LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
RATIFICATION ET DÉLIBÉRATION PRÉALABLE DES RÉSOLUTIONS POPULAIRES.
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La patrum auctoritas[1] est la ratification de la résolution prise par le peuple sur la proposition du magistrat[2], par le sénat tout entier tant qu’il a été patricien[3] et plus tard par les membres patriciens du sénat[4]. Auctoritas a gardé son sens primitif dans cette ancienne formule comme dans la tutoris auctoritas du droit civil[5] : la volonté du peuple, qui est aussi exposée aux erreurs et aux méprises que celle de l’enfant impubère, a besoin d’être augmentée et ratifiée par le conseil des anciens. — On ne peut naturellement comprendre parmi les résolutions du peuple qui ont besoin de cette ratification ni les actes dans lesquels le peuple ne remplit qu’un rôle d’assistance sans rien résoudre ni ceux qui ne font que renforcer une obligation préexistante. La résolution de la plèbe, qui a bien été plus tard mise sur le même rang que celle du peuple, mais qui n’a jamais été considérée comme en étant une, n’est par suite pas non plus soumise à cette ratification[6]. En revanche, cette ratification est nécessaire pour toute véritable résolution du peuple, sans distinction de forme ni d’objet. Elle est rapportée expressément aux lois[7] et aux élections[8], et il n’y a aucun motif d’y soustraire les jugements du peuple, lorsque ce ne sont pas des jugements de la plèbe[9]. La ratification est expressément requise pour les curies, dans la mesure où elles ont le droit de résolution[10], et pour les centuries[11] ; et il existe aussi des témoignages en faveur de la ratification des résolutions prises par les tribus patricio-plébéiennes[12]. Le nécessaire a déjà été dit sur la procédure suivie dans l’acte de ratification. Le sénat donne son auctoritas dans les mêmes formes où il donne un consultum[13], et, la première étant théoriquement plus énergique que le second et ayant même eu probablement à l’époque la plus ancienne une plus grande importance politique, il est probable que la procédure se sera d’abord développée et établie pour l’auctoritas. Le magistrat qui prend une résolution d’accord avec le peuple, doit en principe être le même qui la présente ensuite à la ratification du sénat : au terme ferre ad populum, correspond le terme referre ad senatum, qui, comme nous l’avons déjà remarqué, s’applique dans sa notion fondamentale à l’auctoritas et n’a été transporté que par généralisation dans le domaine du terme consulere. La situation du magistrat qui préside n’est pas tout à fait la même par rapport à l’auctoritas que pour le consultum : elle est plus subordonnée. Le consultum reste toujours un décret de lui, et c’est lui qui le fait. L’auctoritas ne peut non plus avoir lieu qu’avec le concours de sa volonté ; mais il ne ratifie pas lui-même et sa participation n’est pas autre ici que dans la lex, où il n’apparaît pas davantage comme un véritable coauteur. La forme adoptée tendait à faire les sénateurs motiver leurs propositions de résolution ; le vote lui-même portait exclusivement sur la ratification ou le rejet, et chacun pouvait voter à sa guise pour n’importe quel motif. Riais, d’après sa conformation même, l’institution avait indubitablement pour but non pas de mettre des barrières à la volonté légalement libre du peuple, mais d’empêcher la violation des, règles constitutionnelles et des obligations de droit des gens. Toute infraction de ce genre pouvant et devant cure considérée comme un attentat aux institutions divines, comme l’abandon de la protection divine assurée au peuple, l’institution s’est probablement mue d’abord principalement dans le domaine des idées et des formes religieuses, et la conservation de la pureté des auspices peut avoir été la pensée créatrice de la patrum auctoritas comme de l’interrègne. L’usage pratique fait de l’institution est, dans la mesure où nous pouvons le reconnaître, d’accord avec cette idée : lorsque la ratification rencontre des difficultés, ce sont toujours des questions de droit qui sont tout au moins invoquées comme motif[14], et cette tutelle apparaît comme étant essentiellement une nomophylakie. La ratification suit la résolution du peuple : la terminologie le reconnaît dans le nom de l’auctoritas elle-même comme dans les termes ferre et referre, et c’est partout indiqué, dans les relations que nous possédons, comme une vieille coutume. Les deux actes se sont souvent succédé immédiatement ; mais ce n’est pas forcé ; la dernière tentative de conciliation se place même, en matière de déclaration de guerre, entre le vote et sa ratification. L’ordre indiqué n’est non plus nécessaire ni théoriquement, ni pratiquement. L’opposition à la proposition peut être formulée dès qu’elle est déposée, celle contre l’élection dès la candidature, et elles peuvent empêcher le vote projeté au lieu d’atteindre le vote accompli. Cette procédure, qui permet d’éviter les conflits entre le peuple et le sénat, a d’abord été suivie dans des cas particuliers[15] ; puis elle a été prescrite une fois pour toutes, en 415, relativement aux rogations soumises aux centuries, par la loi Publilia[16] et, vers le milieu du Ve siècle, pour les élections elles-mêmes, par la loi Mænia[17]. Des prescriptions analogues doivent avoir été édictées pour les résolutions du peuple qui ne rentraient pas sous l’empire de ces deux lois et qui avaient besoin de ratification. Avec cette modification, la ratification du sénat patricien s’est maintenue jusqu’au temps du Principat, c’est-à-dire aussi longtemps que les résolutions populaires elles-mêmes[18]. Mais la ratification anticipée n’a absolument aucune importance pratique et la ratification postérieure n’en a elle-même qu’une très faible à l’époque historique. Non pas que l’anticipation ait dénaturé ce droit : ce n’est aucunement le cas, mais parce que ce droit, limité à la portion patricienne du sénat, était bien propre à protéger les droits réservés des patriciens, mais perdit son importance, dès qu’il n’y en eut plus effectivement de pareils et que le patriciat eut été remplacé par la noblesse patricio-plébéienne[19]. La défense de la constitution, en particulier sur le terrain religieux, demeura une puissante arme défensive pour l’aristocratie dominante d’alors ; mais ceux qui eurent à la manier furent, spécialement depuis la loi Ogulnia de 454, les grands collèges sacerdotaux désormais patricio-plébéiens, et il n’a, autant que nous sachions, jamais été fait depuis lors un usage effectif de la patrum auctoritas. Nous avons déjà remarqué que l’habitude du sénat de délibérer à l’avance sur les lois se lie à son droit de-les ratifier et qu’elle en est issue dans une certaine mesure. Nous devons exposer ici ce qui peut être observé sur cette activité, peu formulée, mais importante, du sénat. Il n’y a pas besoin de répéter que, tandis que, pour la ratification, les membres patriciens sont toujours seuls entrés en ligne de compte, dans la délibération préalable, les plébéiens participent au vote et, s’ils possèdent le droit de parole, peuvent participer à la discussion. Parmi les trois catégories de résolutions du peuple, les lois, les jugements et les élections de magistrats, les élections n’ont jamais fait l’objet d’une délibération préalable dans le sénat. Celles des magistrats ordinaires se fondent toujours et celles des magistrats extraordinaires se fondent généralement[20] sur une résolution du peuple différente de l’acte électoral ; en vertu du principe général, le sénat peut bien être interrogé sur les modalités de l’exécution ; mais ce serait aller contre les institutions romaines que de l’interroger sur l’exécution elle-même ; et on a communément agi en conséquence[21]. — Le jugement rendu par le peuple peut être considéré comme un acte extraordinaire, et il y a des témoignages qui attestent que le sénat a été interrogé avant des accusations capitales soumises aux centuries[22] ; cependant il est difficile que l’interrogation préliminaire du sénat se soit étendue à la procédure en prononciation de mulla suivie devant les tribus patricio-plébéiennes, et, même pour les procès capitaux, elle n’était indubitablement pas obligatoire. En présence de la connaissance misérable que nous avons de cette procédure populaire disparue de bonne heure, on ne peut rien dire de plus certain. — La loi, lorsqu’elle est une lex rogata et qu’elle n’a pas purement pour objet de renforcer ce qui existe, est toujours une modification des institutions existantes et c’est à elle, au sens large donné par les Romains à la lex, que se rapporte pour ainsi dire uniquement ce que nous savons de la délibération préalable des résolutions populaires dans le sénat. Les résolutions des curies sont exclues de la délibération préalable du sénat. La délibération préalable doit avoir appartenu pour elles, comme la ratification, au sénat patricien dans l’État le plus ancien fondé sur la gentilité. A l’époque où des plébéiens siègent au sénat, elle appartient au collège des pontifes[23], et pour qu’elle ne puisse avoir lieu au sénat, une raison suffit : c’est que le président de ces comices, le grand pontife, n’a pas le droit de réunir le sénat. Restent donc pour la délibération préalable du sénat les lois à soumettre aux centuries ou aux tribus patricio-plébéiennes. Ensuite vient le plébiscite. Avant que la plèbe eût été reconnue comme une seconde expression du peuple, le conseil de la cité ne pouvait pas plus délibérer sur les résolutions qu’elle devait prendre que sarcelles destinées à être soumises à n’importe quelle association ou corporation. Notre tradition regarde, il est vrai, la plèbe comme étant, depuis qu’elle existe, en ce sens un État, et elle le reconnaît spécialement en admettant comme allant de soi la possibilité d’une délibération préalable des plébiscites, dans le sénat[24]. De même que le sénat invite le consul à soumettre au peuple un projet de loi, il peut le prier de faire les tribuns déposer un plébiscite, et c’est la forme que la délibération préalable des plébiscites dans le sénat a en général conservée même postérieurement[25]. Nous avons antérieurement expliqué que la force légale des plébiscites dépendit pendant longtemps de cette délibération préliminaire[26] ; mais cette obligation disparut à la suite de la loi Hortensia rendue vers 465-468[27], et, sauf dans la courte période du gouvernement de Sulla, qui va de 666 à 683, durant laquelle la validité des plébiscites fut de nouveau, comme avant la loi Hortensia, subordonnée à l’autorisation préalable du sénat[28], la résolution du concilium plebis n’eut désormais plus besoin d’être approuvée d’avance par le sénat. Lorsqu’il était indifférent que la résolution fût prise dans une forme ou une autre, la demande de la proposer était adressée en première ligne aux consuls et aux préteurs et éventuellement aux tribuns. La délibération préalable du sénat a donc toujours été et est toujours restée en usage pour les propositions de loi qui étaient soumises aux centuries, aux tribus patricio-plébéiennes et, de la façon indiquée, à la plèbe. La concession du droit de cité ou même de droit de suffrage aux cités de non citoyens ou de demi-citoyens fait cependant exception sous un certain rapport : en pareil cas, l’initiative du sénat ne semble pas correcte, quoique l’on puisse pourtant établir qu’il l’a plusieurs fois exercée pour des propositions de ce genre[29]. Ailleurs la délibération préalable du projet de loi par le sénat n’est pas elle-même légalement requise ; il existe des exemples soit de l’époque ancienne, soit de l’époque moderne, qui attestent que le magistrat pouvait soumettre un projet de loi aux comices sans mandat de la curie[30]. Mais l’acte de se servir de l’initiative législative autrement qu’après avoir pris l’avis du sénat et d’accord avec lui, fait l’objet de blâmes nombreux[31]. La constance pratique de la délibération préalable se révèle surtout clairement pour l’application du pouvoir législatif dont l’apparition est la plus précoce et la plus énergique, pour la déclaration de guerre. La résolution du sénat précédant celle des comices est signalée dès les temps les plus reculés dans les annales qui nous ont été conservées[32] et une déclaration de guerre faite sans sénatus-consulte préalable y apparaît positivement comme quelque chose d’inouï. Il ne peut en être autrement. Selon la constitution de la procédure de vote romain qui laisse à l’auteur isolé de la proposition la fixation des termes du projet de loi et qui ne fournit aucune garantie contre les sottises et les actes précipités, la délibération préalable du projet dans le sénat est un fait indispensable. Comme la déposition du projet, sa mise à l’écart par l’intercession tribunicienne est légalement indépendante du sénat et elle a assez souvent eu lieu contre sa volonté. Mais, de même que le sénat invite fréquemment les magistrats à faire usage de leur initiative législative, il n’est pas rare qu’il les invite à user de leur droit d’intercession ou, à l’inverse, les détourne d’en user. |
