LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
LA GUERRE.
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II. DÉTERMINATION DES COMMANDEMENTS CONSULAIRES. L’établissement de commandements fractionnés (provinciæ) que nous avons expliqué antérieurement[1] est inconciliable avec le gouvernement royal. Tant qu’il n’y a eu qui un chef et qu’une armée, le commandement a été unitaire, endroit toujours et en fait généralement ; la division accidentelle des troupes ne s’est présentée exclusivement qu’à titre militaire. La question de savoir s’il fallait lever une armée a donc bien pu être soumise au sénat de la Rome la plus ancienne ; mais l’influence exercée sur la division du commandement et des troupes, qui est le meilleur fondement de l’autorité du sénat, est, par son essence et son origine, quelque chose de différent de l’influence sur la formation de l’armée et de plus récent qu’elle. Depuis l’établissement de la République, il y a eu en principe deux chefs existants l’un à côté de l’autre ; mais l’histoire du tribunat militaire prouve que l’armée républicaine resta d’abord unitaire. Selon les institutions normales de cette époque, les deux consuls doivent avoir rempli en même temps les fonctions de généraux et s’être succédé dans le commandement en chef jour par jour[2]. C’est seulement depuis que, nous ne savons quand, mais dès une période précoce de la République, la levée annuelle de deux armées consulaires distinctes eût remplacé la formation unitaire de l’armée[3] que le commandement unitaire fut abandonné. Non pas, il est vrai sans réserves ; car, au sens légal, la circonscription consulaire militiæ a continué jusqu’à Sulla à comprendre, par opposition à la ville de Rome, tout le territoire romain ou non romain, et, lorsque deux armées consulaires opéraient en commun, le commandement alternait comme auparavant entre les deux collègues, et le consul qui ne l’avait pas pour le moment commandait sous les ordres de son collègue. Mais cela rendit possible l’existence simultanée de deux commandements en chef, puisque les deux collègues avaient toujours à s’entendre sur le partage des troupes et que, par un accord aussi, chacun pouvait prendre et prenait généralement pour lui un territoire d’opérations propre, la vincia ou provincia. Cette entente relative à la division des troupes et à celle du territoire est en première ligne l’affaire des magistrats qui appelaient le sort à leur aide pour toutes deux et d’ordinaire en même temps pour toutes deux[4]. L’intervention du sénat dans la division du territoire d’opérations est indubitablement inconnue aux institutions républicaines primitives ; elle est même en contradiction avec elles. Mais pourtant son avis est devenu là de bonne heure déterminant ; ce n’est pas seulement parcs qu’en cas de différend entre les collègues le sénat était l’intermédiaire désigné ; c’est surtout parce que, dans les premiers temps de la République, où les consuls ne pouvaient arriver au commandement sans appel sous les armes des individus astreints au service, et où cet appel était donc soumis au sénat au début de chaque année encore plus régulièrement que dans la suite, les consuls ne pouvaient se dispenser d’exposer au sénat les mesures qu’ils comptaient exécuter à l’aide de cette levée et parce qu’en conséquence, si les sénateurs indiquaient, dans leurs propositions de résolutions relatives à la levée, des lignes de conduite conformes à ces intentions ou en contradiction avec elles, les consuls ne pouvaient pas se dispenser, pour arriver à la levée, de soumettre aussi ces lignes de conduite au vote. Les instructions données par le sénat aux consuls pour la prochaine année militaire[5] ne sont pas des ordres ayant une force obligatoire comme ceux donnés par le peuple aux magistrats, mais des vœux autorisés dont le poids est d’autant plus grand que le magistrat auquel ils s’adressent les a en général reçus lui- même du sénat et s’est entendu sur eux avec lui. Tant que l’activité militaire des magistrats romains s’est restreinte à l’Italie, en y comprenant les territoires qui la bornent au Nord, le sénat n’est pas allé plus loin ; le commandement consulaire a même gardé postérieurement son indépendance dans ce territoire, en ce sens que les instructions du sénat y laissent en principe au général un champ fort large et ne limitent son initiative que dans une faible mesure[6]. L’inobservation de ces limites peut de sa part être justifiée par les circonstances[7] et même leur observation être considérée comme blâmable[8] ; quand leur inobservation est désapprouvée, cette désapprobation ne trouve souvent son expression que dans le refus du triomphe au magistrat par le sénat. Néanmoins il y a déjà, sous la République ancienne encore enfermée dans l’Italie, une limitation essentielle de pouvoirs du magistrat dans le droit du sénat de lui donner au début de chaque année des conseils et des instructions relativement à ses actes d’exécution administratifs et militaires ; il y a là le germe et la semence du gouvernement commençant du sénat. L’extension au delà des mers de la domination romaine et l’établissement des gouvernements de province d’outre-mer (d’abord de ceux de Sicile et de Sardaigne en 627) a soustrait ces régions au commandement consulaire ; les lois les soumettaient à des préteurs. Cependant, par dérogations ces lois, le commandement y est d’ordinaire pris, dans, les circonstances militaires graves, par l’un des consuls. Si l’établissement des prétures d’outre-mer avait en lieu dans une période plus reculée, il aurait fallu pour cela un vote du peuple ; en présence du développement déjà atteint alors parla suprématie du sénat, ce commandement consulaire était établi par le sénat[9]. Pour les guerres d’outre-mer conduites hors des provinces, où les pouvoirs consulaires ne se trouvaient pas en conflit avec une loi, le consul de l’année avait toujours, pourvu qu’il se fût mis d’accord avec son collègue, un droit légal au commandement en chef[10]. Mais eu pareil cas, non seulement il y avait trop d’intérêt en jeu, mais le sénat avait, spécialement à l’aide du tribunat, de trop bons moyens indirects de paralyser l’action des consuls pour que ce droit reçût une application pratique. Autant que nous sachions, il n’y a jamais eu un consul qui ait exercé le commandement outre-mer autrement qu’avec l’autorisation du sénat[11]. Cela finit même par être réglementé législativement par la loi de C. Gracchus de 631[12] : en même temps qu’elle obligea le sénat à régler les compétences consulaires avant que la question de personnes n’eut été tranchée par les comices, elle supprima légalement le principe, déjà écarté depuis longtemps en pratique, selon lequel le consul avait le droit de choisir lui-même son département militaire[13]. La constitution de Sulla abolit la détermination du commandement consulaire par sénatus-consultes ou plutôt elle abolit consulaire depuis ce commandement lui-même. Ce qui avait jusqu’alors existé pour le territoire domi fut désormais étendu à toute l’Italie, et tous les commandements ordinaires devinrent spéciaux dans le sens où l’avaient été jusqu’alors les gouvernements prétoriens. Les consuls prennent place parmi les titulaires de ces commandements spéciaux, et, en compensation du droit de déterminer les compétences consulaires qui lui est retiré, le sénat reçoit celui de choisir annuellement deux des commandements spéciaux, et en général des plus importants, pour les consuls, ou plutôt, puisque ceux-ci ne commencent leurs fonctions militaires qu’à l’expiration de leur première année de pouvoir, pour les proconsuls[14]. L’État romain n’a donc pas depuis Sulla de général en chef, appelé, par ses fonctions mêmes a la direction de la guerre, et, si une guerre excédant les limitas des commandements spéciaux devient nécessaire à soutenir, il faut pour cela une disposition personnelle et législative émanant soit du sénat, soit des comices, sur laquelle nous insisterons au sujet du pouvoir exécutif. Nous avons répondu par ces explications à la question de savoir dans cruelle mesure le sénat peut concourir à l’ouverture de la guerre. Si par déclaration de guerre on entend, comme on doit le faire au sens strict, la suppression de l’état de paix international légalement établi, ni la magistrature ni le sénat n’ont jamais eu ce droit ni ne l’ont jamais revendiqué. Un sénatus-consulte ne suffisait même pas pour mettre fin à une suspension d’armes établie à long temps, d’après les principes arrêtés au commencement de la République. En pareil cas, sauf naturellement quand il y avait légitime défense ; la constitution requérait le concours des comices, le droit de délibération préalable du sénat, déjà étudié relativement à la préparation des lois, exerçant d’ailleurs là une influence saillante. — En dehors du domaine des traités, l’état de guerre ne peut légalement être ouvert en ce sens qu’il existe toujours et forcément ; le consul, dans l’intérieur et à l’extérieur du territoire romain, le préteur à l’intérieur de son département ont le droit d’user de leurs armes contre tous. Le sénat n’a pas à déterminer le mode d’exercice de ce droit, par rapport au préteur, puisque celui-ci est déjà lié légalement par son département ; mais il le fait par rapport au consul, en décidant avec lui s’il se servira de ses armes et dans quel milieu plus restreint il le fera, en décidant avec lui s’il convient de pousser cet état de guerre théorique a l’état pratique de guerre ouverte et dans quel milieu. Si le consul en vient aux armes dans le territoire ainsi convenu, on peut voir là en fait une guerre entamée avec la permission du sénat[15], et à l’inverse s’il fait la même chose en dehors de ce territoire, on peut voir là une guerre entamée contre la volonté du sénat[16]. Si, dans ce cercle, des cités sujettes se soulèvent contre Rome ou commettent quelque infraction, il n’a pas besoin d’autre ordre pour intervenir contre elles par les armes ; mais le gouvernement romain, c’est-à-dire le sénat, peut donner des instructions au titulaire du commandement sur le point de savoir s’il y a ou non des raisons suffisantes d’intervenir, comme sur toute autre question administrative, et par conséquent les cités injustement traitées comme insoumises peuvent en appeler à lui et obtenir de lui réparation[17]. Si un État ami de Rome sollicite son aide contre un autre État non allié, le général ne peut accorder ce secours sans l’autorisation du sénat, en tant que le secours est en dehors du cercle d’opération qui lui a été fixé ; si l’État agresseur est également l’ami des Romains, le secours contre lui requiert une déclaration de guerre votée par les comices[18]. |
