
