LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
LE PATRIMOINE DE L’ÉTAT.
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IV. LE POUVOIR EXÉCUTIF EN MATIÈRE FINANCIÈRE. Si les réglementations de principe des matières financières intervention et les opérations financières extraordinaires ne peuvent, d’après les institutions romaines, avoir lieu qu’avec le concours du sénat, son intervention en matière de finances ne se limite aucunement à cela. Il a exercé là plus largement que partout ailleurs sa haute surveillance administrative, son droit de donner aux magistrats des instructions même pour les cas particuliers. Il a pu arriver que le sénat, dans l’intérêt des fermiers de l’État, invita les censeurs à casser les marchés conclus et à recommencer les adjudications[1] ; cela donne la mesure des immixtions de toute sorte qu’il a pu se permettre là. Nous sommes peu renseignés sur ces mesures, et il n’y aurait pas grand profit à rassembler des faits isolés ; nous ne parlerons ici que de deux opérations qui appartiennent proprement au domaine de l’exécution pure, mais que le sénat a plus ou moins fait rentrer dans sa sphère : ce sont le recouvrement des deniers illégalement soustraits au trésor et la frappe des monnaies. Intervention du Le recouvrement des arriérés de toute sorte appartient aux de magistrats préposés à l’administration du trésor. En matière de répartition de l’impôt comme de dilectus, celui qui se juge lésé peut en appeler des questeurs aux tribuns[2]. Mais un particulier ne peut former un recours au sénat, et les magistrats, qui peuvent assurément lui soumettre la question, ne le font pas en général pour des cas particuliers. Cependant, à l’époque moderne, des différends pécuniaires existant entre le peuple ou ses fondés de pouvoirs et des particuliers ont été soumis au sénat, ainsi des questions relatives à des détournements de fonds[3], à l’étendue des redevances dues au peuple par le sol provincial[4] et même, sous l’Empire, aux appointements d’un employé subalterne[5]. Généralement le sénat est saisi par un magistrat qui use de son droit de relation pour poser une telle question. Mais peut-être est-ce aux institutions romaines qu’est empruntée la disposition du droit municipal du temps de César selon laquelle tout membre du conseil peut soumettre à sa décision le point de savoir si un tribunal de récupérateurs doit être constitué afin de statuer sur les droits financiers appartenant à la cité contre un particulier[6]. Relativement à la frappe des monnaies, les règles sont posées par la loi[7] ; la frappe elle-même rentre dans le domaine du pouvoir exécutif et sans aucun doute dans la compétence primitive des magistrats supérieurs, qui ont exercé sans limitation le droit de battre monnaie dans le territoire militiæ jusqu’à la fin de la République, sauf l’interruption du temps de Sulla dont nous allons avoir à parler[8]. Cependant ce droit a dû nécessairement leur être enlevé, dans la capitale, à une époque relativement précoce[9], sans doute parce qu’une pareille action sur le trésor était inconciliable avec le gouvernement moderne du sénat. Mais le droit de battre monnaie n’a pas passé théoriquement au sénat ; selon toute apparence, le peuple l’a exercé par des magistrats spécialement élus dans ce but[10], et les instructions de chaque collège étaient contenues dans la loi spéciale en vertu de laquelle il était élu. Pourtant, ces élections ayant lieu comme toutes celles de magistrats non permanents en vertu d’un sénatus-consulte, le sénat a dans ce sens eu en fait l’initiative des émissions et réglé leurs modalités, comme c’était le cas pour les fondations de colonies. Ces magistrats sont devenus permanents vers l’époque de la guerre sociale[11] et ils ont alors reçu, comme tous les magistrats permanents, des instructions d’une portée générale : aussi le monnayage de cette époque, qui se limite essentiellement au denier, présenta-t-il un caractère absolument uniforme. A partir du temps de Sulla, le sénat a possédé ou du moins exercé en outre le droit, dont il n’y avait eu antérieurement que des exemples isolés, de charger de l’émission des monnaies les magistrats qu’il lui plaisait[12] ; les généraux ont même demandé au sénat l’autorisation de battre monnaie, pendant les quelques années durant lesquelles la constitution de Sulla a été intégralement en vigueur. Le droit de disposer du trésor et l’enchaînement de la magistrature par l’application pratique du principe qu’aucun magistrat ne peut y prendre d’argent sans l’autorisation du sénat ont été le fondement essentiel du gouvernement du sénat ; par corrélation, le retour ad droit des magistrats de disposer librement des deniers publics, tel qu’il doit avoir été compris clans la royauté primitive et qu’il caractérise également Ies magistratures constituantes[13], en a été le renversement. La loi Gabinia de 687, qui accorda à Pompée avec le commandement contre les pirates un droit illimité de disposer des deniers publics[14], et l’essai, d’ailleurs infructueux, fait pour lui mettre également sous ce rapport entre les mains la puissance monarchique, sous forme de surveillance des arrivages de grains, en 697[15] sont les signes précurseurs de la fin. Le Principat se distingue, théoriquement des puissances constituantes en ce que, selon la constitution d’Auguste, l’empereur n’a le droit de prendre de l’argent dans l’ærarium populi Romani qu’en vertu d’un sénatus-consulte, mais il aboutit, en fait, en matière financière comme partout, à la monarchie, attendu que les recettes publiques sont, dans une mesure étendue et toujours croissante, dirigées sur la caisse privée de l’empereur au lieu de l’être sur l’Ærarium, et que leur perception est absolument confiée à l’empereur[16]. Sous Néron, l’administration du trésor public fut elle-même transférée à l’empereur et à ses mandataires, quoique le sénatus-consulte soit encore demeuré nécessaire pour l’emploi de ses deniers[17]. L’Ærarium subvenait sans doute principalement, sous le Principat, aux dépenses du culte auxquelles il n’était pas pourvu par voie de fondation[18] et à celles des fêtes publiques[19] qui ne pesaient pas sur les magistrats. Il faut encore ajouter les frais d’entretien des édifices publics[20]. Lorsque, après l’incendie de l’an 69, il fallut reconstruire le Capitole aux frais de cette caisse, elle ne put y suffire et l’empereur intervint à sa place[21]. Elle n’a fait, sous le Principat, de nouvelles constructions que dans une mesure modeste ; mais cependant il faut lui rattacher toutes celles qui se désignent comme venant du senatus populusque Romanus, c’est-à-dire toutes celles dédiées aux empereurs à Rome et une partie de celles qui leur ont été dédiées en Italie[22], et les voies peu nombreuses de cette espèce construites à Rome[23] et en Italie[24]. On ne voit pas clairement qui le sénat a chargé de ces travaux. Il n’est pas vraisemblable que les directeurs de l’Ærarium nommés par l’empereur aient reçu de pareils mandats du sénat ; ce dernier peut plutôt avoir institué des mandataires extraordinaires ou prié l’empereur de faire exécuter le travail, Des sommes à employer dans un but déterminé ont probablement été confiées plus d’une fuis à l’empereur par un sénatus-consulte, surtout depuis que l’administration de l’Ærarium a eu passé sur sa tête. C’est ainsi qu’auguste doit pour les routes construites par lui en vertu d’un sénatus-consulte[25], avoir reçu en même temps une allocation de fonds, et un vote de crédit de ce genre nous est rapporté sous Marc-Aurèle pour la guerre des Marcomans[26]. Le système dyarchique se manifeste plus nettement que partout ailleurs dans les émissions monétaires de cette époque. Sous Auguste, nous les trouvons d’abord accomplies, avec une égalité de droit parfaite, partie par le sénat, partie par le prince, sauf que la frappe de monnaie d’or est beaucoup plus rare pour le premier que pour le second ; puis, à partir de l’an 739 environ, le droit de battre monnaie est partagé entre les deux pouvoirs de telle sorte que le sénat fait frapper les monnaies de cuivre et que l’empereur émet les espèces d’or et d’argent et contrôle celles de cuivre[27]. |
