LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LE SÉNAT.
RÈGLEMENT DES TRAVAUX DU SÉNAT.
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La langue romaine ne possède point d’expression distincte pour désigner les séances du sénat ; tandis que les termes populus et comitia ont des significations séparées, senatus désigne à la fois le corps et ses séances[1]. L’ordre des débats du sénat, du senatum habere[2] a, autant que nous sachions, été le même pour la confirmation des lois par le sénat purement patricien, pour la patrum auctoritas, et pour les résolutions prises par le sénat patricio-plébéien d’accord avec le magistrat ; pour les senatus consulta. Les différents termes de la procédure que nous allons avoir à étudier : relation, interrogation, position de la question et vote se rencontrent aussi bien dans l’auctoritas que dans le consultem, et nos annales prennent l’auctoritas pour fondement dans la détermination du, schéma de cette procédure[3]. Les explications qui suivent se rapportent donc également à toutes les séances du sénat royal, de celui de la République et de celui de l’Empire. La compétence du sénat s’est modifiée avec les époques ; mais ses délibérations se sont en somme toujours faites dans les mêmes formes. Sans doute les fonctions judiciaires et électorales transférées au sénat sous le Principat ne purent point complètement s’enfermer dans les règles ordinaires établies pour ses travaux. La justice du sénat a, sous de nombreux rapports, été soumise aux règles de la procédure des quæstiones. Les comices sénatoriaux ont fonctionné partie selon les règles des comices populaires, partie selon des règles propres. Mais on consultera à ce sujet, à côté des règles générales données ici, les règles particulières contenues dans des parties spéciales. La présidence des délibérations du sénat exige encore plus de connaissances et d’aptitudes techniques que celle des délibérations du peuple ; car, en particulier, tandis que, dans les dernières, la question est posée d’avance et ne peut plus être modifiée, elle reste soumise, au sénat, à toutes les difficultés de la procédure parlementaire, et les usages parlementaires jouaient dans les débats du sénat un plus grand rôle que partout ailleurs[4]. Sous la République, elle n’a certainement jamais été soumise à un règlement général et elle n’a pas pu l’être facilement à une disposition constitutive quelconque. Il n’est question nulle part de pareille mesure prise par le parlement lui-même, et les comices ont encore moins eu la faculté d’influer sur le règlement de ses travaux. C’est Auguste qui a le premier, en 715, donné au sénat tout au moins le principe d’un règlement en formes[5]. Sous l’Empire, il y en avait un[6], qu’il eût été établi par voie législative ou que les monographies consacrées par les jurisconsultes à cette branche du droit public aient tenu lieu de loi[7]. De même que la loi et le sénatus-consulte sont sous tous les rapports corrélatifs, qu’ils constituent même à l’origine les deux parties d’un même tout, ils sont l’un et l’autre soumis à cette règle dominante qu’ils sont des actes des magistrats et qu’ils impliquent l’action commune du magistrat et des comices dans un cas, du magistrat et du sénat dans l’autre[8]. Les tribuns du peuple peuvent de plus d’une façon entraver les délibérations des magistrats avec le sénat ; mais ils ne peuvent pas directement les empêcher comme leurs délibérations avec le peuple[9] ; en revanche, ils peuvent exercer leur droit d’intercession contre les actes accomplis par les magistrats et le sénat, mais non contre ceux accomplis par les magistrats et le peuple. Nous avons déjà expliqué dans notre partie générale quels magistrats ont le droit d’agir avec le sénat : ce sont, en principe, les mêmes qui ont le droit de provoquer une résolution de comices, les magistrats supérieurs patriciens et, depuis qu’ils ont été reconnus comme des magistrats de la cité, les magistrats supérieurs plébéiens. Le même système a été maintenu sous le Principat, sauf l’adjonction de l’empereur, qui a fait usage de ce droit jusqu’à une époque récente[10]. Les prétendus sénatus-consultes de la fin du IIIe siècle de l’ère chrétienne ne connaissent point encore d’autres présidents[11], et, sous ce rapport au moins, ils sont dignes de foi. En principe, le magistrat qui peut convoquer le sénat y appartient lui-même ; si même les ex-magistrats appartiennent au sénat, c’est indubitablement parce qu’il a semblé convenable et avantageux de laisser définitivement dans le sénat les citoyens qui l’ont assemblé et consulté comme magistrats. Mais il n’y a pas de corrélation légale entre le droit de convoquer l’assemblée et la qualité de membre de cette assemblée : les jurisconsultes romains eux-mêmes font ressortir que les tribuns du peuple ont acquis le droit de la convoquer des siècles avant celui d’y siéger et que le préfet de la ville peut convoquer le sénat sans y appartenir[12]. Le magistrat qui préside le sénat se sert de ses appariteurs pour convoquer à la séance. Mais, dans l’intérieur de la curie, c’est au président qu’incombent personnellement l’appel des membres et les autres opérations que peut entraîner la direction des débats ; la non publicité des stances conduit également à en exclure le personnel des appariteurs. Cependant il ne faut pas pousser cela trop loir. La coercition du magistrat a certainement été limitée dans la curie dès l’origine et elle l’a été de plus en plus au cours des temps ; il n’a pourtant jamais été possible de s’en passer complètement ; il est en particulier fait allusion aux appariteurs au sujet de l’expulsion de personnes présentes illégalement[13]. Il sera question, dans la théorie de la rédaction des travaux du sénat, de l’emploi fait dès la période récente de la République de scribes subalternes. En outre, si la domesticité personnelle servile ou à demi-servile des sénateurs n’a sûrement jamais été admise dans la curie à l’époque ancienne[14] on a plus tard sinon permis, au moins toléré que le prince en particulier, mais non pas seulement lui s’y fit accompagner de gens à son service[15]. — Les soldats ne doivent naturellement pas pénétrer dans la curie[16]. La preuve que cette règle subsista d’abord sous, le Principat résulte d’une manière frappante de la résolution du sénat mettant à la disposition de Tibère pour la protection de sa personne dans la curie vingt sénateurs de son choix[17], dont il refuse l’offre et à la place desquels il se fait permettre de se faire accompagner dans la curie de membres de sa garde du corps[18]. Il ne fit lui-même aucun usage de cette faculté, qui fut au contraire le fondement de la pratique des empereurs postérieurs[19]. Le sénat ne peut, à la différence du peuple, se rendre à la fois qu’à une convocation ; mais différents magistrats avaient le droit de le rassembler ; il fallait donc un règlement des conflits. Les conflits entre collègues ne pouvaient se présenter qu’entre les consuls et magistrats supérieurs ayant la puissance consulaire, les tribuns du peuple et les préteurs. Pour les deux premières catégories de magistrats, constituant les magistrats supérieurs proprement dits, le conflit était tranché à l’époque ancienne par le roulement et accessoirement par l’âge. Plus tard la règle est dans la convocation en commun et plus généralement dans l’action en commun[20], ou plutôt dans la fiction de cette action, puisque en réalité l’acte ne pouvait émaner que de l’un des collègues[21] ; mais cela n’empêche pas chacun d’avoir à lui seul une compétence complète et de ne pouvoir être empêché de faire la convocation par son collègue ayant la même puissance[22]. — De la part des préteurs, la convocation faite par les collègues en commun est au contraire une rare exception ; en principe, c’est le préteur urbain qui convoque. Les autres préteurs n’ont en général exercé le droit de convocation que lorsqu’il y consentait ou était empêché[23]. — Relativement au conflit de magistrats différents, Varron pose pour règle que le dictateur a coutume de l’emporter sur le consul, le consul sur le préteur, le préteur sur le tribun du peuple[24], et la pratique est dans ce sens. Mais la source et l’énergie juridique de cette préséance ne peuvent avoir été les mêmes dans tous les cas. Le dictateur a en face du consul, le consul en face du préteur et, sous l’Empire, le prince en face de tous les magistrats de la République, une puissance supérieure ; en vertu de cette puissance il peut interdire la convocation du sénat aux magistrats dont l’imperium est plus faible[25], et ces derniers ne le convoquent en général, quand des magistrats supérieurs sont présents, qu’exceptionnellement et avec leur assentiment[26]. — Même en l’absence des consuls, la solution d’affaires d’une importance particulière ou simplement sans urgence a fréquemment été remise à l’époque du retour des magistrats spécialement qualifiés pour la convocation[27]. — La convocation du sénat par un tribun du peuple est sans doute aussi exceptionnelle[28] ; mais, par suite de sa major potestas, il ne peut être empêché d’y procéder par l’opposition des magistrats patriciens[29]. — Il n’y a aucun témoignage, de convocations du sénat faites par des magistrats de catégories différentes. Afin d’assurer au magistrat la possibilité de convoquer le sénat en tout temps, les sénateurs sont obligés d’avoir leur domicile à Rome et ont besoin d’une permission pour faire une absence sérieuse. La prescription d’après laquelle le sénateur doit habiter dans la ville ou dans le rayon de la première borne milliaire ne se trouve pas, il est vrai, directement formulée pour les sénateurs de Rome[30]. Mais le domicile judiciaire attribué à Rome à tous les sénateurs, qui, d’ailleurs, n’est attesté que pour l’époque du Principat, ne peut s’expliquer que par l’existence de cette obligation à la résidence, et ce qui sera rapporté plus loin sur leur comparution forcée aux séances n’était également praticable qu’à cette condition. Enfin le principe est posé expressément pour le droit municipal du temps de César[31]. Les sénateurs n’avaient pas en général besoin de permission pour sortir de la capitale ; mais ils, ont été, dans des circonstances militaires graves, rappelés à Rome par édit consulaire et invités à rester dans le rayon de la première borne milliaire[32]. Pour s’éloigner de l’Italie, il leur fallait, probablement dès le temps de la République, la permission du sénat sous forme de libre légation[33], et cette exigence fut étendue par le dictateur César aux fils de sénateurs[34]. Sous le Principat, les sénateurs pouvaient se rendre sans demande préalable en Italie et en Sicile, et même, depuis Claude, en Gaule Narbonnaise, mais il leur fallait pour aller plus loin une permission[35], qui leur était primitivement donnée par le sénat et plus tard, en vertu d’un sénatus-consulte provoqué par l’empereur Claude, par l’empereur[36]. — Celui qui n’observait pas ces prescriptions pouvait être rayé de la liste du sénat par les magistrats à ce qualifiés. Cependant elles n’ont en général été appliquées qu’avec modération et négligence[37]. Le régime le plus ancien ne s’est pas contenté d’exiger du sénateur le domicile à Rome, qui, dans les conditions primitives, se comprenait au reste naturellement ; les sénateurs devaient en outre, pendant le temps durant lequel le sénat pouvait être convoqué, se tenir à la disposition du président, de manière à être à même de se rendre aussitôt à son appel[38]. Dans ce but, il y avait, dans le voisinage des deux locaux ordinaires de réunion du sénat, au Forum[39] et au Capitole[40] des lieux d’attente (senacula) réservés aux membres du sénat, et il y avait un autre senaculum pour les séances tenues en dehors du Pomerium, devant la porte Carmentale[41]. Cette organisation date probablement de l’époque à laquelle le sénat se composait exclusivement de personnages considérables dispensés par leur âge du service militaire et des occupations domestiques. Un tel emploi du jour leur convenait parfaitement. Les sénateurs n’ont sans doute jamais été légalement obligés de se rendre au senaculum ; mais, dans les temps difficiles, ils se tenaient en quelque sorte en permanence sur le Forum, dans l’attente de la convocation[42]. Probablement par suite de cet usage, le sénat est encore postérieurement considéré comme valablement convoqué, alors même que la convocation n’a été faite que sur le Forum. Le magistrat doit rassembler, co-agere, plus tard cogere, les sénateurs à la séance[43]. A défaut de convocation, le sénatus-consulte est nul[44]. Tandis que les citoyens ne peuvent pas, autant que nous sachions, être contraints à se rendre à la convocation des comices faite par le magistrat, la convocation est un ordre pour le sénateur, l’idée de contrainte se lie d’ailleurs avec cette expression technique fréquemment employée en matière militaire. A l’époque récente, olé le sénat est en fait au dessus des magistrats, elle est, précisément pour cela, évitée relativement au sénat et remplacée de préférence par vocare ou convocare[45]. Contre le membre du conseil qui ne se présentait pas le magistrat pouvait se servir des moyens de coercition qui lui appartenaient, soit de la multa[46], soit de la pignoris capio, c’est-à-dire de l’enlèvement et de la destruction d’un objet de valeur appartenant au sénateur qui résistait[47]. En outre l’absence sans excuse et l’arrivée tardive entraînaient de droit une amende[48]. Mais il n’a été fait, à l’époque récente de la République, que des applications isolées du droit de coercition, et les amendes n’ont guère eu non plus de rôle pratique. C’est une conséquence de l’émancipation du sénat du contrôle du magistrat, qui caractérise la période moderne de la République, qu’il y dépende de chaque sénateur de se soustraire à la participation aux affaires publiques de la façon et dans la mesure qu’il lui plait. Auguste n’a pas seulement renforcé l’amende ; il en a en outre rendu l’application sérieuse[49] ; mais ses successeurs ne suivirent pas la même voie, et l’inertie du public à l’égard des affaires de l’État, qui prévaut sous le Principat et dans laquelle se manifeste avant tout l’indolence de l’organisme politique, s’est révélée principalement par le vide de la curie[50]. Il n’y a pas de tradition spéciale sur les causes d’excuse. D’après la nature de l’institution, on ne doit pas, sous la République, avoir tenu compte de l’âge à ce point de vue, et les vieillards eux-mêmes devaient être soumis à l’obligation commune, lorsqu’ils étaient en état de se présenter[51]. C’est seulement sous le Principat que l’exemption générale des charges publiques partant de la soixante-cinquième ou de la soixantième année a été étendue aux sénateurs[52]. Nous avons déjà étudié les formules de la convocation adressée à l’époque ancienne aux membres patriciens (patres) et plébéiens (conscripti), plus tard à côté des sénateurs aux aspirants (quibus in senatu sententiam dicere licet). La forme de laquelle le magistrat se sert est laissée à son arbitraire ; il n’y a pas non plus d’intervalle fixé légalement entre le moment de la convocation et celui de la séance[53]. Il suffit qu’il fasse annoncer la séance sur le Forum par le héraut[54]. Cependant, à l’époque moderne, depuis la disparition de l’ancienne coutume de se tenir sur le Forum dans l’attente de la convocation, on n’a plus recouru à ce procédé qu’exceptionnellement[55]. La forme ordinaire est celle de l’edictum dans laquelle sont réunis la proclamation publique et l’affichage public[56]. Dans les cas requérant célérité, on convoque en outre personnellement tous les sénateurs en envoyant les hérauts dans leurs maisons[57]. Même après qu’Auguste eut fixé des jours réguliers de séances du sénat, les sénateurs continuèrent à être convoqués pour chaque séance, par édit[58] ou à titre exceptionnel individuellement. — Nous avons remarqué en étudiant la puissance impériale que, quand le prince veut tenir une séance du sénat, il n’y a pas besoin de convocation et la présence d’un certain nombre de sénateurs suffit pour la validité de la séance. La convocation du sénat se résume dans l’indication du temps et du lieu de sa réunion. L’indication dans la convocation de l’objet des débats, qui est requise pour les comices, n’est même point admissible pour les séances du sénat. C’est seulement lorsqu’on doit procéder aux délibérations sur la politique générale (de re publica), sur lesquelles nous reviendrons plus loin, qu’il est d’usage de l’annoncer d’avance[59]. Nous allons d’abord, rassembler ici ce qui nous a été transmis sur les heures et les jours des séances du sénat. Relativement à l’heure, la seule règle légale était, pour les séances du sénat, comme pour les comices, qu’elles ne devaient se tenir ni avant le lever du soleil ni après son coucher[60]. La résolution prise en violation de cette règle n’a jamais été nulle[61] ; mais le magistrat qui viole la règle est punissable et soumis peut-être à une accusation, en tout cas à la notation des censeurs[62]. De là est venue cette autre disposition du règlement de ne jamais soumettre à l’assemblée de résolution nouvelle après la dixième heure[63]. — Les débats du sénat ont probablement été soumis théoriquement, comme les comices, à la règle que, s’ils n’étaient pas terminés dans le cours du jour, ils devaient être recommencés complètement dans la séance suivante[64]. Mais, en pratique, cette règle était remplacée par la règle inverse ; car, en pareil cas, les sénateurs qui s’étaient déjà expliqués, se référaient d’après l’usage, pour la répétition de leurs sententiæ, aux raisons qu’ils avaient données précédemment ; par conséquent, au fond, la délibération commencée un jour continuait à un autre[65]. Pendant la journée, le sénat peut être réuni à une heure quelconque ; mais en général les séances du sénat s’ouvrent, tout comme les assemblées du peuple, au lever du jour[66]. Il semble même avoir été d’usage de n’indiquer dans la convocation que le jour de la séance et de supposer son commencement au lever du jour comme allant de soi[67]. La séance dure, si l’ordre du jour n’est pas épuisé, le plus souvent jusqu’à la tombée de la nuit[68], par conséquent toute la journée sans interruption[69]. Le fonctionnement pratique de ce système a été rendu possible, d’une part, en ménageant les convenances des membres de l’assemblée et d’autre part, sauf pour les séances présidées par le préteur urbain, en faisant convoquer l’assemblée par plusieurs magistrats de façon que la présidence de fait pût changer. Il n’y a point à s’occuper, pour les séances du sénat, du caractère donné au jour dans le calendrier. Les comices ne se réunissaient ni les jours impropres aux affaires profanes, ni les jours fixes réservés li la justice ; au contraire le sénat était réuni sans scrupule n’importe quel dies nefastus ou fastus[70], et les jours considérés comme malheureux ne faisaient même pas exception légalement sous la République[71] ; sans doute on a, pour la convocation du sénat, toujours tenu compte des assemblées du peuple, et, dans la période récente de la République, la relation chronologique des deux actes a fait l’objet de discussions politiques multiples et de dispositions législatives. La réunion simultanée des comices et du sénat est interdite par la simple considération des magistrats qui prennent également part aux deux assemblées, et elle n’a sans doute jamais pu avoir lieu, que l’obstacle soit venu de la coutume ou d’une loi positive. Nous étudierons plus loin le rôle le plus ancien du sénat encore exclusivement patricien : les deux actes y figurent successivement, et, quoique celui de ferre ad populum et celui de referre ad patres ne s’accomplissent pas nécessairement le même jour, la patrum auctoritas a probablement succédé très souvent sans intervalle de temps à la résolution des comices. C’est donc que non seulement les séances du sénat pouvaient à l’époque ancienne avoir lieu les dies comitiales[72], mais que les jours appropriés aux assemblées populaires y étaient même ceux qui servaient principalement aux séances du sénat. Les premières dispositions en forme destinées à empêcher un conflit sont probablement venues de la loi Pupia dont l’origine est inconnue. Aux termes de cette loi, une séance du sénat ne pouvait être fixée à un jour propre à réunir le peuple[73], et, au cas de violation de la règle, le sénatus-consulte était nul[74]. Mais les séances du sénat ouvertes après la clôture des comices semblent avoir été soustraites à cette prohibition[75]. En outre, il ne faut pas, dans l’application de la règle, oublier que le jour qui est comitial d’après le calendrier perd ce caractère lorsqu’il se trouve être un jour de marché ou de fête extraordinaire et qu’en pareil cas il peul être utilisé sans scrupule pour réunir le sénat[76]. De plus, le sénat a possédé, dans la période postérieure à Sulla, la faculté de dégager de cette prescription[77] et de revendiquer pour les séances du sénat certains jours comitiaux par leur nature en y interdisant la réunion des comices[78]. En dépit de ces anomalies, l’application de la loi Pupia peut s’observer dans les dates de séances du sénat que nous possédons. Ce ne peut être par un pur hasard que, tandis qu’au VIe siècle le sénat se rassemble relativement souvent à des jours comitiaux, les quatre dates que nous possédons depuis 613 environ jusqu’à 663 se rapportent toutes[79] et celles que nous possédons en grand nombre pour la période postérieure à Sulla se rapportent pour la grande majorité à des jours non comitiaux[80]. La loi Pupia doit donc avoir été faite vers l’an 600. On ne connaît pas, sous la République romaine, de jours fixes auxquels le sénat se réunisse nécessairement[81]. Habituellement les magistrats supérieurs ordinaires tenaient leur première séance du sénat le jour de leur entrée en charge, et par conséquent le sénat se réunissait le jour où ils revêtaient leurs fonctions, anciennement aux calendes ou aux ides, depuis le VIIe siècle, le premier janvier[82]. S’il y avait d’autres coutumes encore, nous ne sommes pas à même de les constater. L’augmentation des occupations du sénat et leur réglementation plus rigoureuse provoquées par Auguste introduisirent également l’établissement de jours de séance réguliers (senatus legitimi). D’après les prescriptions d’Auguste, le sénat se réunit régulièrement deux fois par mois, au commencement et au milieu du mois[83] ; en général, la première séance a lieu le jour des calendes ou deux jours après[84], et la séance du milieu du mois a lieu le jour des ides ou la veille ou le second jour après[85], en évitant ainsi le jour qui suit les calendes ou les ides qui est considéré comme malheureux. Ce système entraîne un allègement des charges sénatoriales parce que l’on pouvait bien fixer en outre des séances extraordinaires selon les nécessités[86], mais que les peines portées contre les sénateurs absents ne s’appliquaient pas à ces dernières séances[87]. De plus, on eut soin que le sénateur ne pût pas être empêché de remplir ses fonctions par des citations judiciaires[88], les séances du sénat tenues à des jours de fête furent réduites[89], et pendant les mois de vacances, les mois de septembre et d’octobre, l’obligation à la présence fut restreinte à un certain nombre de sénateurs tirés au sort[90]. Topographiquement les délibérations du sénat sont attachées à Rome de la même façon que les comices ; les magistrats en droit de convoquer le sénat n’ont, autant que nous sachions, jamais fait seulement la tentative de le rassembler hors du rayon de la première borne milliaire, dans le territoire militiæ. Lorsque la guerre civile fit naître une dualité de gouvernement, le parti expulsé de la capitale forma hors de Rome un pseudo-sénat, Sertorius en Espagne[91], Pompée en Macédoine[92] réunirent régulièrement les sénateurs présents dans leur quartier général, Caton à Utique réunit même trois cents des citoyens romains les plus notables de la province d’Afrique appartenant à son parti[93], et Galba réunit pareillement en Espagne un certain nombre d’hommes considérés[94], biais même dans les deux premiers cas, on ne forma pas là un véritable contre-sénat, mais seulement un conseil de général employé pour en tenir lieu, d’autant plus que ni à Osca ni à Thessalonique il n’y avait de magistrats propres à convoquer le sénat[95]. Quant au lieu proprement dit de la réunion, il existe cette différence frappante entre l’assemblée du sénat et celle du peuple que, tandis que la dernière doit nécessairement se tenir en plein air, la première a lieu nécessairement dans un local fermé[96]. Mais toutes deux se rencontrent en ce que leur réunion ne peut se faire que dans un lieu appartenant à la cité ou à un de ses dieux[97] et disposé en templum pour l’auspication[98], dans la ville ou dans le rayon de la première borne milliaire. Faute d’observation de ces conditions, la résolution n’est pas valable[99] ; pour le surplus, n’importe quelle localité peut servir pour le sénat comme pour les comices. Dans l’intérieur de la ville, deux édifices publics ont été à l’époque ancienne spécialement élevés dans ce but : ce sont les seuls édifices publics non religieux que présente l’ancienne Rome[100], tous deux également désignés du nom de curiæ à raison de leur affectation aux trente curies, tous deux accompagnés du lieu d’attente correspondant (senaculum) et tous deux situés dans le voisinage immédiat des lieux servant à l’assemblée primitive des curies[101]. Ce sont la curia calabra au Capitole[102] et au comitium, la curia Hostilia, plus tard restés seule en usage, qui fut elle-même remplacée par la curia Julia construite à peu près à la même place par le dictateur César et par son fils[103]. Mais les cellæ des temples des dieux ont aussi été fréquemment employées pour la tenue des séances du sénat quand elles présentaient l’espace nécessaire et étaient disposées pour l’auspication[104]. Il en était principalement ainsi des temples situés auprès du Forum et sur le Capitole, avant tout du temple de Jupiter Capitolin, qui a évidemment remplacé l’ancienne curia calabra, probablement comme plus spacieuse. C’est là qu’est constamment tenue la première séance de l’année jointe à l’entrée en exercice des magistrats[105]. Mais, même en dehors de ce jour, le sénat y a été réuni fréquemment[106], en particulier pour délibérer sur des questions militaires[107]. En outre, on s’est souvent servi pour les séances du sénat, jusqu’aux dix premières années qui ont suivi la mort de Sulla, du temple de Castor sur le Forum[108] et, à partir de cette époque du temple de la Concorde, situé sur le versant du Capitole derrière le Forum[109] tandis que d’autres localités situées dans l’intérieur de la ville ont toujours pu être choisies dans des cas isolés pour des raisons spéciales[110]. Sous le Principat, le temple de Mars Ultor construit par Auguste était spécialement affecté aux séances du sénat motivées par des victoires[111]. La salie de la bibliothèque du palais impérial fut aussi, pour la commodité de l’empereur, disposée de manière à servir aux réunions du sénat, et le sénat s’y est souvent rassemblé, au moins sous Auguste et Tibère, notamment quand l’empereur participait à la séance[112]. L’Athenæum, construit par Hadrien pour des réunions littéraires, a plus tard dans le layon à été également utilisé pour les séances du sénat[113]. Le sénat se réunissait en dehors du Pomerium, mais dans le rayon de la première borne milliaire, quand soit les ambassadeurs d’un État qui n’avait pas de traité avec Rome[114] soit un promagistrat devait participer à la séance ; car l’ennemi du pays ne pouvait pas franchir le Pomerium, et le promagistrat ne pouvait pas non plus le faire en cette qualité. Les séances avaient ordinairement lieu au Champ de Mars, devant la porte Carmentale, et il y avait là, comme nous l’avons vu, un senaculum. Mais il n’y avait pas primitivement de construction stable pour ces séances[115]. Plus tard, on utilisa principalement[116] dans ce but deux temples bâtis là, celui d’Apollon, construit, dit-on, en 321[117] et celui de Bellone construit en 156[118]. Le sénat n’eut un local spécial pour ses séances tenues hors de Rome que depuis que Pompée eut construit son théâtre, également sur le Champ de Mars, mais à une plus grande distance de la porte. Quand César eut été tué dans la salle des séances du sénat qui faisait partie de cet édifice, dans la curia Pompeia, on ne s’en servit plus[119] et l’on disposa bientôt à sa place en salle des séances, comme la bibliothèque du Palatin, la bibliothèque offerte à la ville par Octavie, la sœur d’Auguste, qui faisait partie du portique d’Octavie construit devant la porte Carmentale[120]. Nous ne savons que peu de chose de la disposition intérieure du local des séances du sénat. C’était, avons-nous dit, une salle dont les portes étaient fermées la nuit[121] ; elles étaient ouvertes quand-les sénateurs se rassemblaient[122] et restaient ouvertes pendant la séance[123]. Par conséquent, celui qui se trouvait dans la salle ordinaire du Forum, voyait de là le vestibule (vestibulum) et le comitium[124], et celui qui se trouvait debout ou assis dans le vestibule pouvait jusqu’à un certain point suivre les débats. Mais précisément pour cela il n’était pas en principe permis aux citoyens de stationner là. Les tribuns avaient le privilège de pouvoir y placer leurs bancs, du temps olé ils n’avaient pas encore le droit de pénétrer dans la curie[125]. Les fils et les petits-fils de sénateurs avaient aussi, lorsqu’ils avaient revêtu la toge virile, le privilège de pouvoir se tenir là et de s’y préparer, en écoutant les débats, à la vie politique[126], en vertu d’une coutume qui ne disparut jamais entièrement[127] et qu’Auguste s’efforça de ramener[128] ; au contraire, ce n’est que dans des cas tout à fait extraordinaires qu’il a été permis à des personnes n’appartenant pas au sénat de prendre place dans la curie parmi les sénateurs[129]. C’est une des différences existant entre le sénat et les comices que, tandis que dans les derniers les magistrats seuls sont assis, les membres de l’assemblée le sont également dans le premier : cette différence est l’expression de l’idée que les sénateurs et non les citoyens ont part au gouvernement de la cité[130]. Au milieu de la salle, en face de la porte[131], se trouvent les sièges curules des deux consuls l’un à côté de l’autre[132] ou celui du préteur, si c’est lui qui préside la séance ; le banc des tribuns était sans doute aussi placé au milieu de la salle quand c’étaient eux qui présidaient. La salle était séparée par un large passage[133] en deux parties dans lesquelles les sénateurs s’asseyaient sur des bancs sans ordre hiérarchique et sans places fixes[134] ; ce n’était qu’ex exceptionnellement qu’ils se levaient pour entendre un discours[135]. Les magistrats qui ne participaient pas à la présidence continuaient à bénéficier même dans la curie des règles générales établies sur le siège des magistrats, en ce sens que les magistrats curules pouvaient se faire porter leurs sièges dans la salle et les tribuns en exercice s’y faire porter leurs bancs pour s’y asseoir ; mais, comme il n’est jamais fait une allusion à l’affectation d’une place spéciale à une magistrature quelconque, ils ne peuvent pas non plus avoir eu de place fixe et doivent s’être en général assis parmi les autres sénateurs[136]. Cette absence de toute disposition fixe des sièges peut en outre seule expliquer que les séances du sénat pussent être tenues dans tout local suffisamment spacieux. — Le Principat entraîna, sous ce rapport, un changement complet. Comme on l’avait déjà fait pour le dictateur César, on plaça pour le prince un troisième siège curule entre ceux des deux consuls[137]. À côté de ces sièges, étaient assis sur des bancs spéciaux les magistrats en droit de présider le sénat, tant les préteurs[138] que les tribuns du peuple[139], sur le banc desquels l’empereur lui-même se plaçait parfois en vertu de sa puissance tribunicienne[140]. Des places séparées ont probablement été aussi attribuées aux autres magistrats. Les sénateurs n’ont jamais pu recevoir de places fixes au sens propre du mot, puisque l’on vote en changeant de place ; mais cependant des bancs spéciaux peuvent avoir assignés, des deux côtés de la salle, aux diverses classes hiérarchiques du sénat[141]. Par corrélation, le sénat ne se réunit plus à cette époque qu’exceptionnellement ailleurs que dans la curie située auprès du comitium. Comme pour l’assemblée du peuple l’assentiment des Dieux est pris préalablement pour celle du sénat, et une séance a encore été levée dans les derniers temps de la République à raison d’une méprise commise à cet égard[142]. Cela se faisait primitivement, comme pour les comices, en observant le vol des oiseaux : la preuve en est dans la disposition en templum du local des séances[143]. Mais, dans l’époque qui nous est connue, les Dieux ne sont pas ici interrogés de la même façon que pour les comices, et la raison doit en être que, d’une part, l’observation des signes avant le lever du soleil, essentielle pour les auspices tirés du vol des oiseaux, et la détermination de la convenance du jour ne pouvaient s’accorder avec les séances du sénat qui pouvaient être annoncées dans le cours de la journée, et que, d’autre part, les tribuns, qui pouvaient cependant depuis longtemps provoquer un sénatus-consulte tout aussi bien que les magistrats patriciens, n’avaient pourtant pas les auspices[144]. On a probablement considéré de bonne heure comme suffisant de demander leur assentiment aux Dieux d’une manière quelconque ; et, dans la période récente, on a pour cela, autant que nous sachions, exclusivement recouru à l’art des haruspices. Le magistrat qui présidait devait, avant de franchir le seuil de la curie, faire sacrifier un animal et s’assurer par l’examen de ses entrailles de la faveur des Dieux[145]. Il employait pour cela comme auxiliaires les pullarii[146]. En cas de doute, il pouvait aussi prendre l’avis des augures. La règle, selon laquelle tout sénateur, avant d’entrer dans le local des séances, doit rendre ses hommages dans la curie au Janus placé devant la porte[147], et, dans les temples, à la divinité du lieu, est une des innovations d’Auguste[148]. Quand le magistrat qui préside entre dans la salle, les sénateurs le saluent, conformément au principe général[149], en se levant. Auguste les dispensa de saluer d’une façon spéciale l’empereur quand il était présent[150]. Il n’y a pas de tribune dans les salles des séances du sénat. La place des consuls, des préteurs et de l’empereur est marquée, quand ils président, par leur siège curule élevé[151]. Pour le surplus, on parle de sa place[152], que, comme nous l’avons dit, l’orateur choisit lui-même. Il était permis de lire son discours au lieu d’improviser, et cela a eu fréquemment lieu dans des cas importants[153]. Pour les discours étendus[154], l’orateur se tient debout[155]. Au reste, il rentre dans le bon ordre que les membres du sénat ne se lèvent pas de leur place sans motif et qu’il règne dans la salle un calme et une dignité appropriés aux délibérations[156] qui ne pouvaient être atteints dans les assemblées du peuple où, à l’exception des magistrats placés sur les tribunes, tout le monde était debout. La police de la salle appartient naturellement au président. C’est à lui qu’il incombe de faire expulser les personnes qui pénètrent dans la salle sans en avoir le droit[157], et pareillement d’inviter à comparaître ou à ne pas sortir les sénateurs dont la présence parait désirable dans une circonstance donnée[158], ainsi que de les y contraindre s’il est nécessaire. C’est lui qui, le cas échéant, ordonne le silence[159]. Contre les sénateurs insubordonnés, il a le droit de coercition[160], c’est-à-dire le droit de saisir des gages sur eux[161] et même de les faire emprisonner, les tribuns du peuple pouvant, au reste exercer dans la curie comme ailleurs leur puissance plus forte à l’encontre de toutes les autres[162]. Il a certainement été fait un usage sérieux du droit de coercition consulaire dans le sein de la curie, à l’époque on les pouvoirs des magistrats étaient encore intacts ; dans le dernier siècle de la République, elle y est, à vrai dire, supprimée et l’apparition d’un licteur dans la salle des séances est considérée en un certain sens comme une violation des privilèges du lieu. Rien ne confirme cette règle aussi clairement que les deux seuls exemples d’arrestation d’un membre du sénat par le magistrat qui préside opérée dans l’intérieur de la salle des séances qui nous aient été transmis du temps de la République : celui du décemvir Appius de la légende et l’essai infructueux fait par le consul César d’arrêter Caton de cette façon[163]. Il n’est dit nulle part que les discours tenus dans la curie aient été soumis, au point de vue de la responsabilité, à un régime spécial[164]. S’il ne nous est transmis aucun exemple ni d’une poursuite judiciaire ni même d’un blâme du censeur motivé par une parole prononcée au sénat, cela ne doit pas s’expliquer par un privilège de parole des sénateurs, mais par l’idée que, dans la Rome de la République, la parole était libre et qu’il n’y était guère prononcée de peine véritable ou de pseudo-pénalité que pour les actes. — Le président est, en face du droit de parole, en dehors du droit de coercition qui ne s’applique pas parfaitement à l’abus de la parole, dépourvu d’armes juridiques, et l’assemblée elle-même n’a aucune ressource légale contre le sénateur arrivé à son tour de parole[165]. Le président ne peut ni interrompre l’orateur, ai le rappeler à l’ordre ou à la question, ni lui retirer la parole. C’est pour ainsi dire un droit constitutionnel des membres du sénat d’être en dehors de la question[166]. Le droit d’interpellation et d’initiative, qui fait défaut au sénateur romain, est en quelque sorte remplacé par le pouvoir qu’il a de parler, quand vient son tour d’exprimer son opinion (loco sententiæ), en dehors de l’ordre du jour et d’inviter le président à mettre n’importe quelle question en délibération. De même le pouvoir qui lui appartient de parler aussi longtemps qu’il veut, par conséquent, au cas le plus extrême, jusqu’à la clôture légale de la séance[167], remplace, en un certain sens, le droit qui lui manque également de demander la remise du débat. Ces lacunes du règlement doivent avoir été en général comblées par les usages parlementaires. La coutume demandait, pour les discours prononcés devant le sénat, à la différence de, ceux prononcés devant le peuple, de la précision et de la brièveté[168], et il ne faut pas juger le régime parlementaire des Romains d’après le lourd abus de la parole qui caractérisa plus d’une fois la fin de la République[169]. Auguste a limité dans son règlement le droit des orateurs de parler autant qu’ils voulaient[170] et même en dehors de la question[171], le premier probablement en transportant au sénat la fixation d’un temps maximum de parole depuis longtemps en usage devant les tribunaux et même appliquée devant le peuple. Le droit de parler en dehors de la relatio a été par la suite rendu superflu par l’usage des délibérations préalables à cette relatio que nous étudierons plus loin, et il est à peu près tombé en désuétude[172]. L’ordre des délibérations est en partie déterminé par la coutume ou par la loi. D’après un ancien usage, les décisions à prendre en matière religieuse passent avant celles qui concernent les matières profanes[173]. Par suite, l’année des magistrats commence par les résolutions ordinaires sur les affaires sacrées de la cité, ainsi que par les résolutions de même nature requises par des circonstances particulières[174]. La disposition du droit municipal selon laquelle ces décisions doivent être prises dans le délai de dix jours après l’entrée en fonction des magistrats supérieurs[175] doit être copiée sur les institutions romaines. Conformément à ce principe, quand il y a dans un ordre du jour quelconque des affaires de deux espèces, ce sont les religieuses qui sont traitées les premières. — Nous avons étudié ailleurs, dans l’ordre d’idées dont elles dépendent, d’autres dispositions spéciales qui ont influé sur l’ordre des débats ; par exemple celle de la loi Sempronia, selon laquelle le sénat doit fixer les provinces des consuls de l’année suivante avant leur élection[176], par exemple celle sur la réception des ambassadeurs étrangers au début de l’année des magistrats. — En dehors de ces prescriptions qui n’ont pas une portée très large, la détermination de l’ordre des questions est dans la main du président[177] et elle y reste, car l’objet des délibérations ne peut pas être indiqué dans la convocation, et par conséquent il n’y a pas d’ordre du jour qui s’impose à lui. L’assemblée elle-même ne peut pas fixer l’ordre de ses résolutions ; si elle n’approuve pas celui qui lui est indiqué et que le président ne tienne pas compte de ses vœux exprimés par acclamation[178], elle est obligée d’aborder la question qui lui est soumise, mais à la vérité elle peut au moment du vote repousser toute résolution[179]. Dans les délibérations du sénat, la publicité est absolument exclue et les membres de l’assemblée peuvent même être obligés à tenir ses résolutions secrètes[180] ; il n’y a donc à pouvoir participer à ces délibérations que les magistrats qui ont le droit de parler dans la curie et les sénateurs[181]. Nous allons étudier ici successivement le droit de parole des magistrats, et la participation des sénateurs aux délibérations. Tous deux sont corrélatifs et également indispensables au fonctionnement du corps sénatorial. Le droit de parole des magistrats[182] a pour origine la relatio. Le président n’introduit pas seulement la résolution par sa communication, il a en outre le droit non pas d’interrompre l’orateur, mais de prendre la parole lorsqu’il veut et aussi souvent qu’il veut pendant les débats[183]. Mais le droit de parler n’appartient pas qu’à lui : il appartient à tous les magistrats du peuple[184] jusque et y compris les questeurs[185] et aux tribuns du peuple depuis qu’ils ont l’accès de la curie[186] et probablement depuis le même moment aux édiles plébéiens. Chacun de ces magistrats, même celui qui n’a pas le droit de convoquer le sénat, même celui qui n’appartient pas au sénat, peut prendre la parole quand il veut dans toutes les séances du sénat. Par suite, tous les magistrats en fonctions à Rome, c’est-à-dire avant Sulla, les deux consuls et leurs questeurs jusqu’à leur départ pour l’armée, et en outre les deux préteurs, les quatre édiles, les dix tribuns du peuple et les deux questeurs urbains, prennent part régulièrement aux séances du sénat[187], et au moins à l’époque récente, ils apparaissent régulièrement à la curie en même temps que le président[188]. Sans doute le droit de parole des magistrats ne nous est nulle part attesté avec cette généralité. Mais, quand nous pouvons suivre l’ordre des discours prononcés dans le sénat, ceux des magistrats sont placés en dehors de l’ordre suivant lequel s’expriment les opinions[189], et leur droit de parler au sénat se révèle par là comme ayant un fondement juridique différent ; d’un autre côté, il n’y a pas trace qu’il dépende de l’arbitraire du président. Si la convocation ne s’adresse qu’aux sénateurs et aux aspirants sénateurs, cela s’explique parle fait qu’à l’époque royale, où se constitua le système de convocation, il n’y avait pas d’autres magistrats en dehors de celui qui faisait cette convocation. Selon toute apparence, le droit général des magistrats à la parole est aussi ancien que la pluralité des magistrats. Non seulement il n’a jamais pu faire défaut au second consul qui participait à la convocation ; mais l’institution de la questure n’est concevable qu’à condition que le questeur ait été dès le principe en position de s’expliquer lui-même au sénat sur les questions financières. La limitation des pouvoirs du consul sur l’ærarium, qui a sans nul doute été le motif de la création des questeurs, consiste, à l’époque où ils sont nommés par les consuls et n’obéissent qu’à eux, essentiellement en ce qu’ils assistent aux séances du conseil et peuvent y parler comme y être invités à prendre la parole[190]. Les magistrats en général avaient donc le droit de prendre part aux débats du sénat à une place qui n’était pas déterminée par l’ordre d’expression des opinions ; en revanche ils n’avaient, pendant la durée de leurs fonctions, ni le droit de formuler une sententia, ni le droit de vote[191]. Dans le sénat primitif, le droit de parler des magistrats et le droit des sénateurs d’exprimer leur opinion et de voter s’excluaient nécessairement. La communication faite aux sénateurs consistait à les interroger sur leur opinion : le magistrat qui faisait la communication ne pouvait donc être parmi ceux qui répondaient à la question[192]. On s’explique sans difficulté que cette règle s’appliqua sous la République aux magistrats en droit de faire la relatio, même quand ils ne la faisaient pas pour le moment. Il est plus surprenant que les droits sénatoriaux soient suspendus, pendant la durée de leurs fonctions, chez les censeurs et les questeurs appelés dans le sénat par le choix des censeurs pourtant il en a été ainsi selon toutes les apparences et la concession du droit de parole des magistrats a dans toutes les circonstances entraîné la disparition des droits de sententia et de vote des, sénateurs. Si le magistrat qui ne posait pas la question avait eu le droit de suffrage, le collègue qui la posait aurait dû l’interroger en premier lieu, or, cela n’était pas : l’interrogation commençait sans exception par des sénateurs qui n’étaient pas en fonctions comme magistrats[193]. — Si la classification des magistratures se rapporte le plus souvent aux magistratures déjà occupées et si l’acquisition du jus sententiæ dicendæ est également liée non pas à l’obtention mais à la fin de la magistrature[194], cela ne peut de même s’expliquer que par l’idée que le droit appartient à l’ædilicius et non à l’édile : cela implique donc l’exclusion de tous les magistrats du vote. — En outre, si fréquemment qu’il soit question de la présence et de l’activité ces magistrats dans le sénat, il n’y a pas un texte[195] qui rapporte la sententia ou le vote à un magistrat : quand les magistrats et les sénateurs sont nommés les uns à côté des autres, c’est aux derniers que ces fonctions sont restreintes. Les magistrats présents sont même expressément exclus du calcul des votes au temps de la République[196], et le droit de vote des magistrats à l’époque impériale est encore plus expressément nié, soit en ce qu’il leur est refusé en principe[197], soit en ce que l’exercice qui leur en est donné dans les séances présidées par l’empereur est caractérisé comme une exception[198]. Cette exception elle-même a évidemment pour base l’idée qu’en face du prince les magistrats sont tous de simples particuliers. A l’inverse, le prince, bien que magistrat, a été exceptionnellement autorisé, sans doute par une clause expresse de sa loi d’investiture, à voter comme sénateur, lorsqu’il n’occupe pas lui-même la présidence du sénat[199]. Ce qui est vrai des magistrats, l’est également des promagistrats. Si le promagistrat participe à la séance du sénat, ce qui exige qu’elle ait lieu hors du pomerium[200], il ne peut pas, à la façon des personnes étrangères au sénat, être simplement admis à prendre la parole et être ensuite congédié, et l’on ne peut pas non plus lui donner la parole dans l’ordre Hiérarchique comme à un non magistrat exerçant ses droits de sénateur. Il est mis sur le même pied que les magistrats dépourvus du droit de convoquer le sénat ; par conséquent, il doit avoir eu le même droit à la parole que les magistrats[201], tandis que le jus sententiæ et le droit de vote étaient pour lui présentement suspendus. Le droit de parole reconnu aux magistrats pouvait donner ouverture dans le sénat à un débat dans le sens moderne du mot avec discours et réponses, à une altercatio[202], tandis qu’en dehors de là cela ne pouvait se produire qu’abusivement dans les débats du sénat par suite de la subordination du droit de parler des sénateurs à l’ordre de la liste. Avant de passer à l’étude de la communication en forme adressée par le magistrat au sénat et de la façon dont est traitée cette communication, nous devons ici nous occuper des communications que le président fait au sénat sans qu’elles contiennent une relatio ou qu’il permet de faire à d’autres. Elles se fondent exclusivement sur son pouvoir discrétionnaire et il n’y a pour elles ni dénomination technique[203] ni règles précises. Le président peut porter à la connaissance du sénat les faits dont il a été informé, faire lire au sénat les lettres qui lui sont parvenues, en particulier les lettres officielles adressées d’après la coutume romaine aux magistrats en droit de présider le sénat et au sénat lui-même[204], inviter à faire des communications verbales des membres du sénat et même des non sénateurs[205]. Il est également permis parfois au sénateur isolé de faire spontanément, avant qu’on n’aborde l’ordre du jour (ante relationem), une pareille communication[206]. Dans les derniers temps de la République, il est même arrivé que le président développât ses opinions et ses vues sur une question pendante sans lier à cela aucune proposition, comme dans l’exemple fourni par le premier discours de Cicéron contre la loi agraire Servilia[207], ou qu’il interpellât des membres isolés sur leurs opinions et leurs vues, comme Cicéron fit à Catilina[208] ; on ne peut pas au moins l’en empêcher, quoique les deux choses soient en dehors de la procédure ordinaire[209]. Il ne se lie de débat postérieur à une pareille communication que lorsque le président permet à un membre de lui répondre. Le droit de répliquer à une interpellation personnelle, comme Catilina répliqua à Cicéron[210], ne peut assurément guère être refusé par lui, et, même lorsqu’un tiers n’avait pas été attaqué de cette façon, il a sans doute été répondu au président du sein de l’assemblée[211]. — A l’époque de la République, ces débats sans forme engagés avant la relatio en ont souvent provoqué une, mais ils sont restés eux-mêmes sans portée spéciale. Les acclamations anonymes en ont une plus grande dans le sénat romain. Elles n’y servent pas seulement comme partout à exprimer l’approbation et le mécontentement[212] ; elles servent, dans une certaine mesure, comme le droit de parler hors de la question, à remplacer l’initiative parlementaire qui fait défaut aux membres du sénat. Il est arrivé de bonne heure et fréquemment qu’à la suite d’une communication faite au sénat, les magistrats et en première ligne le président actuel fussent invités par acclamation à faire une relatio[213] ; et des invitations de ce genre lui ont été plus d’une fois adressées même au cours de délibérations portant sur des matières hétérogènes[214]. Sous le Principat, la délibération préalable tient une place plus large et obtient une importance plus grande. Les communications orales ou écrites faites au sénat par l’empereur avant le commencement de la procédure qui aboutit à une résolution, desquelles il sera traité au sujet du sénat de l’Empire, sont de beaucoup plus étendues et ont une portée politique plus considérable que les communications de même nature du temps de la République ; en outre, les magistrats et les membres du sénat lui adressent, à cette époque, fréquemment des allocutions avant le commencement de la procédure régulière. Ce qu’il y a de plus important pour la marche des travaux de l’assemblée, c’est, d’une part, que ces communications, si elles sont de nature à provoquer une relation et une résolution, anticipent fréquemment sur la première et, en provoquant des acclamations ou des expressions d’opinions d’autres membres, assez souvent sur la seconde[215], c’est, d’autre part, que, si elles ne sont pas suivies d’une résolution, elles en tiennent lieu et qu’en ce sens l’acclamation se place, comme une seconde forme de résolution, à côté des résolutions prises selon la procédure régulière[216]. La motion ainsi faite par un sénateur est criée dans une forme qui la rend susceptible de l’adhésion d’autres collègues et de sa rédaction sans nom d’orateur, mais pourtant avec addition du nombre des adhérents ; si la procédure ordinaire vient ensuite se greffer sur celle-là, elle se limite au vote en premier lieu du chef du sénat, et à l’acclamation des autres sénateurs remplaçant leur interrogation successive et leur vote[217]. C’est là le point de départ de la dernière phase qui se présente à nous dans les débats du sénat de l’an 438 après J.-C. sur l’introduction du Code théodosien en Occident : il n’y est plus aucunement question de résolution et il n’y a de mentionnées que la communication impériale et les acclamations du sénat. Les délibérations en forme du magistrat avec le sénat se décomposent en quatre parties : la relation et son exposition ; l’interrogation successive des sénateurs ; la position de la question et le vote. Nous les étudierons successivement toutes quatre dans cet ordre. |
