LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
RELATIONS ÉTRANGÈRES.
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Des trois cercles de la compétence exclusive des magistrats, de la compétence des magistrats et du sénat et de celle des magistrats et des comices, nous avons déjà délimité le dernier en ce qui concerne les relations de Rome avec l’étranger et nous avons montré là que le peuple n’intervient dans les relations internationales que primitivement pour la déclaration de guerre et plus tard en outre pour la confirmation des traités. En revanche, le détenteur de la puissance romaine en face de l’étranger, à l’époque du développement de la République, est constamment le sénat, auquel sont ici légalement subordonnés ses propres légats et les magistrats du peuple eux-mêmes[1]. Il nous faut étudier d’abord la part prise par le sénat aux négociations internationales, en particulier, sa coopération à la réception et au renvoi des ambassadeurs étrangers et à l’envoi d’ambassadeurs romains aux États étrangers, puis sa participation à la conclusion des traités internationaux.
I. LA RÉCEPTION DES AMBASSADEURS ÉTRANGERS. Les négociations entre deux États ne peuvent être conduites que par voie de représentation, et, si toute cité peut se faire représenter de la façon qu’elle a unilatéralement arrêtée et par toute personne qu’elle y a préposée, on considère cependant comme son représentant légal et qui n’a pas besoin de légitimation spéciale celui qui est le titulaire de l’imperium[2]. Il faut bien assurément que les rois et peut-être aussi les premiers consuls aient reçu et congédié les députés envoyés de l’étranger où et comme il leur a plu, que par conséquent ceux qui venaient à Rome n’aient été ensuite invités à Comparaître dans la curie devant le conseil assemblé que s’il semblait bon aux magistrats. Mais cette période a complètement disparu de notre tradition ; les annales anticipent ici encore plus résolument que partout ailleurs sur les institutions de l’époque postérieure. Tous les porteurs des messages oraux qui viennent à Rome s’en acquittent devant les consuls en présence du sénat[3] ; toute communication officielle écrite est adressée aux magistrats qui ont le droit de présider le sénat et par leur intermédiaire au sénat[4]. Il n’est dit nulle part qu’il faille agir ainsi ; mais c’est seulement parce que, dans la conception des derniers siècles de la République, cela s’entend de soi. C’est un fait aussi surprenant qu’indubitable qu’une assemblée, qui n’était pas publique il est vrai, mais qui était composée de trois cents membres, s’est, à l’époque ancienne, exclusivement approprié l’action diplomatique, dans la mesure où elle s’exerce dans la capitale. La façon dont s’est constitué ce monopole, qui n’est certainement pas arrivé à l’existence d’un seul coup, nous reste inconnue. A la vérité il vient sûrement pour une bonne part d’une fiction. De même qu’à côté de la souveraineté théorique du peuple, l’autonomie réelle des citoyens était restreinte à une très faible étendue, les débats en forme du sénat ont sans doute été, spécialement quant aux affaires étrangères, précédés en général par une entente des personnages influents et, parmi les trois cents rois de Rome, il n’a pas dû y en avoir peu à ne prendre qu’une part très faible au gouvernement du monde. Cependant la nécessité de soumettre au sénat assemblé et de défendre devant lui dans tous leurs détails les dispositions arrêtées a eu la portée la plus étendue. Elle a fait qu’à Rome l’influence des classes dirigeantes ne s’est pas enfermée dans la souveraineté d’un conseil étroit et que le gouvernement des optimates n’est resté absolument fermé ni aux hommes nouveaux ni aux tendances nouvelles. Par suite de la participation constante du sénat aux relations avec les États étrangers dont Rome était le théâtre, leurs envoyés étaient regardés comme principalement envoyés au sénat et comme les hôtes du sénat ; en conséquence, le sénat s’arrogeait la haute main sur tout ce qui se rapportait à eux et nous devons nous en occuper ici. Il est probable que, dans la période ancienne et peu connue de nous, où le peuple romain était encore sur le pied d’une certaine égalité de droit avec les autres peuples italiques, l’institution des ambassadeurs avait un fonctionnement plus pur et plus complet que dans la période postérieure où elle a subi le contrecoup de la sujétion établie sous forme d’autonomie fédérée. Les particularités qui caractérisent les relations diplomatiques ou pseudo-diplomatiques avec les cités autonomes dépendantes ou même avec les cités sujettes seront mieux à leur place dans la théorie de l’Administration de l’empire. L’étranger, état ou individu, peut, nous l’avons déjà expliqué être ou n’être pas avec le peuple romain dans les liens d’un traité perpétuel et héréditaire. Au premier cas, la cité ou le particulier ami peut à la vérité adresser ses demandes à un magistrat supérieur romain qui ne se trouve pas à Rome ; mais ils ont un droit reconnu par les traités de les porter au gouvernement romain à Rome même, personnellement ou par ambassadeurs ; et pour les affaires importantes la seconde voie est toujours de plus en plus préférée, d’abord parce que souvent le magistrat supérieur n’est pas compétent hors de Rome, ensuite parce que la restriction des pouvoirs des généraux et l’extension des relations internationales directes étaient conformes à la tendance du gouvernement sénatorial. — Le gouvernement romain n’est naturellement pas empêché par les traités de réglementer ces ambassades, et, en 588, une loi défendit aux rois alliés de venir en personne à Rome et même de pénétrer en Italie[5]. Mais le refus de recevoir les ambassadeurs d’un État allié est considéré comme une rupture du traité, qu’au reste, dans la conception romaine, les autorités de Rome peuvent toujours provoquer unilatéralement, et comme le préliminaire de la déclaration de guerre[6]. Au contraire, les États avec lesquels il n’y a pas de traité ou à plus forte raison ceux qui sont en guerre avec Rome n’ont pas le droit de s’adresser au gouvernement de Rome ; ils doivent soumettre leurs demandes au général romain le plus voisin[7], et c’est à ce dernier de décider s’il veut leur permettre de s’adresser au gouvernement lui-même[8]. Si cependant on n’est pas réellement en état de guerre, l’ambassade étrangère est le plus souvent admise, sans autre difficulté, dans la capitale. Mais le gouvernement de Rome peut toujours refuser de recevoir les ambassadeurs qui lui ont été envoyés par le général ou qui ont été admis sans permission spéciale ; il peut aussi toujours, après les avoir reçus, les inviter à quitter Rome immédiatement et l’Italie dans un délai strictement mesuré[9]. On fait en outre d’ordinaire accompagner les envoyés, notamment ceux d’États ennemis, afin qu’ils ne nouent pas d’intrigues sur leur chemin[10]. Il arrive aussi qu’on notifie à l’ennemi qu’on ne recevra d’ambassade de lui à Rome qu’après l’accomplissement de certaines conditions[11]. Tout étranger qui est trouvé en Italie à l’encontre de ces dispositions n’est pas un ambassadeur, mais un ennemi du pays et est passible de mort comme un criminel. Les étrangers, qui sont reçus officiellement à Rome en vertu de traités d’amitié ou de l’autorisation du magistrat sont les hôtes de l’État et, en première ligne, du sénat. Nous avons traité de l’exercice du droit d’hospitalité, au sujet de la Questure, qui est la magistrature spécialement préposée à ce soin, quoique le préteur des étrangers y participe aussi[12]. Les hôtes, amis et ennemis[13], reçoivent du peuple, pour eux et leurs serviteurs, un logement gratuit[14], garni de tout ce qui est nécessaire[15], les ambassadeurs des cités amies dans l’intérieur de la ville[16], ceux des cités qui ne sont pas liées par une convention d’amitié hors du Pomerium[17] ; car l’ennemi du pays ne peut pénétrer dans la ville[18]. En outre ils sont, à partir de leur entrée dans la ville, parfois même à partir de leur entrée en Italie[19], entretenus aux frais de l’État, à moins que, comme il arrive d’ordinaire, on ne remplace l’entretien en nature par une indemnité en argent donnée parfois sous forme d’allocation journalière[20], le plus souvent sous celle d’une somme ronde[21], second procédé au choix duquel a pu contribuer le désir d’obvier d’une manière décente à un usage exagéré du droit d’hospitalité. Les hôtes reçoivent tout cela conformément à un usage établi et à des règles générales[22] ; mais ceux qui invoquent un traité permanent pour obtenir les avantages de l’hospitalité, ne les reçoivent pas en vertu de ce traité, ils les reçoivent à chaque fois en vertu d’une décision du sénat[23]. Par conséquent, ces prestations, en particulier les indemnités en argent, peuvent avoir été fixées différemment selon les circonstances et d’autres présents ont pu y être ajoutés quand il a semblé convenable[24]. La condition particulière des ambassadeurs ne peut être étudiée ici qu’en ce qui se rattache spécialement à leur séjour à Rome. La question scabreuse de la mesure dans laquelle la situation d’exception de l’ambassadeur le soustrait aux poursuites criminelles, à raison de crimes commis par lui à Rome pendant son ambassade, a été tranchée dans un cas contre lui. — Les actes de corruptions sans mesure ni pudeur, commis au moins depuis la première moitié du VIIe siècle parles ambassadeurs qui séjournaient à Rome[25], amenèrent le sénat, en 660, à prendre une décision privant, d’action les prêts faits à Rome aux ambassadeurs[26] ; la connexité de cette mesure avec les relations diplomatiques et la manière prédominante dont elle concernait les membres du sénat expliquent cet empiètement du sénat dans le domaine de la législation privée surprenant pour l’époque. Une mesure plus énergique fut prise, dans le même sens, en 687, par le plébiscite Gabinien, après que le sénat eut refusé d’intervenir[27]. — Dans les fêtes publiques, les hôtes du peuple étaient traités comme les sénateurs : la preuve en est dans les deux places élevées, réservées de toute antiquité, près du Forum, aux sénateurs (senaculum) et aux Grecs (Græcostasis), c’est-à-dire en première ligne aux ambassadeurs des villes helléniques amies[28]. Cette distinction, que les ambassadeurs étrangers proprement dits partageaient avec ceux des princes appartenant à l’empire et des villes autonomes et qui était en outre expressément stipulée dans divers traités[29], fut supprimée par Auguste pour les villes appartenant à l’empire, dont les députés faisaient mauvais effet au milieu de la haute aristocratie romaine[30]. Cet honneur a encore été rendu aux ambassadeurs des rois sous le principat[31]. Comme il résulte déjà de ce que nous avons dit sur le logement des ambassadeurs, le sénat reçoit les ambassadeurs amis dans un des locaux de l’intérieur de la ville et ceux des États qui n’ont pas de traité avec Rome ou qui sont en guerre avec elle hors de la ville. En l’absence des consuls, leurs représentants n’introduisent qu’exceptionnellement les ambassadeurs dans le sénat[32]. A l’époque ou les consuls quittaient habituellement Rome bientôt après le commencement de leur année d’exercice et n’y revenaient durant cette année que peu de temps ou pas du tout, les ambassadeurs étrangers étaient par suite admis d’ordinaire au commencement de l’année devant le sénat et les consuls[33]. Quand, à partir de l’an 601, le jour d’entrée en fonctions des consuls s’est trouvé fixé au 1er janvier[34], la réception des ambassadeurs a nécessairement eu lieu régulièrement dans les mois qui suivaient[35], et cela s’est maintenu dans la période postérieure à Sulla[36], quoique alors les consuls passassent en règle l’année à Rome. A la suite des longueurs apportées parles consuls et des intrigues et des corruptions qui s’y liaient[37], le plébiscite Gabinien, probablement celui déjà cité de 687, invita le sénat à consacrer à ces réceptions tout le mois de février[38]. La règle selon laquelle le sénatus-consulte devrait être remis aux ambassadeurs dans les dix jours de sa confection, tendait au même but. Les hôtes de la plus grande distinction voyaient mettre à leur disposition, pour leur retour, des moyens de transport[39] et étaient munis de lettres de recommandation pour les princes et les cités amies des Romains qu’ils devaient trouver sur leur route[40]. Sous le Principat encore, il n’est pas rate que les députés de cités appartenant à l’empire[41] ou de l’étranger proprement dit soient admis dans le sénat[42], quoique cela n’ait jamais lieu que sur l’initiative de l’empereur. Auguste établit, pour certaines ambassades qui ne sont pas désignées plus nettement, la règle qu’elles devraient être entendues dans le sénat sous la présidence personnelle de l’empereur[43] ; plus tard cela a eu lieu selon la fantaisie de ce dernier, ordinairement afin de mettre en évidence un succès politique. Le sénat avait alors coutume de charger l’empereur de répondre à l’ambassade[44]. |
