LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
RÈGLEMENT DES TRAVAUX DU SÉNAT.
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IV. VOTE. En parlant du vote individuel des sénateurs, les titres emploient exclusivement le mot censere[1], en grec δοκεΐν. Le sens doit en être que le vote du sénateur n’a pas besoin d’être motivé, est une appréciation consciencieuse, mais libre, comme les décisions des magistrats préposés au recensement[2]. Dans le langage non technique, on emploie fréquemment, au lieu de censere, le terme qui désigne proprement la décision définitive du sénat, le verbe decernere[3] ou l’une des expressions tirées du vote par discession que nous mentionnerons plus loin. La distinction de censere et de sententiam dicere a probablement été rigoureusement observée tant que le droit de procéder au second acte n’a pas appartenu à tous les sénateurs en droit de voter ; depuis que le droit de proposition et le droit de vote se sont confondus, les expressions qui les désignent n’ont plus été non plus sévèrement distinguées. Par un phénomène surprenant, il n’y a pas, sous la République, d’expression technique pour désigner le vote isolé ; sous le Principat, sententia est aussi employé dans ce sens[4]. Un chiffre minimum a été légalement requis pour la validité des résolutions du sénat dès le temps de la République[5] ; la tradition ne nous a transmis que fortuitement certaines dispositions probablement confirmatives relatives à diverses catégories particulières de sénatus-consultes[6]. Cependant le nombre des membres présents n’est, d’après la procédure parlementaire de l’assemblée, vérifié que lorsque un membre le demande[7] ; lorsque cela n’a pas eu lieu, la résolution est considérée comme ayant été prise légalement, et il n’a été que rarement fait usage de la faculté de demander le compte des membres présents. C’est un des abus introduits dans les derniers temps de la République que les séances du sénat n’y soient fortement visitées que par exception et que les résolutions y soient prises fréquemment par quelques membres présents[8]. Afin de remédier à cet abus, Auguste décida que le nombre des présents serait constaté pour toutes les résolutions avant le vote[9] et inscrit dans le procès-verbal[10]. Il réduisit le chiffre minimum, qu’il avait trouvé fixé à quatre cents membres, et il le régla d’une manière différente selon l’objet des résolutions[11]. Les chiffres établis par lui ne nous sont point parvenus. Le nombre 70 est cité au me siècle comme étant, semble-t-il, le minimum le plus bas[12] : Le sénatus-consulte rendu au mépris de ces dispositions est nul ; mais il est dressé par écrit, à cause de la ratification dont il est susceptible[13]. Naturellement le vote d’aucun membre n’est lié par la déclaration qu’il a faite sur le projet. La procédure d’expression du vote, des opinions avait pour but de faire connaître le sentiment de chaque sénateur à tous les autres et par là de faciliter à chacun le choix du projet le meilleur. Par suite, les membres du sénat ont fréquemment voté dans un sens différent de celui de leurs propres motions[14], et la forme du vote, que nous allons étudier, leur donnait en principe l’occasion d’exprimer leur intention dès avant le vote et, s’ils le voulaient, au moment même du discours qui les déterminait à changer d’avis. Un vote doit nécessairement avoir lieu sur le projet isolé, même lorsqu’il n’y a qu’une proposition et qu’il n’y a pas de dissentiment à prévoir[15]. Ce vote a lieu par oui ou par non[16] et se fait, exclusivement sous la République, principalement sous l’Empire, par un changement de place[17]. On ne peut parler en votant[18]. Le président, qui se trouve au milieu de la salle, invite, en se levant, les membres de l’assemblée qui adoptent la proposition à se mettre à l’un de ses côtés et ceux qui la repoussent à se mettre de l’autre côté, par les mots : Qui hoc censetis, illuc transite, qui alia omnia in hanc partem[19], et il indique en même temps de la main les parties correspondantes de la salle[20]. Le côté de la salle dans lequel se trouve l’auteur de la proposition est d’ordinaire indiqué à ceux qui l’approuvent, et l’autre aux opposants[21]. On vote assis[22] ; par conséquent, ceux qui ne se trouvent pas déjà assis du côté pour lequel ils se prononcent ont à changer de place, et ceux qui sont debout à s’asseoir[23]. Le changement de place a souvent lieu par anticipation pendant les débats, d’autant plus qu’il n’y a pas de places fixes. Quand la façon dont la question serait posée et le côté de la salle duquel chacun aurait à s’asseoir au moment du vote étaient certains, ceux qui avaient pris leur décision se rendaient d’avance à leur place de vote, en particulier quand ils voulaient porter cette décision à la connaissance de l’assemblée[24]. Il arrive que la solution dépende de ceux qui sont debout à la fin des débats[25]. Par suite de cette façon de procéder, voter se dit, chez les Romains : discessionem facere[26], voter pour : pedibus ire in sententiam aliquam ou alicujus[27], ou encore sequi aliquem, sententiam aliquam[28] ; voter contre : in alia omnia ire[29], relinquere aliquem[30] ; changer de place pour le vote : transire[31]. Le sénat romain du temps de la République, n’a jamais pratiqué le vote secret, qui cependant n’était pas inconnu aux institutions municipales[32]. L’auteur démocratique des lettres de re publica ordinanda demande son établissement à César[33]. Mais cela ne prouve pas que César ait été de la même opinion. Sous le Principat, il ne, fonctionne pas davantage dans lé cercle de la compétence primitive du sénat. En matière criminelle[34] et électorale[35], où le vote secret avait depuis longtemps été introduit ailleurs, il l’a aussi été alors dans le sénat, mais seulement à titre d’exception, en ce sens, semble-t-il, que l’assemblée avait le droit, dans un cas particulier, non pas de prononcer le scrutin secret, mais d’en demander la prononciation à l’empereur. En présence de la jalousie avec laquelle les empereurs surveillaient le collège qui leur était coordonné, il se conçoit qu’ils ne fussent pas disposés à le dégager du contrôle qui résultait de la publicité, et les expériences faites ne furent pas de nature à écarter les objections. La façon dont se déterminait la majorité ne comporte pas compte des voix d’examen spécial. Le changement de place opéré, le président constate de quel côté se trouve la majorité, et il annonce le résultat par les mots : Hæc pars major videtur[36]. En principe, on ne faisait pas le compte des voix[37]. Il va de soi que le président pouvait y procéder, si cela lui semblait nécessaire[38]. L’égalité de voix devait entraîner l’échec du projet[39]. La récapitulation du résultat final a nécessairement été laissée au pouvoir discrétionnaire du président. Le droit appartenant aux sénateurs de demander la division des projets a pu conduire à ce que la majorité se prononçât pour un projet qui impliquait comme condition un autre projet postérieurement repoussé. En pareil cas, il fallait, comme dans les scrutins éventuels d’aujourd’hui, considérer également le projet voté comme repoussé. Nous ne pouvons suivre la procédure dans ses détails. Mais les pouvoirs, bien plus étendus que ceux des présidents des assemblées modernes, reconnus aux présidents romains ont sans doute mis dans leur main le moyen pratique de lever ces difficultés. Les auteurs de la résolution sont, dans tous les cas, à la fois Dénomination. le magistrat qui préside et le sénat. Lorsque le sénat patricien confirme une résolution du peuple sur la proposition du magistrat, l’acte s’appelle l’augmentation du sénat, patrum auctoritas ; la participation du magistrat à cet acte ne se manifeste pas dans sa dénomination. Si au contraire le sénat patricio-plébéien approuve un acte de magistrat, la dualité des auteurs de l’acte et le rapport du magistrat et de la corporation s’expriment dans la terminologie. En sa qualité d’acte du magistrat, la résolution reçoit, comme toute autre, le nom de decretum : cette désignation est attestée dans notre tradition par des témoignages dignes de foi pour le sénat romain[40], et elle est restée vivante dans le decurionum decretum municipal. En sa qualité d’acte de la corporation, c’est le résultat de la question, consultum, et on transporte également au sénat le mot sententia, qui s’applique directement à la proposition de résolution du sénateur, et le terme censere, qui désigne proprement le vote isolé[41]. La dualité d’auteurs de l’acte trouverait son expression dans des formules telles que decretum consulis (prætoris, etc.) de senatus sententia. La participation prédominante, qui, selon la conception ancienne, appartenait au magistrat dans l’acte, se manifeste en ce que c’est lui qui fait la résolution, senatus consultum facit[42]. Mais plus tard le rapport se renverse. La dénomination decretum, qui désigne l’acte comme celui du magistrat, n’est plus usitée pour lé sénat romain à l’époque qui nous est connue[43]. La relation qui existe entre l’acte et le magistrat n’est plus exprimée dans notre tradition que dans le titre le plus ancien qui nous ait été conservé, dans celui de 568, qui appelle le sénatus-consulte consulis senatus que sententia[44], qui par conséquent applique zeugmatiquement au magistrat l’expression qui convient à la corporation. Ensuite le magistrat disparaît entièrement, la senatus sententia ou le senatus consultum reste seul comme expression évidente de la prédominance de l’assemblée. Tandis que decretum a disparu, decernere est resté dans l’usage ; mais, par un phénomène peut-être encore plus caractéristique, ce mot, qui s’applique proprement au magistrat, a été transféré de lui aux sénateurs et est employé comme synonyme de censere. Lorsque le magistrat figure lui-même comme agissant, le concours du sénat est aussi désigné, à l’époque ancienne, comme un conseil, à l’époque moderne, comme une prescription ; car, la preuve que tel est le sens des deux formules de senatus sententia[45] et ex senatus consulto[46] résulte tant de l’usage général des deux prépositions que du rapprochement des formes parallèles de consilii sententia et ex hac lege. Ces tournures sont devenues fixes et l’idée de lien légal s’est si nettement attachée à la seconde qu’elle-même[47] et à sa suite le terme senatus consultum en général[48] ont dans le cours des temps supplanté la senatus sententia. — On peut ici suivre dans la terminologie la façon dont s’est constitué quant au fond le gouvernement du sénat. Tant que le sénatus-consulte a été un conseil qui ne liait pas le magistrat, il n’a aussi été précisément pour cela qu’un decretum, non obligatoire pour les magistrats futurs et limité dans le temps à la durée des pouvoirs du magistrat qui l’a fait d’accord avec le sénat[49]. Quand le décret consularo-sénatorial a lié les magistrats futurs, il a fallu qu’il cessât d’être un decretum, et la participation du magistrat s’y est forcément effacée de la même façon que dans la lex, qui est aussi le produit d’un accord du magistrat et du peuple. La dénomination de la résolution par le nom de son auteur, qui est employée légalement pour la loi, ne se rencontre pour le sénatus-consulte que dans la période avancée de l’Empire, et encore n’est-ce alors, semble-t-il, que comme une désignation abrégée, se rattachant à la dénomination officielle proprement dite tirée de la date de la confection du sénatus-consulte[50]. L’intercession des magistrats, en particulier celle des tribuns, est inadmissible contre la confirmation des lois par le sénat patricien, contre la patrum auctoritas ; mais elle est possible contre le senatus consultum du sénat patricio-plébéien, qui n’est qu’un décret de magistrat rendu avec le concours du sénat. Les formes et les limites de cette intercession ont déjà été étudiées dans la partie de l’Intercession. L’acte du sénat annulé pour une raison de forme, qu’il soit atteint d’un vice radical[51] ou que l’intercession tribunicienne l’ait dépouillé de sa force légale[52], n’est naturellement pas, en droit, un sénatus-consulte. Cependant, dans les cas de cette espèce, on a en général décidé, et cela, semble-t-il, d’une époque précoce, probablement dès l’époque de la guerre des classes, de rédiger l’acte par écrit tout comme un sénatus-consulte valable[53], parce que souvent l’obstacle se trouvait, ensuite écarté et que la possibilité de la ratification future devait rester ouverte[54]. Une pareille non résolution du sénat, patricio-plébéien est appelée senatus auctoritas[55]. Peut-être est-ce parce la patrum auctoritas évoquait l’idée d’une résolution du sénat patricien indépendante de l’intercession tribunicienne et que l’on croyait pouvoir désigner du même nom un acte qui ex-primait la volonté du sénat complet, quoiqu’il fût privé de la force légale par une intercession ou pour toute autre cause. La résolution prise, le sénat est congédié, si ni le magistrat qui l’a convoqué ni aucun autre des magistrats présents qui ont le droit de lui poser des questions ne désire provoquer une autre délibération[56]. La formule employée parait avoir été : Nihil vos teneo ou tenemus, patres conscripti[57]. Nous avons vu selon quelles règles l’assemblée plénière du sénat procède à ses délibérations et à ses résolutions. Le droit public n’a pas à dire de quelle manière les magistrats et les sénateurs se procurent les informations dont ils ont besoin et se mettent en état de satisfaire à la tâche qui incombe au sénat. Mais il nous faut encore nous expliquer ici sur la préparation officielle des sénatus-consultes par des commissions et sur les faits équivalents. La préparation des sénatus-consultes a lieu d’une façon absolument différente selon qu’il s’agit de questions religieuses ou non ; la séparation, que nous avons signalée plus haut comme étant faite entre ces deux domaines dans l’ordre du jour, tient sans aucun doute à cela. Les affaires religieuses sont, en règle générale, soumises à la délibération préalable de l’un des sacerdoces qui rentrent sous la notion, commune à la magistrature et aux sacerdoces, du conlegium[58]. L’affaire est renvoyée par une résolution du sénat à celui qu’elle concerne le plus directement pour qu’il donne une consultation, à moins que, comme il peut aussi arriver, ce collège ne saisisse lui-même de l’affaire les consuls et le sénat et ne leur soumette alors immédiatement son avis dans la forme déjà indiquée d’un exposé. La décision du point de savoir en quelle mesure une affaire doit être considérée comme religieuse et à quel collège elle doit être renvoyée, appartient donc, en règle, au gouvernement et non aux prêtres, et c’est aussi à lui et non à eux qu’appartient toujours la décision finale[59]. La discussion de questions religieuses dans l’assemblée plénière du sénat est, la nature des consultations suffit à l’impliquer, parfaitement admissible, et elle y a souvent eu lieu. Mais les collèges qui donnent ces avis peuvent, d’autant plus qu’ils se composent en fait principalement de sénateurs, être aussi regardés comme des commissions sénatoriales permanentes et se complétant elles-mêmes, auxquelles les questions techniques du droit religieux sont habituellement renvoyées pour un examen plus approfondi et plus compétent que celui qui pourrait en être fait dans l’assemblée plénière du sénat. On peut invoquer particulièrement, en faveur de cette conception des conlegia religieux, la similitude de forme qui existe entre leurs résolutions et celles du sénat. Les résolutions partagent avec celles du sénat la dénomination de decretum, et le président des pontifes par exemple obtient d’eux un décret exactement suivant la même procédure suivant laquelle le consul obtient un sénatus-consulte. La rédaction en est aussi faite selon le même schéma[60]. Au contraire le décret rendu par un magistrat avec l’assistance d’un conseil a des règles et des formules différentes. En matière profane, les délibérations préparatoires de commissions sont, à l’inverse, évitées autant que possible. Naturellement le sénat a souvent confié un acte qu’il ne voulait ou ne pouvait accomplir lui-même à des magistrats ou à des commissaires. Ainsi il charge les consuls assistés d’un conseil de transplanter une population d’un pays dans un autre[61] ; ainsi il charge d’une organisation municipale les patrons de la ville ou les gouverneurs du territoire ; ainsi surtout il coordonne aux généraux des commissaires pour l’organisation des territoires conquis et donne ses instructions à ces commissaires[62]. Ces questions sont par là vidées pour le sénat et ne reviennent plus devant lui. Mais le président peut aussi être chargé de prendre sur une affaire que tranchera le sénat une décision provisoire avec le concours d’une commission qu’alors il choisit ou tout au moins tire au sort lui-même ; car la pratique romaine ne tonnait pas de commissaires élus par le sénat. Lorsque le sénat est prié de rendre une décision arbitrale ou de statuer sur un procès administratif, le débat peut être immédiatement porté devant son assemblée plénière[63] ; mais l’affaire peut aussi être renvoyée aux consuls[64], qui s’adjoignent un certain nombre de sénateurs, pour qu’ils rendent une décision et la soumettent ensuite à la ratification du sénat[65]. Mais cette procédure ne s’applique que dans ce domaine restreint, plutôt juridique que politique[66]. Si souvent que le magistral supérieur ait pu, à la façon des particuliers, délibérer à l’avance sur les affaires publiques, il n’a pas officiellement pris sur elles l’avis d’un consilium ; car il a, pour lui en servir en pareil cas, le sénat et le sénat seulement ; quiconque est capable d’une réflexion politique comprendra que l’existence d’un consilium consulaire régulier ne pourrait être imaginée à côté du sénat sans l’anéantir. — Au contraire le sénat a confié l’instruction pour une simple préalable d’affaires pendantes devant lui, soit fréquemment et information. de bonne heure, en matière de relations extérieures, à des commissaires envoyés par lui, soit même dans des cas spéciaux, pour des affaires à suivre à Rome, à des délégués chargés d’un travail préparatoire[67], en chargeant ces délégués et ces commissaires de se procurer toutes les informations utiles ; mais ils ne prennent pas de décision ni ne fournissent au sénat de consultation[68], et, lorsque l’affaire vient en délibération dans le sénat, ils n’influent sur la décision que par leurs entretiens avec les personnes munies du droit de relation et par l’exercice de leur propre droit de formuler leur sententia[69]. — Cette exclusion presque absolue d’une préparation en forme du sénatus-consulte dans les matières profanes, cette fidélité au principe que le sénatus-consulte doit sortir en la forme et autant que possible en fait directement de l’exercice du droit de proposition des membres de l’assemblée plénière montre la même tendance que la règle étudiée plus haut, selon laquelle l’exposé relatif aux ambassades envoyées au sénat n’est pas fait par le magistrat qui préside, mais par les ambassadeurs eux-mêmes. L’assemblée plénière défend sa liberté d’action contre l’influence prépondérante tant du président que des commissions, et, lorsqu’on ne peut se passer de ces dernières, leurs membres ne peuvent au moins faire valoir les informations meilleures qu’ils ont recueillies qu’en qualité de simples sénateurs. Plus cette horreur des commissions parlementaires doit, au point de vue de la pratique dés affaires, être proclamée incommode, surtout chez un corps qui fonctionne en première ligne comme autorité administrative supérieure, plus elle exprime clairement l’idée politique fondamentale du gouvernement des Optimates, qui ne domine ceux qui en sont exclus que parce que les membres de la classe dominante ne souffrent entre eux aucune inégalité. |
