LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
LA RELIGION.
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La compétence du sénat en matière religieuse ne peut être exposée qu’en examinant successivement, au point de vue des pouvoirs du sénat, du peuple et des magistrats, les principales questions de la matière : création de nouvelles divinités ; établissement de nouveaux sacerdoces ; modification du caractère général des jours du calendrier ; dérogations isolées au calendrier, accomplissement d’actes religieux permanents ou exceptionnels. La surveillance exercée par le sénat sur l’auspication et sur le culte en général, qui ne peut être séparée de son rôle général de haute surveillance administrative, trouvera sa place dans l’étude de l’administration de la ,ville de Rome. 1. Il faut, la personnalité du dieu étant liée, en droit religieux, à l’emplacement du culte, considérer comme l’admission d’une divinité nouvelle aussi bien la dédication d’un nouvel autel ou d’un nouveau temple à une divinité déjà honorée à Rome que l’admission d’une divinité qui n’y était pas encore honorée : ainsi il faut mettre sur la même ligne le transport à Rome de la Juno Regina de Véies[1] et les temples consacrés en 537 à l’Aphrodite de l’Eryx et à la Mens[2]. Il est probable que cela a été dés le principe compris dans les droits des magistrats[3] et que l’interrogation des comices n’a pas été requise là comme pour l’admission d’un nouveau citoyen, le droit sacré des Romains étant d’ailleurs tout entier pénétré de la préoccupation de soustraire autant que possible les affaires religieuses aux hasards des comices. Les vœux des généraux, ont été la principale cause de fondation de nouveaux temples, et les magistrats peuvent fort bien avoir eu, dans les institutions les plus anciennes, non seulement le pouvoir d’assigner une place parmi les divinités romaines à celles qui leur assuraient la victoire, mais en outre celui de leur assigner leur emplacement sur le sol public sans consulter les comices. Ensuite, il est vrai, il a été décidé par un plébiscite, donc à une époque récente, qu’il faudrait une loi pour la consécration au culte d’un nouveau lieu[4], et cette loi a été appliquée[5]. Mais néanmoins et, semble-t-il, habituellement, des actes de ce genre ont été accomplis sans le concours des comices. La loi de 450, qui exige, pour toute dédication de cette espèce, ou bien une décision du sénat, ou bien l’assentiment de la majorité du collège des tribuns[6], et qui par son caractère porte pour ainsi dire au front la marque de la dernière phase des rivalités patricio-plébéiennes, ne peut guère être comprise qu’en ce sens que l’un ou l’autre des assentiments suffisait sans vote du peuple. Dans les exemples concrets, il n’est jamais question de l’autorisation des tribuns, mais il est question de celle du sénat[7]. Il est probable que l’admission de nouvelles divinités dans le cercle des dieux romains a, conformément au caractère extraordinaire de l’acte, été comptée dès le principe parmi les actes pour lesquels le magistrat était tenu de réunir le sénat et même plus tard de suivre son avis, mais pour lesquels en principe l’assentiment du sénat suffisait. 2. La République a été beaucoup plus avare de fondations de nouveaux sacerdoces, opérées soit par la création de nouvelles compétences, soit par la multiplication du nombre de places des sacerdoces existants, qu’elle ne l’a été d’admissions de divinités nouvelles[8], et ces fondations n’ont, à notre connaissance, jamais eu lieu que, comme celles de nouvelles magistratures, après un vote du peuple[9]. Sous le Principat, l’établissement de nouveaux sacerdoces, par exemple celui des sodales Augustales, et l’augmentation du nombre des places, ne fût-ce qu’à titre extraordinaire (supra numerum)[10], appartiennent aux attributions législatives transportées des comices au sénat. — La nomination des prêtres concernait, sous la République, aussi peu le sénat que celle des magistrats. Elle avait lieu ou par la nomination directe du grand pontife, ou par la cooptation du collège, que remplaça, dans les derniers siècles de la République, pour les collèges les plus importants, l’élection par la minorité des tribus. Sous le Principat, les élections pseudo-comitiales des prêtres passèrent au sénat avec les élections comitiales des magistrats[11] ; mais elles lui furent, semble-t-il, enlevées d’assez bonne heure, en pratique, par le droit de commendation impérial qui leur fut également étendu[12]. 3. Le caractère légal des jours du calendrier romain, duquel dépend la validité des actes publics qui y sont accomplis, n’a jamais été atteint, sous la République, ni par le sénat, ni même par le peuple souverain. Les jours du calendrier romain se divisent essentiellement en trois catégories : ceux dans lesquels ne peut être accompli aucun acte public profané (dies nefasti), ceux auxquels on ne peut accomplir d’autres actes publics que les actes du droit civil (dies fasti) et ceux absolument propres aux actes publics (dies comitiales) : ni pour les uns ni pour les autres, on ne peut établir aucun changement durant l’époque de la République, et il n’y en a probablement eu aucun[13]. Nulle preuve de la conservation énergique des droits constitutionnels du peuple dans leur sphère théorique n’est peut-être plus frappante que le fait que durant tous ces siècles pas un seul jour n’a été enlevé juridiquement à ses comices. Mais, sous la dictature de César, non seulement les jours nouveaux ajoutés à l’année reçurent, comme il était naturel ; leur caractère légal : on décida en outre, peu de temps avant sa mort, en même temps qu’on changea le nom du mois où il était né, de faire des fêtes fixes (feriæ) de son jour de naissance et des jours de ses grandes victoires et de leur donner par suite dans le calendrier le caractère de jours impropres aux actes profanes[14]. On a continué sous le triumvirat[15] et sous le Principat. La source juridique des modifications faites sous la dictature de César et sous le triumvirat n’étant jamais indiquée[16] et la formule ex senatus consulta se trouvant au contraire ordinairement ajoutée en pareil cas, dans les calendriers, à partir de la bataille d’Actium[17], on peut rattacher les premiers changements au pouvoir constituant du dictateur et des triumvirs et les autres aux institutions d’Auguste, qu’on peut sans scrupule faire remonter jusqu’au temps de la bataille d’Actium et qui ont étendu à ce domaine le pouvoir législatif du sénat. En conséquence, les transformations de jours fériés en jours profanes faites fréquemment sous l’Empire soit en vertu de motifs politiques, soit en vertu de motifs financiers[18], ont aussi da être faites en principe par le sénat, quoique nos sources ne le mentionnent pas à ce propos. — Nous ne savons si le peuple fut consulté dans le seul cas où un jour de fête nommé ait été introduit postérieurement, quand le 12 octobre reçut, en 735, le nom d’Augustalia ; il le fut en 746, lorsque le mois de sextilis prit le nom d’Augustus[19]. A l’inverse, le sénat a possédé et exercé, dès le principe, le droit de désigner, après avoir consulté les augures, certains jours comme malheureux (religiosi)[20]. Il n’y a d’interdit par là au jour indiqué que l’accomplissement des actes religieux qui doivent être accomplis pour le compte de l’État[21]. Pour le surplus, les magistrats et les particuliers restent libres de suivre ou de ne pas suivre l’avertissement qui leur est donné : le jugement rendu, la loi votée un pareil jour sont valables[22]. Le sénatus-consulte n’est par conséquent en droit qu’un conseil d’abstention. Il faut comprendre de même d’autres institutions établies par sénatus-consulte sur un avis sacerdotal, à titre durable, qui ne sont pas proprement obligatoires : ainsi la transformation des Saturnales de fête d’un temple en fête populaire en 537[23] et l’établissement d’un jour de fête en l’honneur de Cérès en 563[24]. Toutes ces fêtes peuvent être signalées dans le calendrier ; mais elles sont distinguées de sa partie impérative par des caractères plus petits et elles ont uniquement la valeur d’annonces publiques. L’idée que leur inscription avait lieu par ordre du sénat est confirmée par l’observation qu’Antoine en fit faire une, en qualité de consul[25]. 4. Le changement à titre isolé du caractère légal attribué au jour dans le aux jours dans le calendrier était commandé par la constitution même du calendrier romain, dans lequel le caractère légal propre attribué aux jours d’ouverture de la semaine de huit jours l’emportait, en cas de rencontre, sur le caractère général donné au jour par le calendrier, où certaines fêtes ordinaires n’étaient pas placées à des jours fixes du calendrier, matis étaient annoncées pour des jours arbitrairement choisis, ou enfin il fallait bien laisser place à l’établissement de jours de fête extraordinaires. Toute annonce d’une fête générale, ordinaire ou extraordinaire, pour un jour donné assimile, pour cette fois, le jour aux dies nefasti et le rend impropre à tous les actes publics[26]. Les fêtes mobiles ordinaires ; les compitalia[27] et le latiar[28], sont fixées par le magistrat supérieur auquel revient leur organisation, comme il lui plait. La prescription des feriæ extraordinaires, qu’elle ait lieu à la suite d’instauratio de feriæ ordinaires ou pour d’autres causes, appartient, comme nous verrons, au sénat. Mais il ne peut changer par là le caractère du jour qu’indirectement ; car la fixation de ce jour reste toujours, réservée au magistrat. Les jours de jeux occupent une place intermédiaire entre les jours de fête ordinaires et extraordinaires[29]. Les divertissements destinés à tout le peuple (ludi) sont, quant à leur fondation, toujours extraordinaires, par conséquent ils ne sont ni liés à des jours fixes ni même annuels : en tant qu’ils étaient, comme cela avait sans doute lieu toujours, en même temps considérés comme des fêtes extraordinaires des dieux, et que par suite des feriæ y étaient annoncées, les actes publics ne pouvaient pas y avoir lieu. Lorsque ensuite les jeux romains reçurent une place fixe dans le calendrier et devinrent annaux, ce qui coïncida peut-être avec la fondation de l’édilité curule[30], puis qu’ils furent bientôt suivis par d’autres, tous auraient dû nécessairement être traités par la logique comme des feriæ permanentes et la lettre qui les caractérisait dans le calendrier eût dû être changée. La première réforme eut lieu, en ce sens que les tribunaux[31] et les comices eux-mêmes[32] vaquèrent à ces jours ; mais la seconde non, car, parmi les jours fixes de jeux, divers sont mentionnés comme fasti et une série comme comitiales. Cela ne peut s’expliquer que d’une façon : par le fait qu’on répugnait à apporter un changement à la partie dispositive du calendrier légal et que par suite on s’abstint de citer dans le calendrier les jours de jeux comme des feriæ ordinaires, quoiqu’ils en fussent en réalité. La fixation des jeux à des jours fixes du calendrier enlevant pratiquement à ces jours leur caractère de jours fasti ou comitiales, elle ne peut guère avoir eu lieu sans l’assentiment du peuple ; et l’on trouve en effet des lois mentionnées soit pour l’établissement de ces fêtes[33], soit pour l’accroissement du nombre de jours qu’elles occupaient[34]. D’autres jours encore qui n’étaient pas désignés par le calendrier comme feriati, mais qui étaient généralement fêtés, en particulier les lendemains de la fête de Saturne, peuvent avoir été traités comme les jours de jeux ; car les tribunaux tout au moins y sont suspendus[35]. Cela se fondait-il sur une loi ou simplement sur l’usage, on ne sait ; le sénat n’était pas compétent pour des mesures de ce genre. 5. L’établissement d’actes religieux permanents à la charge de la cité doit nécessairement être traité en principe de la même façon que l’établissement de lieux destinés au culte. Nous ne savons non plus rien d’une intervention des comices sous ce rapport ; celui à qui il appartenait de créer un nouveau temple doit aussi avoir constitué pour l’avenir le rituel qui en est inséparable. L’accomplissement de ces actes, qu’ils se basent sur la coutume ou sur des dispositions de la fondation, appartient aux fonctions exécutives des prêtres ou des magistrats ; le sénat n’a dû intervenir là qu’en cas de nécessité, en vertu de son droit général de haute surveillance. Les dépenses nécessaires pour le culte permanent ne peuvent avoir été, à aucune époque, autorisées par le sénat d’après son seul gré ; dans la mesure où elles atteignent, à côté du bétail de la cité et des prestations individuelles des citoyens, les caisses de l’État, l’ordonnancement de ces sommes rentre nécessairement dans la compétence des magistrats supérieurs. Quand ces dépenses ont été, dans la période récente, retirées en partie à l’administration de l’ærarium par la constitution de fondations au profit de divers temples et sacerdoces ou par la fixation des sommes qui devraient leur être consacrées annuellement[36], elles n’ont pas été par là soustraites au pouvoir du sénat d’autoriser les dépenses que nous étudierons plus loin, c’est le droit de disposition du magistrat sur l’ærarium qui s’est ainsi trouvé restreint. 6. C’est un droit du magistrat supérieur d’accomplir, pour le compte de la cité, même des actes religieux qui ne sont pas prévus par le rituel[37]. Mais, quand cet acte lui semble nécessaire, il lui faut pour le vœu du printemps sacré l’assentiment du peuple. Les vœux de moindre importance n’ont guère été soumis au peuple[38] et les autres réglementations religieuses ne l’ont jamais été, sans doute parce qu’il paraissait périlleux de faire dépendre de la fantaisie des comices les honneurs à rendre aux dieux ou même les obligations à exécuter envers eux. Pour toutes les autres décisions, l’assentiment du sénat suffit. Mais il est d’autant plus exigé[39] que le danger du retard, qui émancipe fréquemment le magistrat du sénat dans l’exercice de ses fonctions, ne se présente pas aisément pour ces actes. Les promesses faites aux dieux par le général pendant le combat pour prix de leur assistance, dont la validité n’a jamais été contestée, font exception[40]. L’importance politique de la coopération du sénat à tous les actes religieux extraordinaires tient notamment à ce que leur accomplissement peut retarder les affaires en général[41] et spécialement le départ des généraux de Rome[42] ; à ce qu’une assemblée du peuple en perspective peut être ajournée par des feriæ extraordinaires ; à ce qu’enfin la fête d’actions de grâce de la victoire rentre dans les honneurs votés au général et que, surtout à l’époque récente de la République, le nombre des jours qui lui étaient attribués servait de mesure à l’importance de la victoire et peut-être encore plus à l’influence politique du général. Ce n’est pas la tâche du droit public d’énumérer les causes qui peuvent provoquer des actes religieux extraordinaires. On peut invoquer les divinités pour leur demander leur assistance contre un péril imminent, que ce soit simplement ou en leur promettant un présent pour le cas où l’on sera exaucé, c’est-à-dire sous forme de vœu[43]. On peut aussi les invoquer pour les remercier d’avoir écarté ce péril, soit simplement, soit à la suite d’un vœu, en exécution de ce vœu[44]. Les annales nous fournissent de nombreux exemples de l’une et l’autre catégorie de sénatus-consultes. L’expiation extraordinaire des irrégularités commises dans la célébration des fêtes ordinaires tient là une large place, et la procuratio des prodiges qui sont annoncés, en droit extraordinairement, en fait d’une manière continus, en tient encore une plus large. C’est un point essentiel de leur fonctionnement pratique que la représentation du magistrat supérieur par l’inférieur, en particulier du consul par le préteur, est évitée le plus possible pour les actes religieux à accomplir au nom de la cité[45]. C’est pourquoi les affaires religieuses étaient, à l’époque où les consuls partaient régulièrement pour l’armée, expédiées autant que possible auparavant ; c’est pourquoi en particulier la notification des prodiges qui se produisaient pendant l’absence des consuls était en règle générale reculée à l’entrée en charge de leurs successeurs. Ceux-ci n’avaient pas coutume de quitter Rome avant que les mesures à prendre relativement aux prodiges n’eussent été réglées[46] ; et ce sont là tout spécialement les résolutions religieuses par lesquelles commencent chaque année les délibérations du sénat[47]. Lorsqu’une résolution de ce genre semble nécessaire, le consul fait connaître au sénat l’incident qui en est cause ; quand cet incident consiste dans l’observation d’un prodige ou dans un vice d’une cérémonie, il doit admettre celui qui signale le fait à faire sa notification au sénat, s’il lui appartient[48], ou, s’il ne lui appartient pas, l’inviter à faire sa déclaration devant le sénat[49], les communications frivoles pouvant être rejetées et donner lieu à l’exercice du droit de coercition[50]. Ensuite, selon la nature du fait, ou bien le sénat prescrit immédiatement un acte religieux, ou bien l’affaire est renvoyée au collège des pontifes, ou bien, dans des cas particulièrement compliqués, les gardiens des oracles sont chargés de chercher dans leurs livres et de faire connaître la mesure appropriée à la circonstance[51]. Les pontifes pouvaient aussi prendre ici l’initiative ; car les magistrats ne pouvaient guère leur refuser de soumettre au sénat une demande religieuse du collège. Au contraire, l’ouverture des livres sibyllins, cette boite de Pandore d’où se répandirent sur Rome et l’Italie toutes les croyances et les corruptions religieuses étrangères, n’était permise au collège même qui en avait la garde que sur un mandat spécial du sénat[52]. Le sénat a aussi, à l’époque moderne, décidé de consulter, au lieu des prêtres nationaux, les haruspices étrusques[53]. Le sénat statue ensuite, dans une séance postérieure, sur la consultation obtenue[54]. L’acte religieux que le sénat prescrit ainsi ou de lui-même ou sur un avis sacerdotal ne peut être étudié dans sa nature que dans la théorie du Droit religieux. En général, si une faute a été commise dans la célébration d’une fête, la fête est recommencée (instauratio)[55] ; si on décide un acte extraordinaire, ou bien en donne mandat aux consuls de prescrire[56] ou d’offrir certains sacrifices, ou bien on les charge de fixer un jour de fête spécial (feriæ) et d’inviter le peuple à implorer les dieux (supplicationes)[57]. Dans le cercle des instructions du sénat, c’est à la magistrature supérieure qu’appartient le règlement de l’exécution[58] ; le choix du jour est toujours resté livré à la volonté des consuls[59]. Les dépenses ainsi occasionnées, qui sont supportées par l’État[60] sont approuvées par le sénat. Cependant, le trésor public n’a pas à intervenir dans l’exécution des vœux des généraux faits par eux sans l’assentiment préalable du sénat. S’ils ne peuvent être exécutés à l’aide du butin, dont le général a la disposition, le général en est tenu en droit personnellement[61]. |
