LE DROIT PUBLIC ROMAIN

LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.

LE SÉNAT.

RELATIONS ÉTRANGÈRES.

III. LES TRAITÉS INTERNATIONAUX.

Les conventions internationales ont primitivement été conclues par voie d’interrogation et de réponse. Mais cette forme, qui convient surtout à des conventions faites exclusivement par le magistrat, a disparu, dans les temps historiques, pour celles auxquelles concourent les comices ou le sénat, et nous ne nous en occuperons donc pas. Le traité que le magistrat n’est pas compétent pour conclure seul apparaît toujours comme un acte unilatéral des Romains ; soit comme un décret rendu par le magistrat d’accord avec le sénat, c’est-à-dire comme un sénatus-consulte, soit comme une résolution du peuple prise sur la proposition d’un magistrat, c’est-à-dire comme une loi. La raison en est sans aucun doute que la façon dont la magistrature est liée par le sénat ou par le peuple était incompatible avec la forme simple du contrat et que par conséquent on a retiré au caractère bilatéral de l’acte son expression’ formelle ; même lorsque la convention est renforcée par un serment, les deux serments sont séparés de la même manière. Dans les véritables conventions internationales, le caractère bilatéral résulte de ce qu’in l’acte unilatéral romain correspond matériellement un acte unilatéral de l’autre État. Mais cette forme ne s’applique pas seulement lorsque deux États qui se reconnaissent réciproquement comme autonomes traitent entré eux. L’acte qui règle un rapport de sujétion et la pseudo-autonomie qu’il contient s’accomplit dans la même forme, l’acceptation passive de la réglementation romaine tenant alors lieu de l’acte autonome correspondant. Nous rassemblons ici, sous le nom de conventions internationales, tous ces actes unilatéraux on la forme, qu’il leur corresponde une décision autonome symétrique ou une simple réception passive de la décision romaine.

Le droit public romain distingue, pour les actes internationaux, deux formés correspondant aux territoires domi et militiæ : la règle établie, à Rome par un sénatus-consulte et celle établie au dehors par un décret d’un général[1]. Mais le sénat peut exercer une influence même sur la seconde, attendu que le décret est soumis à sa ratification ou qu’il donne pour sa confection dés instructions’ au général et à la commission sénatoriale qui lui est coordonnée. Il nous faut ici étudier les trois formes de dispositions internationales du sénat, puis exposer pour finir la relation qui existe entre cette action du sénat et celle des comices. Les décisions dont ils agit ayant toutes le caractère d’actes extraordinaires ; le principe directeur, suivi pour leur répartition entre le magistrature et le sénat est essentiellement le même qu’en matière militaire Mes arrangements militaires proprement dits appartiennent au général, les .dispositions politiques définitives au sénat.

La conclusion du traité international par le sénat lui-même, que notre tradition fait remonter jusqu’aux temps primitifs[2], a sans doute tiré son origine de la participation du sénat aux négociations internationales. Si le traité international était conclu à la suite de la réponse faite devant le sénat assemblé aux ambassadeurs envoyés à Rome ; cette réponse proposée et résolue par les sénateurs a d’abord été un conseil donné au magistrat pour le cas dont il s’agissait, et, depuis qu’avec le temps les conseils du Sénat se sont imposés au magistrat ici comme ailleurs, elle est devenue le décret du magistrat et du sénat par lequel la relation dont il s’agit est réglée définitivement du côté romain. Mais, cette procédure supposant que, du côté romain, la déclaration définitive de volonté est faite à Rome, la participation du sénat aux traités internationaux se rattache dans cette forme à sa participation aux négociations internationales.

Peu importe, pour la réglementation définitive des relations internationales opérée par le sénat, que cette réglementation succède à un état de guerre ou qu’elle ait une origine pacifique, comme par exemple si un État qui n’avait pas jusqu’alors de traité avec Rome entre volontairement avec elle en relations juridiques, comme si celles existant avec un État allié sont modifiées conventionnellement. Peu importe également que cette réglementation se présente comme un traité international en forme, par lequel le peuple romain en reconnaît un autre comme étant lui-même autonome, ou qu’elle ait pour point de départ la soumission d’un autre État jusqu’alors autonome, résultant soit de sa dédition volontaire[3], soit de la force des armes, et ait son assujettissement pour objet. Si la dédition a été provoquée par la force des armes, elle est reçue par le général et il en peut tirer les conséquences militaires, l’exécution, la vente, la réduction en servitude des prisonniers, voire même la destruction de la ville ; mais ordinairement il laisse plus ou moins le soin de décider au sénat de Rome ; c’est ce dernier qui statue’ définitivement sur le sol conquis et qui peut seul établir, en vertu de la dédition, la sujétion de la cité qui s’est rendue. Les généraux ne concluent pas en principe de traité définitif avec d’autres États. Si l’on n’est pas en guerre avec l’État qui désire conclure un traité, ses ambassadeurs s’adressent à ce sujet, parfois par l’intermédiaire des généraux[4], en général directement, à Rome, aux consuls et au sénat. Si l’on est en guerre, le général auquel l’ennemi se déclare prêt à discuter les conditions de la paix, peut repousser cette offre de négociations ; s’il y consent, il lui permet, en suspendant les hostilités, d’envoyer à Rome des ambassadeurs pour s’entendre avec les magistrats assistés du sénat sur les conditions de la paix ou éventuellement sur la dédition. Naturellement il peut subordonner son adhésion à des conditions d’ordre militaire, notamment à des fournitures ou à des paiements préalables. Elle est toujours accompagnée d’un terme, à l’expiration duquel les négociations devront être terminées à Rome pour que les opérations militaires ne reprennent pas leur cours[5]. Le gouvernement de Rome n’entre pas en négociations directes avec l’État qui fait la guerre à Rome et ne reçoit ses propositions de paix que par l’intermédiaire du général romain[6]. Dans les guerres italiques, c’est d’ordinaire autant que possible le magistrat victorieux qui, après avoir envoyé les ambassadeurs de l’ennemi vaincu à Rome, leur y dicte la paix comme président du sénat[7] ; sinon il est remplacé par son collègue ou son successeur. Il a dû arriver plus d’une fois que le général et les envoyés se soient à l’avance entendus jusqu’à un certain point sur les modalités du traité de paix, mais l’absence des préliminaires en forme est un des caractères essentiels de la faon ancienne de conclure la paix, et elle correspond à la tendance partout manifeste de limiter le moins possible l’initiative exercée à Rome par le sénat. Plus tard, cette forme perdit du terrain. En vertu de considérations politiqués et militaires faciles à comprendre, on ne pouvait, à moins qu’il ne fût absolument sans force, accorder à l’ennemi que de courtes trêves, si l’on ne concluait en même temps des préliminaires avec lui. Or, dans les guerres d’outre-mer, il fallait nécessairement des suspensions d’armes prolongées pour que les négociations pussent avoir lieu à Rome[8] ; l’ancienne procédure était donc là impraticable ; cependant, même en pareil cas, les négociations relatives à la paix ont parfois eu lieu à Rome sans préliminaires conclus par le général[9].

Voilà pour les traités internationaux arrêtés à. Rome par le sénat lui-même. Pour les négociations suivies hors de Rome, il a une démarcation entre la compétence exclusive des magistrats, soit ici des généraux, et celle du gouvernement de Rome, c’est-à-dire du sénat et de son président du moment. Certaines conventions sont conclues par le général seul, et ne sont pas soumises à la ratification du gouvernement ; d’autres, à l’inverse, ont besoin, quand il les a conclues, de l’adhésion du gouvernement et peuvent, à son défaut, être révoquées sans autre forme soit par le général lui-même, soit en particulier par son successeur.

Les conventions internationales conclues exclusivement par le général se restreignaient ordinairement à des arrangements d’ordre transitoire ; au contraire il faut l’autorisation du gouvernement de Rome et le concours du sénat pour la réglementation durable des relations existant entre deux États ; d’ailleurs cette séparation repose essentiellement sur la différence de l’annalité de l’administration du général et de la perpétuité de celle du sénat et des consuls. Il s’agit moins de l’objet que de la durée des conventions ; la même prestation peut parfaitement être réglementée à titre transitoire par le général et à titre permanent par le gouvernement. Nous allons d’abord étudier ici sous forme d’exemples les arrangements provisoires, qui naturellement peuvent également être établis à Rome par le gouvernement[10].

Tout magistrat en fonctions hors de Rome est compétent pour la prise d’arrangements d’ordre transitoire, et le gouvernement de Rome ne s’y immisce pas en général. Ils peuvent être conclus soit avec un État ami ou qui du moins n’est pas en guerre avec Rome, soit d’après le droit de la guerre. Au premier cas, le magistrat ne peut sans doute ni fournir ni demander de secours militaires en tant que Rome n’est pas conventionnellement obligée à en fournir ou autorisée à en demander. Si l’État qui implore l’aide romaine n’a pas de traité avec Rome ou n’est avec elle que dans une relation d’amitié, qui oblige Rome exclusivement à la neutralité, le gouvernement central est seul autorisé à conclure la convention d’alliance, même limitée à un cas particulier, et à accorder l’appui des armes romaines, pour lequel il faut encore l’adhésion des comices s’il implique une déclaration de guerre contre un État ami. C’est également le sénat seul qui peut accepter ou refuser les secours militaires proposés[11], ou encore adresser de telles demandes aux États amis, ou autoriser les magistrats à leur en adresser[12], mais cela ne s’étend pas aux États amis des Romains compris dans le territoire d’opérations des généraux de Rome. Le général peut réclamer de ces derniers, sans l’intervention du sénat, des troupes ou des navires destinés à soutenir les forces romaines, même lorsque rien n’a été spécifié à ce sujet ni dans les traités durables d’alliance, ni dans la convention d’alliance militaire faite pour le cas particulier ; il n’y a pas d’exemple d’immixtion du sénat dans les demandes ainsi faites par les généraux. Quoiqu’elles ne fussent légalement que des prières, la relation dans laquelle se trouvaient les deux États amis pendant la guerre faisait qu’elles ne pouvaient guère être refusées, et, quand il s’y ajoutait une supériorité de forces, elles prenaient communément un caractère impératif. II en est de même des fournitures. En dehors des prestations plus ou moins réglées dues par les États autonomes dépendants, le magistrat, et en particulier le général qui occupe le commandement peut conclure avec tous les États amis dont le territoire est compris dans le théâtre de la guerre ou en est voisin des conventions relatives à la fourniture des objets nécessaires à l’exercice de ses fonctions et spécialement à la conduite de la guerre[13]. Quoique le général romain n’eut pas là non plus le droit de commander à la cité amie et que le peuple romain n’accepta pas en général de présents de telles cités, les demandes de ce genre se transformèrent en ordres et les marchés de fournitures en réquisitions dans des cas innombrables. L’abus de ce droit dépassa son usage à ce point qu’en 585 le gouvernement romain retira ce pouvoir aux magistrats qui commandaient dans la péninsule hellénique et invita les villes amies à ne donner suite à une pareille réquisition que lorsqu’elle émanerait du sénat de Rome[14]. C’est principalement parce qu’on n’arrivait pas à réprimer ces usurpations qu’il fallut abandonner le système de l’indépendance autonome des petits États d’abord suivi par le gouvernement romain dans son empire extra-italique et le remplacer pratiquement par des institutions provinciales.

La plus importante des conventions militaires internationales transitoires, l’armistice est naturellement conclu par le général seul. Nais, le droit des gens ancien assimilant la suspension d’armes conclue pour plusieurs années à une paix, le droit du général d’accorder un armistice est probablement limité au délai maximum d’une année[15].

Le général n’a le droit de conclure un traité international définitif qu’avec le concours du sénat. Le cercle de ces traités comprend les traités de paix des généraux et les autres arrêtés des généraux (acta), qui règlent pour l’avenir la condition des cités situées dans l’intérieur de l’empire ou dans son voisinage[16], qui déterminent, au cas de convention de soumission, les prestations en hommes et en navires et les redevances permanentes imposées aux cités ainsi que les exemptions relatives aux mêmes matières, qui réglementent à titre éventuel les institutions municipales, ou qui prennent d’autres mesures d’organisation définitive, auxquelles peuvent se joindre des dispositions transitoires relatives à des contributions, à la constitution d’otages, etc. Parmi ces arrêtés de généraux ou de gouverneurs, dont un exemple, en date de l’an 565, relatif à la condition des habitants d’Hasta en Espagne nous a été conservé, plusieurs ont été des événements Historiques : les grandes extensions du cercle de la puissance romaine ou de l’empire réalisées au regard des villes helléniques après la bataille de Kynoskephalæ, en Asie Antérieure, après celle de Magnesia, en Macédoine et en. Illyrie, après la défaite de Persée et de ses alliés, puis après la nouvelle extension de la puissance romaine, les mesures d’organisation prises en Orient par Sulla, Lucullus et Pompée, en Occident tsar César. Quand cette organisation rendait les cités sujettes de Rome et par conséquent les soumettait à un gouverneur, on la désignait comme la constitution d’une province (in formam provinciæ redigere). Nous devons ici exposer comment le sénat a participé à ces arrêtés des titulaires de l’imperium, par voie de ratification ou de délivrance d’instructions.

Tout arrêté de ce genre pris par un détenteur, de l’imperium, par le sénat, soit seul, soit en communauté avec un conseil de guerre, composé par lui à sa guise[17], est soumis, s’il est destiné à une autorité durable, à la ratification des consuls et du sénat, que cette ratification soit expressément réservée ou non. La convention jurée par le général et ses compagnons ne lie également le peuple romain que si le gouvernement a eu préalablement connaissance du traité et l’a approuvé par l’envoi de fétiaux pour le serment. Si cela n’a pas eu lieu, il petit rejeter le serment sur les citoyens qui l’ont prêté[18] ; à quoi s’ajoute alors, pour sa révocation, la procédure d’expiation, c’est-à-dire l’extradition des citoyens qui ont juré après suppression de leur droit de cité. La question de savoir si cette extradition doit avoir lieu est tranchée dans des formes analogues à celles de la procédure criminelle, c’est-à-dire que la question est soumise à l’origine au roi où aux consuls assistés de leur conseil[19] et plus tard aux comices. Le gouvernement peut donc, à sa guise, ou confirmer[20] ou annuler[21] tout acte de ce genre. Le sénat prend une résolution spéciale sur chaque décret[22]. Il peut, en tout temps, modifier ou retirer cette résolution[23] ; mais les magistrats romains et la justice romaine sont obligés de la respecter[24]. La réglementation des rapports internationaux faite par l’initiative du général n’est pas plus récente que celle qui en est faite par le sénat ; mais elle est quelque chose d’exceptionnel dans les institutions de la République, car elle enlève l’initiative au sénat et, quand elle intervient dans de grandes proportions, elle menace le gouvernement du sénat. Le droit de ratification n’équivaut que théoriquement à l’initiative et, lorsqu’il a été exerce ; sur une large échelle, il a toujours conduit à des crises politiques.

La réglementation peut aussi être opérée par le général sur l’ordre du sénat, et, comme cela a été expliqué plus haut[25], avec le concours d’une commission sénatoriale, le plus souvent composée de dix membres. Cette procédure, qui se rencontre pour la première fois après la guerre d’Hannibal et en dernier lieu après la conquête de la Gaule, a régulièrement été appliquée sous le gouvernement du sénat, depuis que la confection directe du règlement par le sénat ne fut plus praticable. La commission reçoit, en pareil cas, des instructions du sénat[26], et ce dernier conserve ainsi son initiative dans la mesure du possible[27]. La commission est liée par ces instructions et le général par la décision de la majorité de la commission ; la décision est définitive, sauf lorsque les commissaires réservent des questions particulières à la décision du sénat[28] ou ne peuvent se mettre d’accord[29].

Il nous reste à chercher dans quel rapport est cette activité du sénat avec l’intervention des comices dans les actes internationaux. Lorsque le peuple est interrogé, que son interrogation soit nécessaire ou seulement licite, les dispositions arrêtées par le sénat prennent le caractère d’un acte préparatoire et le sénat est lié par le vote du peuple. Ce vote, d’après les règles générales, ne lie pas le peuple lui-même, qui peut le retirer à un moment quelconque. Il n’est rendu irrévocable que par le serment du magistrat, qui, il est vrai, s’adjoignait, selon toute apparence, régulièrement aux actes internationaux fondés sur une loi et seulement à eux, dans la période récente de la République[30].

Une disposition internationale ne peut être soumise à l’assentiment du peuple que si elle est approuvée par le magistrat qu’elle concerne ; par conséquent sa désapprobation par une résolution du sénat d’accord avec son président est en général définitive ; en particulier, le peuple n’a sans doute jamais été saisi d’un traité de paix repoussé par le sénat. La confirmation des dispositions internationales elle-même n’a probablement pas été demandée au peuple dans la première période de la République ; en dehors de la déclaration de guerre et plus tard de l’extradition des cojureurs faite en cas d’annulation de traité, toutes les questions de ce, genre paraissent avoir été anciennement tranchées par la magistrature et le sénat. Mais plus tard les choses ont changé. La décision définitive sur des traités de paix isolés a été soumise au peuple, d’abord, semble-t-il, par la réserve de sa ratification ; plus tard, c’est une règle établie qu’il faut consulter le peuple sur les traités de paix[31] et sur les traités d’alliance en forme contractés par serment des magistrats[32]. C’est seulement dans l’époque postérieure à Sulla, où le sénat usurpe partout les droits du peuple, que la confirmation du sénat a été regardée là comme suffisante[33] et que l’ancienne doctrine, qui attribue la ratification des traités au peuple, a été remplacée par celle de l’assimilation du sénat et du peuple[34] ou même par la reconnaissance exclusive du droit de ratification du sénat[35]. Dans des cas isolés, les comices ont aussi chargé un magistrat de la conclusion de la paix, ou des magistrats propres ont été élus à cette fin[36]. Les réglementations d’une espèce différente, en particulier la convention d’amitié, qu’elle soit conclue avec un étranger isolé[37], ou avec un prince étranger[38], ou avec une ville libre[39], rentrent régulièrement dans la compétence du sénat ; cependant des décisions de ce genre ont elles-mêmes été à titre isolé soumises au peuple[40]. Les réglementations étudiées plus haut des relations internationales, qui suivent le traité de paix, appartiennent exclusivement à la compétence du sénat. La pensée du premier des Gracques de soumettre aux comices, en passant par dessus le sénat, la disposition du royaume de Pergame échu aux Romains, atteignait le gouvernement des optimates, à la racine[41], et la mise à exécution de la même idée par rapport aux institutions établies par Pompée en. Asie et en Syrie marque la fin de ce gouvernement et l’avènement du Principat édifié sur la démocratie pure[42].

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[1] Le contrat de mise à ferme du territoire d’Oropos excepte, d’après ce que rapporte la décision rendue à son sujet en 681 (Bruns, Fontes, 5e éd., p. 162), εΐ τι δόγμα συνκλήτου αύτοκράτωρ αύτοκράτορές τ[ε] ήμέτεροι... καρπίζεσθα δωκαν κατέλιπον.

[2] On reproché à Romulus d’avoir restitué leurs otages aux Véiens άνευ κοινής γνώμης (Denys, 2, 56 ; Plutarque, Rom., 27 ; Dion, fr. 5, 11), au dernier roi que bellum paces fædera societates per se ipse cum quibus voluit injussu populi ac senatus fecit diremitque (Tite-Live, 1, 49, 7 ; cf. Denys, 4, 42). Le sénat n’est mentionné en termes exprès pour les traités internationaux que rarement sous la royauté (Denys, 3, 26) ; il l’est au contraire dès le début pour ceux du temps de la République (Tite-Live, 2, 22, 5. c. 25, 6, etc.).

[3] Tite-Live, 7, 31. 8, 19, 1.

[4] Ainsi Masinissa est d’abord salué comme roi par Scipion, puis il demande au sénat la confirmation de son traité d’amitié (Tite-Live. 30, 17, 10).

[5] Cette procédure : prière adressée par l’autre partie au général romain de lui permettre d’envoyer à Rome des ambassadeurs pour régler la dédition ou la paix ; admission de la demande avec fixation des conditions de la suspension d’armes et de son terme et en retour attribution à l’armée victorieuse de grains, de solde, et de vêtements ; négociations définitives à Rome devant les consuls et le sénat, est constamment prise pour base des relations de victoires de l’époque ancienne contenues dans les annales (Tite-Live, 4, 30, 1. 5, 27, 11.6, 28, 2. 7, 22, 5. 8, 1, 8. c. 2, 4. c. 36, 11. 9, 44, 20. c. 48, 6. 21. 10, 5, 12. c. 37, 5. Denis, 5, 49. 60. 8, 68. 9, 17.36. 59. 10, 21. 12, 13), et, quoiqu’il n’y ait pas d’autorité à attacher aux descriptions particulières faites d’après ce formulaire, le formulaire lui-même est probant ; il l’est en particulier en ce qui «concerne la liberté décisive du général sur le point de savoir si l’ambassade doit partir ou non, que l’on trouve toujours a nouveau mise en évidence, et en ce qui concerne l’absence de mention (pour partie l’exclusion, comme dans Tite-Live, 6, 26, 2) des préliminaires.

[6] Tite-Live, 9, 45, 3. 40, 34, 11.

[7] Tite-Live, 8, 36, 11. 9, 40, 20. c. 45, 3.

[8] Tite-Live, 37, 1, 4.

[9] Les négociations ont eu lieu de cette façon non seulement avec. Pyrrhus (Plutarque, Pyrrh. 19) mais aussi avec le roi Philippe en 557 (Polybe, 18, 38, 3. c. 39, 5 = Tite-Live, 33, 13) et en 563 avec les Étoliens (Polybe, 21, 3 = Tite-Live, 37, 4. 49). Même ce que rapporte Cicéron, Pro Fonteio, 5, 18, sur la guerre faite en Narbonnaise dans la période postérieure à Sulla : (Galli) modo ab nostris imperatoribus subacti, modo bello domiti... modo ab senatu agis urbibusque multati sunt, doit peut-être être pris au sens textuel, quoiqu’il puisse s’y agir de la ratification de la paix conclue par le général.

[10] En pareil cas, le sénat participe égaiement aux opérations, en vertu de la régla générale selon laquelle, dans la circonscription urbaine, le magistrat n’entre en relation avec l’étranger qu’avec le concours du sénat. Pour 1as achats de grains ordonnés de Rome, les personnes qui en sont chargées reçoivent leur mandat du consul ou du préteur et du sénat (Tite-Live, 2, 9, 6. 4, 52, 5. 25, l5, 4. c. 20, 3. 36, 3, 1 ; cf. 2, 34, 3. 4, 25, 4). La demande des Rhodiens de pouvoir exporter du blé de Sicile fut pareillement soumise aux consuls et au sénat (Polybe, 28, 2).

[11] C’est ainsi que le sénat répondit, en la déclinant, à l’offre de secours militaire contre Pyrrhus faite par l’amiral carthaginois qui se trouvait prés d’Ostie (Val. Max. 3, 1, 16. Justin, 18, 2), de même à celle d’assistance contre Persée faite par les envoyés du roi d’une ‘tribu celtique transalpine (Tite-Live, 44, 14, 1).

[12] De pareilles demandes sont adressées par le sénat au roi de Numidie pour la guerre contre Philippe en 554 (Tite-Live, 31, 11, i6. c. 19, 3, rapproché de 32, 27, 2) et depuis fréquemment (Tite-Live, 35, 11, 4. 42, 35, 7), aux villes de Crète (Tite-Live, 42, 35, 6), etc. Parmi les préparatifs de la guerre contre Antiochus on cite Tite-Live, 38, 1, 8 ; parmi ceux de la guerre de Numance, Appien, Hisp. 84 ; parmi ceux de la guerre de Jugurtha de Marius, Salluste, Jug., 84 ; parmi ceux de la guerre des Cimbres, Diodore, 36, 3.

[13] Par exemple, le consul qui commande contre Persée écrit, en 585, au sénat ab Epirotis (se) viginti milia modium tritici, decem hordei sumpsisse, ut pro eo frumento pecunia legatis eorum curaretur (Tite-Live, 44, 16, 2).

[14] Tite-Live, 43, 17, 2 (cf. Polybe, 28, 3).

[15] La plus longue suspension d’armes accordée par un général, qui se rencontre dans nos sources, est d’un an (Tite-Live, 9, 41, 6. 10, 46, 12) ; l’armistice d’une plus longue durée (deux ans : Tite-Live, 10, 5, 12 ; huit ans : Tite-Live, 4 ; 30, 1 ; quarante ans : Tite-Live, 7, 22, 5. 10, 37, 5. Denys, 9, 36) est, comme la paix, convenu à Rome.

[16] Les acta du général, ou, selon la périphrase d’Appien, B. c. 2, 9, όσα (le général) βασιλεΰσι και δυνάταις καί πόλεσιν έδεδώκει (cf. pour la définition, tome V, la théorie des Constitutions impériales, sur les constitutions personnelles) sont mentionnés expressément pour la première fois après la conquête de la Sicile carthaginoise (Zonaras, 9, 11) et après la prise de Syracuse en 543 pour le territoire d’Hiéron (Tite-Live, 26, 31, 10. c. 32, 6). Mais la cause en est sans doute uniquement que les détails des paix plus anciennes sont imparfaitement connus ; la conclusion de la paix précédée de préliminaires remonte certainement plus haut dans le passé et s’est sûrement introduite progressivement.

[17] Les préliminaires conclus en 559 par Flamininus avec le roi Nabis sont désignés expressément comme conclus adhibitis legatis tantum tribunisque (Tite-Live, 34, 35, 1), par conséquent à l’exclusion de la commission de dix membres adjointe à Flamininus, dont le mandat ne se sera pas étendu à ces préliminaires. Dans les négociations de la paix avec Antiochus, les préliminaires sont arrêtés entre ses ambassadeurs et le général assisté de son conseil de guerre (Polybe, 21, 16. 17 = Tite-Live, 37, 45) ; ensuite viennent l’envoi des ambassadeurs à Rome, l’approbation de la paix par le sénat et sa ratification par le peuple, et enfin l’envoi de la commission de dix membres chargée de l’organisation de l’Asie. Le conseil, avec le concours duquel ont été rendus les décrets concernant Oropos rendus par Sulla, peut aussi n’avoir été qu’un conseil militaire. On ne peut décider si la commission de dix membres, qui conclut avec Scipion la paix avec Carthage, fut à ses côtés dés le début ou s’il conclut également ses premiers préliminaires avec le concours unique de ses officiers (cf. tome IV, la théorie des Légats du sénat, sur les ambassades de dix membres chargées de régler la paix).

[18] Les principes qui interviennent là sont politiquement et moralement aussi justifiés que l’application qui en est faite par les Romains l’est peu. Le roi ou le consul vaincu se rend, mais il ne conclut pas de traité public ; son droit d’obliger sa cité d’une manière durable disparaît par l’état de contrainte dans lequel il se trouve. Il est absolument dans Tordre que la capitulation ne vaille pas comme traité public ; mais il n’est pas dans l’ordre qu’on lui donne cette forme et qu’on obtienne par là un adoucissement des conditions. Cela se manifeste de la manière la plus criante dans la convention conclue en 644 par le général en chef par représentation A. Postumius Albinus avec Jugurtha. Tametsi ipsum, dit Salluste, c. 38, cum exercitu fame et ferro clausum teneret, tamen se... si secum fadus faceret, incolumes omnes sub jugum missurum... sicuti regi lubuerat, pax convenit.

[19] V. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle des consuls de la République, en matière de délits du droit des gens.

[20] La sentence arbitrale du procès d’Oropos contient à la fois le décret de Sulla relatif à la question, probablement de l’an 668 et le sénatus-consulte le confirmant de 674 (cf. Appien, B. c. 1. 97). Des confirmations de cette espèce sont mentionnées par exemple pour l’organisation de la Sicile par Marcellus, pour la paix avec Nabis (Diodore, 28, 13 ; Tite-Live, 34, 43, 2), pour les dispositions arrêtées en Espagne par Caton l’ancien (Plutarque, Cat. maj., 11, rapproché de Tite-Live, 34, 21, 7) ; pour celles établies a Chypre par l’autre Caton (Dion, 39, 22).

[21] La cassation des traités de paix par le sénat est rapportée pour celui de Caudium de 434 (Cicéron, De inv. 2, 30, 91 ; Tite-Live, 9 ; 8 et ss. ; faussement a senatu et populo, Eutrope, 2, 9 ; au contraire, populi jussu, dans Aulu-Gelle, 17, 21, 35 ; se rapporte à la dédition), pour ceux avec Numance de Q. Pompeius (Appien, Hisp. 79 , Velleius, 2, 90) de M. Popillius (Tite-Live, 55), de C. Hostilius Mancinus (Tite-Live, loc. cit. ; Velleius, loc. cit.), pour ceux avec Jugurtha de L. Calpurnius Destia (Salluste, Jug., 30 ; Eutrope, 4, 20) et d’A. Postumius Albinus (Salluste, Jug., 39 ; Tite-Live, 61).

[22] La procédure suivie se manifeste dans la sentence d’Orope, (note 20) et dans la réclamation formulée avec succès par Lucullus lors des délibérations du sénat sur les décrets asiatiques de Pompée (Dion, 31, 49).

[23] La sentence d’Orope signale expressément le sénatus-consulte confirmatif comme n’ayant pas été postérieurement abrogé.

[24] La successeur peut porter atteinte au décret qui n’a pas été ratifié par le sénat, ainsi que fit Pompée pour ceux de Lucullus (Strabon, 12, 3, 33, p. 558 ; Plutarque, Luc., 30, etc.) ; mais le sénat aurait pu annuler à son tour, les décisions de Pompée et remettre celles de Lucullus en vigueur (Dion, 37, 49). Lorsqu’il n’est pas fait allusion au sénat dans dés décrets de ce genre, par exemple dans ceux relatifs à l’Espagne d’Æmilius Pallus (C. I. L., II, 5041) et de Ti. Gracchus (Appien, Hisp. 43. 44), il est probable qu’on a seulement omis de mentionner sa confirmation. D’ailleurs, certaines décisions de cette espèce peuvent aussi être demeurées en vigueur sans ratification expresse du sénat.

[25] V. tome IV, la théorie des Légats du sénat, sur les légations de dix membres chargées de régler la paix.

[26] De telles instructions ont été données, en 558, aux commissaires envoyés en Grèce après la défaite de Philippe (Polybe, 18, 45, 12), et, en 565, à ceux chargés de la paix avec Antiochus (Polybe, 21, 24, 6 = Tite-Live, 37, 56, 1). Tite-Live, 45, 17, 7. c. 18, 8.

[27] Tite-Live semble faire allusion à une délégation de la réglementation faite du sénat aux généraux sans détermination de grandes lignes, 9, 43. 7, oit les députés des Herniques envoyés par le consul Marcius au sénat après la conclusion d’un armistice ab senatu ad Marcium rejecti, cui senatus consulto permissum de Hernicis erat, isque eam gentem in deditionem accepit, et Denys raconte fréquemment (5, 66. 8, 68. 9, 17. 59) que le sénat aurait renvoyé les vaincus aux généraux pour la conclusion de la paix. Cela était assurément possible ; mais les témoignages ne sont pas avérés et cette façon d’agir est en contradiction violente avec la tendance du gouvernement sénatorial.

[28] Polybe, 21, 48, 31 (= Tite-Live 38, 39, 17). La même chose se passa, en 558, pour certaines demandes des Ætoli (Polybe, 48, 41, 9 = Tite-Live, 33, 35, 7).

[29] Polybe, 18, 47, 10 (= Tite-Live, 33, 34, 10). Si la ratification du sénat est demandée pour ces décisions (Tite-Live, 34, 57, 1), cela doit se rapporter a ce que les instructions laissaient Ies commissaires libres pour des points importants ou étaient susceptibles de plusieurs interprétations (Polybe, 18, 45, 3).

[30] Le serment des magistrats (v. tome I, la théorie des Actes conclus entre l’État romain et un État étranger) peut s’adjoindre à n’importe quelle convention internationale ; et il n’est, dans la première période, aucunement restreint aux actes approuvés par le peuple. Mais, dans la conception postérieure, le magistrat ne peut, dit Cicéron, loc. cit., obliger le peuple, par son serment qu’après l’avoir interrogé sur ce point.

[31] Polybe le dit en termes généraux et il le répète souvent dans des cas particuliers ; par exemple, 21, 17, 9, Antiochus envoie les ambassadeurs à Rome παρακαλέσοντας τήν σύγκλητον καί τόν δήμον έπικυρώσαι τάς συνθήκας. La conception se rencontre souvent aussi dans Tite-Live. Par exemple, le peuple est seul nommé, 29, 12, 15, pour la ratification de la paix avec Philippe, tandis que pour des clauses particulières la décision est laissée au sénat (29, 12, 13). De même, pour les négociations de la paix de Scipion avec les Carthaginois, les députés chargés de la paix vont au sénat (30, 16, 13), et la paix elle-même est finalement ratifiée patrum auctoritate populique jussu (30, 44, 13).

[32] Polybe, loc. cit., attribue au peuple, par opposition aux pouvoirs du sénat, la décision περί συμμαχίας καί διαλύσεως καί συνθηκών, où il ne faut pas prendre le dernier mot trop à la lettre. Cicéron, Pro Balbo, 14, 35, exige encore plus expressément le jussus populi pour l’alliance jurée. Cela se reproduit à plusieurs reprises dans Tite-Live (9, 5, 1. c. 9, 4). Le titre d’alliance d’Aphrodisias, du temps du triumvirat, C. I. Gr. 737, contient aussi à la fois un sénatus-consulte, un serment de magistrat et une loi. Parmi les exemples, le plus ancien est le célèbre traité d’alliance défensive avec les Mamertins de 490. Le plébiscite proposé, en 683, de senatus sententia, relativement à la ville de Termessos en Pisidie, nous est parvenu, comme on sait.

[33] Les Gaditans, lorsqu’ils voulurent rendre légalement inattaquable leur alliance avec Rome, conclue seulement avec le mandataire d’un magistrat et par conséquent dénuée de validité, au moins dans le système du droit public récent, la conclurent uniquement avec le sénat : Cicéron, loc. cit., le rapporte expressément et c’est à ce point de vue un témoignage certain. Si, en même temps qu’il exige le jussus populi pour l’alliance, il repousse théoriquement et admet pratiquement celle de Gadès, c’est là un fait caractéristique pour sa situation intermédiaire entre les deux partis et leurs théories et pratiques opposées. Au reste la fédération peut, dés avant Sulla, avoir été pratiquement accordée par le sénat sans vote du peuple ; dans le document d’Astypalæa, de 649 (C. I. Gr. 2495), le sénatus-consulte et le serment figurent seuls, et, toute réglementation de ce genre étant une loi relative à un cas isolé, l’abus fait par le sénat du privilegium peut s’être étendu à ceci.

[34] Les écrivains se placent, dès le temps de César et d’Auguste, communément à ce point de vue déterminé par le changement de position du sénat. Salluste, Jug. 39. c. 112, 3. Cela ressort d’une manière remarquable dans l’opposition de Polybe et de Tite-Live ; lorsque nous pouvons comparer, le second intercale en général, le sénat, même lorsqu’il ne fait que traduire. Tite-Live, Ép. 16 : Auxilium Mamertinis ferendum senatus censuit, tandis que, selon Polybe, 1, 11, le peuple décida la chose contre la résolution du sénat ou tout au moins en dehors d’elle. Tite-Live, 21, 18, 10 : Quod C. Lutatius consul primo nobiscutn fœdus icit, quia neque auctoritate patrum nec populi jussu ilum erat, neyastis vos eo teneri, tandis que lu traité de paix, dans Polybe, 1, 63, contient la clause : Καί τώ δήμω τών ‘Ρωμαίων συνδοκή et que le peuple (d’après Zonaras, 8, 17, le sénat) le rejette alors (c. 63, 1). Flamininus et le roi Nabis envoient, selon Tite-Live, 34, 35, 2, après la conclusion du traité, des députés à Rome, ut pax auctoritate senratus confirmaretur, alors que le peuple a certainement dit le dernier mot. Tite-Live, 37, 10, 2 : Cui rata ista pax exit, quam sine console (le magistrat qui agit est un préteur), non ea auctoritate senatus, injussu populi Romani pepigerimus, où Polybe, 21, 10, 9, que Tite-Live ne fait que traduire, dit seulement : Πώς γάρ ένδέχεται μή προσδεξαμένους ϋπατον άνευ τής έκείνου γνώση βεβαιώσαι τάς όμολογηθείσας συνθήκας, pareillement c. 45, 14 : Cum senatus populusque Romanus pacem com probaverint pour Polybe, 21, 17, 5 : Έπειδάν ό δήμος τάς συνθήκας. Les négociations avec les Ætoli en 565 sont conduites par le sénat ; mais à la fin Polybe n’oublie pas de dire (21, 32, 1) : Δόξαντος δε τω σνεδρίω καί τοΰ δήμου συνεπιψηφίσαντος έκυρώθη τά κατά διαλύσεις, tandis que Tite-Live, dans sa traduction, 38, 11, ne fait que mentionner la paix en termes généraux. Enfin on lit chez lui, Ép. 64 : Pacem cum Jugurtha injussu populi et senatus fecit. Appien, Mac. 9, attribue également la conclusion de la paix avec Philippe en 557 au sénat, tandis que Polybe, 18, 42, 3, et à peu près pareillement Tite-Live, 35, 25, 6, rapportent que le sénat admit le traité, mais qu’il faillit échouer aux comices.

[35] Tite-Live, 28, 18, 3. 32, 36, 7.

[36] Dans la guerre d’Hannibal, le proconsul Scipion et le consul de 553 prétendant tous deux conclure la paix, la question fut tranchée par un plébiscite en faveur du premier (Tite-Live, 30, 40, 14. c. 43, 3). Des décemvirs pour la conclusion de la paix, qu’il ne faut pas confondre avec les X legati, ont, ü la fin de la première guerre punique, conclu la paix après le rejet des préliminaires arrêtés par Catulus, et il est probable qu’on a procédé de même après la troisième guerre punique.

[37] Pour la conclusion de ces conventions personnelles, Diodore, 14, 93, nomme le peuple relativement au Liparéen Timasitheos, et Tite-Live nomme le sénat relativement à lui, 5, 28, 5, et au Macédonien Onesimos, 44, 16. Le sénatus-consulte relatif à Asclépiade et à ses compagnons de 676, se présente comme définitif, ce qui peut être rattaché à l’élévation de la situation du sénat au temps de Sulla, mais ce qui n’a pas besoin d’être expliqué parlé.

[38] Par exemple, le roi Persée devint roi en 575, d’après la relation de Tite-Live. 15, 9, 3, et fut l’année suivante a senatu rex appellatus (cf. 40, 33, 9). Je ne relève pas les nombreux témoignages de ce genre ; l’opposition faite note 40 corrobore surtout la règle. Quand le rex socius et amicus entre avec Rome en alliance offensive et défensive, une loi est nécessaire. Si, en 693, une societas est contractée avec le roi Ptolémée d’Egypte et lege et senatus consulto (César, B. c. 3, 107 ; cf. Dion, 39, 1, 2), la loi se rapporte vraisemblablement à l’alliance militaire jurée (Cicéron, Pro Rab. Post. 3, 6), qui fournit le fondement juridique de l’expédition de Gabinius.

[39] La reconnaissance des populi liberi comme tels est toujours faite exclusivement par le sénat.

[40] Cicéron, Pro Sest., 26, 56, signale, parmi les méfaits légaux de Clodius, appellati reges a populo, qui id numquam ne a senatu quidem postulassent. Ce doivent nécessairement avoir été de ces petits dynastes d’Orient, dont se moque Cicéron, Ad fam. 9, 15, 4, collègues assortis du prince des prêtres de Pessinunte également lege tribunicia mentionné en même temps par Cicéron. — Quand Salluste, Jug. 65, dit que les rois quos populus Romanus reges appellavisset, ont seuls le droit de s’asseoir à côté des magistrats, il ne parle pas des comices, mais de l’État.

[41] Plutarque, Ti. Gracch. 14.

[42] V. tome IV, la théorie de Légats du sénat, sur les ambassades de dix membres chargées de régler la paix.