LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
RÈGLEMENT DES TRAVAUX DU SÉNAT.
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I. RELATION ET EXPOSITION. Il y a, à l’origine, pour désigner la communication soumise au sénat par le magistrat, deux expressions techniques différentes selon que le magistrat poursuit la ratification d’une résolution du peuple ou la délibération d’un décret de magistrat. Le premier acte s’appelle referre ad senatum et est corrélatif[1] à celui de ferre ad populum ; le second s’appelle senatum consulere[2], en grec συμβουλεύεσθαι τή συγκλήτω[3]. Symétriquement le premier aboutit à la patrum auctoritas[4], le second au senatus consultum, en grec δόγμα[5]. Les titres qui nous ont été conservés concordent tous en ce sens qu’ils appartiennent sans exception à la seconde catégorie et par suite emploient exclusivement la seconde dénomination : referre n’est jamais employé dans un titre romain pour la déposition d’un sénatus-consulte, et il n’est pas rigoureusement correct dans cette acception, si fréquemment qu’il soit employé déjà par Cicéron et ensuite par les écrivains postérieurs comme synonyme de consulere[6]. Mais la terminologie romaine n’a pour désigner cet acte d’autre expression que relatio, puisque consultatio ne se dit pas de l’interrogation du sénat, et, sous le Principat, relatio est devenu pour le sénatus-consulte une expression aussi technique que referre[7]. Le droit de soumettre une question au sénat se confond avec le droit de le convoquer, et il n’y a par conséquent besoin ici d’aucun développement sur les magistrats qui le possèdent. Mais c’est exclusivement un droit des magistrats. Selon les circonstances, le magistrat peut encourir une peine en omettant de faire une relatio ; mais il ne peut pas être forcé à la faire, par le sénat moins que par personne[8]. Le sénat peut tout au plus s’il désire délibérer sur une question déterminée et si le magistrat ne consent pas à la lui soumettre, repousser jusqu’à nouvel ordre toutes les autres propositions. On ne pouvait par conséquent refuser aux consuls au temps de l’Empire la faculté d’interroger l’empereur, quand cela leur semblait convenable, avant l’ouverture des débats, et de ne donner suite à la relatio que si l’empereur leur renvoyait la question pour y être soumise (relationem remittere)[9]. Mais, tout au moins dans la période récente de l’Empire, on parait être allé plus loin et, du moins dans certains cas, avoir fait un devoir pour le président de s’assurer préalablement de l’assentiment de l’Empereur[10]. Dans une séance, le droit de relation appartient, en dehors de celui ou de ceux qui ont convoqué le sénat, à tous les magistrats présents dont la puissance est supérieure à celle de l’auteur de la convocation. Par conséquent, sous la République, les tribuns du peuple sont libres de faire des relations dans toutes les séances convoquées par un consul ou un préteur[11] ; mais les préteurs ne le sont pas d’en faire dans celles convoquées par un consul. Cependant le consul pouvait peut-être le leur permettre, et Auguste les a sous ce rapport mis sur le même pied que les tribuns ; mais cette règle n’a pas subsisté[12]. — Sous le Principat, les matières soumises, à l’assemblée par l’empereur en personne doivent passer avant toutes les autres[13]. En outre, l’Empereur avait également le droit d’adresser au sénat des relations écrites qui étaient ensuite reprises par le président et faites par lui[14], et elles avaient aussi probablement, quoique avec limitation à un chiffre déterminé, la priorité sur les autres[15]. — Tout cela ne s’appliquait que lorsque les magistrats ne s’entendaient pas pour faire une relation commune. Entre collègues, la relation commune est, de même que la convocation commune, une chose fréquente[16] ; mais des magistrats inégaux ont aussi présenté des questions à l’interrogation des sénateurs de façon qu’il fallût passer au vote sur toutes en même temps[17]. La relation du magistrat délimite le domaine sur lequel les sénateurs sont invités à s’exprimer. Une résolution du sénat qui se trouve en dehors de ce domaine est nulle, au moins dans les institutions d’Auguste[18], tandis qu’au temps de la République le magistrat était peut-être libre de faire entrer dans la question posée un vote en dehors de la relatio. Nous verrons qu’il pouvait exclure du vote une motion quelconque, même rentrant dans la question. Des objets divers pouvaient être mis en délibération simultanément, soit par le même magistrat, soit par des magistrats différents[19] ; le président délimite à son gré le cercle des questions à traiter dans chaque délibération, et la division ne peut pas être demandée par un sénateur dans cette phase des débats[20]. Il est probable qu’on a fréquemment rassemblé ainsi un grand nombre de questions d’importance secondaire et ne comportant point de discussion afin d’abréger les délibérations, aucune différence essentielle ne pouvant d’ailleurs être faite selon que les questions soumises à l’assemblée l’avaient été ou non par la même personne. A la vérité, il faut toujours ajouter que la coutume, qui tenait lieu de règlement, apportait des bornes raisonnables à ce système de groupement et que cela permettait aux sénateurs de tenir compte, dans leurs propositions de résolution, de toutes les questions qui leur étaient soumises en même temps. La relation n’est pas la déposition d’un projet, ou tout au moins elle ne doit pas l’être. Cette idée ressort de la manière la plus nette dans le principe que Varron pose tin tête de son exposition de ce système : la relation peut être ou illimitée ou restreinte à des matières déterminées[21]. La relation illimitée, qui au sens textuel du mot s’anéantirait elle-même, désigne le débat général de re publica, sur les affaires publiques, qui était à sa place dans des circonstances particulièrement dangereuses[22] et qui probablement en outre avait lieu d’une manière constante, au commencement de chaque année, spécialement pour la mobilisation annuelle[23]. Dans ces séances générales, le cercle des débats était probablement tracé par la coutume ; dans les séances ordinaires, c’étaient des questions spéciales qui étaient mises en discussion. Mais, dans les unes et dans les autres, le rôle da magistrat devait légalement être passif ; il devait exclusivement indiquer la question à vider et ne pas proposer lui-même de solution. Selon l’expression romaine, il doit demander au sénat ce qui doit être fait, quid fieri placeat[24]. D’ailleurs il a le droit et le devoir de fournir aux sénateurs à ce sujet les informations nécessaires, d’autant plus qu’il n’y a pas d’ordre du jour qui leur soit communiqué et qu’ils n’ont aucune possibilité légale de préparer les questions. L’expression technique qui désigne ces informations, c’est celle qui désigne un discours, un exposé, verba facere[25], en grec λόγους ποιεΐσθαι[26]. C’est un acte différent de la déposition de la relation par le magistrat, de l’acte de consulere, montrent les titres qui mettent les deux actes l’un à côté de l’autre, mais qui les distinguent rigoureusement[27]. Si, il est vrai, le magistrat qui dépose la relation donne lui-même au sénat, comme c’est la règle, les informations nécessaires[28] et que par conséquent les actes de consulere (ou de referre) et de verba facere incombent à la même personne[29], ils sont rassemblés en un seul. Après que le magistrat qui préside a prononcé la formule de prière en usage[30], il ne signale pas seulement la question à traiter : il adresse au sénat un discours sur les circonstances de fait qu’il lui parait convenable de faire connaître. Sous le Principat, où il n’arrive guère que le vote d’un sénatus-consulte soit provoqué par une autre personne que par le magistrat qui préside, on procède communément de cette façon. — Il n’est naturellement pas permis au magistrat de faire porter son discours à la connaissance du sénat par l’intermédiaire d’un tiers ; il fait seulement lire les pièces par une personne de service, comme tous ceux qui parlent en public. Mais le prince a la liberté, même lorsqu’il est présent, de faire lire au sénat le discours qu’il lui adresse par un de ses questeurs ou par d’autres magistrats délégués par lui[31]. Cependant ce n’est pas toujours le magistrat qui préside qui fait cet exposé au sénat : non seulement il peut en remettre le soin à d’autres personnes[32] ; mais il est obligé par l’usage à le céder en matière religieuse et pour la réception des ambassades. Ces exposés faits dans le sénat romain par d’autres que les magistrats confirment de la manière la plus frappante la différence qui existe entre l’exposé et la relation qui émane nécessairement d’un magistrat. En matière religieuse le président cède généralement la parole, désignée ici par le terme nuntiare, au représentant du collège sacerdotal le plus directement intéressé[33]. Cependant d’autres particuliers encore peuvent, selon les circonstances, être autorisés par le magistrat à ouvrir des débats de ce genre[34]. On procède de la même façon pour toutes les ambassades qui viennent à Rome. Nous verrons, en nous occupant des relations extérieures, que les ambassadeurs des états étrangers et les particuliers étrangers que leurs relations personnelles d’amitié autorisent à se présenter ainsi sont regardés comme envoyés aux magistrats qui président le sénat et au sénat lui-même. Ils s’adressent donc aux premiers[35], et ceux-ci sont obligés de leur donner le sénat[36], c’est-à-dire de les mettre à même de tenir au sénat sur leurs affaires le discours dont nous nous occupons[37]. Les ambassadeurs étrangers ont seuls le droit de demander à être entendus par le sénat ; mais les cités dépendantes autonomes ou quasi-autonomes ont très habituellement obtenu de pareilles audiences, et des pétitions collectives de citoyens ont même été portées ainsi au sénat, quoique un droit général de pétition ne soit pas issu de cette institution[38]. Les ambassadeurs parlent debout devant le sénat[39], et des interprètes sont employés en cas de besoin ; cependant on n’en employa plus depuis Sulla pour les discours faits en langue grecque[40]. Tous les sénateurs sont libres de poser des questions aux individus ainsi introduits dans l’assemblée[41] et même d’intervenir autrement dans cette procédure[42]. Ensuite ces individus sortent de la salle des séances[43]. On ne leur permet pas d’assister aux délibérations. Le système qui vient d’être expliqué était organisé afin de donner autant que possible, même en fait, l’initiative aux sénateurs ; mais cependant, comme il était inévitable, cette initiative résidait pratiquement pour une bonne part. dans l’exposé qui ouvrait les débats. Quand il était fait par d’autres personnes que le président, il ne pouvait être autre chose que le développement et la justification de leur demande. En matière religieuse, les collèges sacerdotaux reçurent une initiative qui y limita le plus possible l’activité des magistrats. La façon dont le sénat attira à lui les délibérations avec les cités autonomes dépendantes et l’étranger indépendant et fit leurs ambassadeurs parler devant lui-même réuni en assemblée générale, au lieu de se faire faire à ce sujet un exposé par les magistrats, fut l’un des plus sensibles parmi les liens dans lesquels il enserra la magistrature supérieure. Dans les autres questions profanes, l’initiative de l’exposé n’a pas pu être enlevée à la magistrature ; mais le principe que le président doit seulement soumettre l’affaire à l’assemblée sans lui proposer les résolutions à prendre, fut, à l’époque du plein développement du gouvernement du sénat, appliqué là avec toute l’étendue que permettait la nature des choses[44]. On ne pouvait naturellement pas empêcher que l’exposition ne devint plus ou moins une proposition ; si par exemple une loi était soumise à l’appréciation préalable du sénat, la formule de cette loi pouvait bien être proposée par un sénateur au moment de l’interrogation des membres de l’assemblée, mais il est certainement arrivé de bonne heure et fréquemment que, comme le fit César pour sa loi agraire, le président lût le projet de loi et que la question posée aux sénateurs consistât ensuite à savoir s’il devait être accepté avec ou sans amendements ou rejeté. Cependant, c’est encore, dans les derniers temps de la République un empiètement de la part du magistrat que d’anticiper absolument sur la résolution de l’assemblée[45]. |
