LE DROIT PUBLIC ROMAIN

LIVRE TROISIÈME. — LE SÉNAT.

DURÉE DES FONCTIONS DE SÉNATEUR.

 

 

Le caractère durable des fonctions de sénateur appartient, comme le nombre fixe des sénateurs, à l’essence du sénat romain et aux traits propres, qui le distinguent théoriquement et pratiquement du conseil des magistrats. Le sénat a légalement une compétence générale et il statue sur tous les faite qui y sont compris, tandis que le conseil est légalement toujours réuni au sujet d’une affaire déterminée et se dissout avec sa solution.

La durée des fonctions du membre du sénat est celle de sa vie. Tandis que les magistratures de la République sont régies par la loi de l’annalité, cette loi ne reçoit aucune application par rapport aux sénateurs, sans distinction de sénateurs patriciens ou plébéiens. Le soin de confirmer les résolutions du peuple et de conseiller ses chefs est toujours conféré sans limitation de temps, et il est regardé comme une fonction qui ne peut que mieux et plus parfaitement être remplie à mesure que les années se passent. Il en est ainsi spécialement pour la période la plus ancienne. De quelque façon que l’on conçoive cette relation primitive existant entre les divers sénateurs et les diverses gentes, qui ne peut pas plus être établie positivement que révoquée en doute, elle implique les fonctions à vie du sénateur de la gens. Il en est de même de l’interroyauté inséparable de la position de sénateur ; l’interroyauté doit, ainsi que la royauté, être regardée comme viagère. Et le principe fondamental est resté le même sous la République et le principe : le caractère viager a été dès l’origine et est demeuré de tous les temps le caractère propre du sénateur.

Qui dit viager ne dit pas inamovible. L’exclusion du sénat, ou l’omission sur la liste des sénateurs au moment de son renouvellement, qui revient toujours à une exclusion, peut avoir lieu de trois façons : ou par un acte arbitraire du magistrat ; ou par suite de la disparition d’une des conditions de capacité ; ou en vertu de prescriptions législatives spéciales.

1. Relativement à l’exclusion du sénat par l’arbitraire du magistrat, il faut distinguer trois périodes : celle antérieure à la formation du sénat par les censeurs, celle de la formation du sénat par les censeurs, et celle de la formation du sénat par l’Empereur.

a. L’attribution des sièges sénatoriaux vacants par le magistrat supérieur en fonctions au moment de la vacance n’est, selon la conception des théoriciens du droit publie romain, faite que jusqu’à nouvel ordre. Tout magistrat supérieur postérieur peut exclure du sénat n’importe quel sénateur sans indication de motifs, absolument à son gré, et, précisément pour cela d’ailleurs, cette exclusion, à la différence de l’exclusion motivée des censeurs, n’entraîne aucune tache pour celui qui eu est l’objet. Cette liberté d’exclusion correspond en principe parfaitement à la liberté de nomination du magistrat que notre tradition a pour point de départ, et, le régime ayant subsisté jusqu’à la loi 0vinia rendue au milieu du Ve siècle, on ne peut voir dans ce témoignage une simple fantaisie pseudo-historique. Nous devons donc l’accepter. Sans doute, l’absence de tout exemple historique ou pseudo-historique d’exercice de ce large pouvoir, le fait que le septième roi lui-même, tout mauvais qu’il fut, ne changea pas les sénateurs et se contenta de ne pas combler les vides du sénat ; fournissent une preuve certaine que, peut-être sous l’influence de l’ancienne organisation gentilice ; médiocrement conciliable avec le droit illimité d’exclusion du magistrat, la magistrature n’a fait, dès l’époque ancienne, qu’un usage modéré de ce pouvoir, et que le caractère viager des fonctions de sénateur n’était point en fait atteint par là. En outre ; le pouvoir du magistrat portait son correctif avec lui ; car chaque successeur de l’auteur de l’exclusion pouvait l’effacer pratiquement en nommant l’exclu : à la première place vacante ; de sorte que l’effet de l’exclusion trouvait, sous la République, une limite dans l’annalité de la magistrature.

b. La loi Ovinia, rendue vers l’an 442 de Rome, enleva aux magistrats supérieurs le droit d’exclusion du sénat. Ce droit passa aux deux censeurs, mais avec une double limitation : en premier lieu, il était absolument suspendu pendant les intervalles d’exercice de la censure ; en second lieu, les censeurs devaient motiver leurs exclusions par écrit, en ne répondant d’ailleurs que de leur conscience tant pour la vérité des faits que pour leur appréciation politique et morale. Nous avons précédemment étudié en détail cette procédure de notation qui ne diffère que par les conséquences de la notation ordinaire des censeurs[1], et nous avons aussi rassemblé là les causes pour lesquelles les censeurs ont fait usage de leur droit d’exclusion des sénateurs sous la République, et sous le Principat. Il n’est pas impossible que le droit : absolu de destitution des consuls ait été pratiquement plus faible que le droit périodique et motivé des censeurs. Ce sont précisément les institutions, incompatibles avec le système antérieur, de la révision régulière des listes et de la juridiction générale sur les mœurs qui s’y liait, qui ont donné à la magistrature, théoriquement inférieure, de la censure, cette influence et cette considération qui la placèrent pratiquement à la tête de l’État romain. Néanmoins la loi Ovinia, spécialement en enlevant la nomination des sénateurs au magistrat supérieur, a restreint très énergiquement les pouvoirs de la magistrature et a émancipé le sénat : elle marque une des étapes essentielles dans la voie par laquelle les conseillers de la cité sont arrivés à devenir, des auxiliaires des magistrats qu’ils conseillaient, les maîtres de ces magistrats. Après comme avant, les sénateurs restèrent en général toute leur vie dans le sénat, et la destitution d’un sénateur fut toujours une exception supposant une raison spéciale. Cette idée trouve son expression juridique dans les règles sur le dissensus des censeurs relativement à l’honorabilité de la personne : il la laisse dans le sénat, si elle y appartient déjà ; il l’en écarte, si elle n’y appartient pas encore[2]. La confirmation des sénateurs par les censeurs est nominalement désignée comme une élection[3] ; mais elle n’est jamais traitée comme telle : en particulier, l’itération ne lui est pans appliquée.

Le droit d’exclusion des censeurs n’a jamais été supprimé ; mais, la censure elle-même n’ayant plus fonctionné régulièrement depuis Sulla, les sénateurs furent désormais soustraits en fait à l’arbitraire du magistrat, et le siège sénatorial se transforma de siège viager en siège inamovible sauf en vertu d’un jugement ou de la loi[4]. L’inamovibilité des sénateurs telle qu’elle fut organisée par Sulla et essentiellement introduite par lui est le couronnement du gouvernement sénatorial ; c’est en même temps le commencement de sa fin.

c. Auguste ne s’est pas arrogé en principe le droit d’exclure du sénat. En dehors d’exclusions extraordinaires, provoquées en partie par la réduction du chiffre des sénateurs opérée par Auguste ; les premiers empereurs n’ont, semble-t-il, effacé, dans la liste des sénateurs révisée et publiée par eux[5], que les noms des personnes sorties du sénat par la mort, par la perte des conditions de capacité ou par application de dispositions légales[6], et, dans les premiers temps du Principat, les fonctions de sénateurs n’ont été enlevées par un acte arbitraire du magistrat qu’en vertu de l’autorité attachée à la censure. C’est seulement depuis que la censure a été, sous Domitien, confondue avec le Principat, que l’empereur s’est attribué cette faculté sans restriction[7].

Le sénateur rayé par le magistrat de la liste subit, en principe, une déchéance ; mais cependant cette radiation peut avoir lieu pour satisfaire à ses désirs, de môn e que l’exhérédation peut être faite dans l’intérêt de l’exhérédé. Il n’y a pas d’autre moyen de réaliser la sortie volontaire du sénat[8]. Tandis que les magistrats peuvent résigner avant le terme leurs fonctions nécessairement temporaires[9], le sénateur ne peut, tant qu’il est capable, se dégager par an acte de sa volonté des obligations qu’il a assumées en revêtant sa fonction viagère : il’ n’est pas dans son pouvoir d’effacer son nom du tableau des sénateurs. Une telle radiation a pu être opérée seulement, à l’époque ancienne, jusqu’à la loi Ovinia, par les magistrats supérieurs en exercice,’plus tard, par les censeurs, au moment de la confection de la liste du sénat, enfin, sous le Principat, par l’Empereur, et ils pouvaient s’y refuser. La sortie de l’ordre sénatorial s’opérait de la même façon sous l’Empire.

2. Disparition de l’une des conditions de capacité.

a. Le siège sénatorial est perdu, au cas de perte du droit de cité, par quelque motif que ce soit.

b. Il est également perdu au cas de perte de l’honorabilité. La notion de l’indignité est ici restreinte aux cas dans lesquels l’admission au sénat est interdite par une loi ou par une coutume faisant loi[10].

c. Depuis qu’Auguste eut établi le cens sénatorial, la ruine du sénateur entraîna nécessairement pour lui la perte des droits attachés à son rang[11].

En principe, le siège sénatorial est perdu de droit au cas de porte des conditions de capacité ; non seulement le magistrat qui dresse la liste doit en effacer le nom, mais en outre le magistrat qui préside le sénat ou quiconque se trouve en position de le faire a le droit et le devoir d’empêcher l’ex-sénateur d’exercer les pouvoirs sénatoriaux[12]. Le contrevenant encourt probablement en outre une amende[13]. Seulement, au cas de perte de la fortune, la perte du siège sénatorial ne se produit pas de plein droit, et il faut que le sénateur subisse de la main de l’empereur sa radiation, que d’ailleurs il provoque fréquemment lui-même[14]. Cela tient à ce que l’occupation du poste de sénateur était à cette époque une obligation et qu’il ne pouvait pas être permis à l’obligé de s’y soustraire par sa simple déclaration. Les empereurs ont fréquemment permis aux sénateurs ruinés sans leur faute[15] de rester dans le sénat grâce à la donation d’un capital[16] ou d’une rente[17].

3. On ne peut guère considérer comme un retrait du siège sénatorial résultant de lois spéciales ; celui résultant des dispositions législatives qui ont délimité la notion de l’indignité, qui l’ont par exemple attachée à la condamnation pour vol. Ce que nous devons réunir ici, ce sont les dispositions qui, sans entraîner l’infamie, enlevèrent les droits de sénateurs. Elles sont inconnues à l’ancienne constitution. La condamnation dans un procès populaire non capital n’atteint pas les droits politiques et n’enlève par conséquent pas le droit de siéger au sénat. C’est seulement la loi Cassia de 650 qui a changé ce régime, et encore subordonnait-elle l’exclusion de sénat à l’abrogation de la magistrature[18].

La condamnation dans la procédure des quæstiones enlève ou non selon les cas[19] le droit aux magistratures et le siège sénatorial, et cela correspond à son caractère ; car les quæstiones ont pour origine, partie des actions civiles infamantes, comme l’action furti de laquelle sont issues les questions de concussion et de péculat[20], partie des actions politiques non infamantes. Nous pouvons à ce sujet faire un renvoi général à ce qui a été dit au sujet du droit d’occuper les magistratures[21]. Spécialement la question de l’exclusion du sénat ou du maintien dans cette assemblée ne peut être tranchée que pour chaque quæstio en particulier, et, faute de renseignements suffisants sur les dispositions légales fréquemment modifiées de la matière, elle ne peut généralement l’être qu’imparfaitement. Le siège sénatorial est perdu, bien que le droit de cité soit conservé, à la suite de toute condamnation qui a pour conséquence l’expulsion de l’Italie[22] ; ensuite, au moins à l’époque récente, pour corruption électorale et pour violences de droit commun[23] ; enfin lorsque le demandeur de la procédure des quæstiones est convaincu de calomnie ou d’intelligences avec l’accusé[24]. C’est seulement sous le Principat que toute condamnation encourue dans un judicium publicum entraîne la perte de l’honorabilité[25].

La perte du droit aux magistratures et du siège sénatorial a aussi été parfois attachée, dans les derniers siècles de la République, au refus de se soumettre par serment à une nouvelle loi[26]. Cependant ce serment a bien été exigé des magistrats futurs, mais non des sénateurs à venir, probablement parce que cela semblait superflu en présence de la façon régulière dont on entrait dans le sénat par l’exercice des magistratures. Par suite, il ne s’est pas constitué de serment sénatorial général.

Enfin l’entrée du sénat a été, en même temps que le droit d’occuper la magistrature, retirée par des lois spéciales, d’un côté, par Sulla aux enfants des citoyens proscrits par lui[27], et, de l’autre, par César aux bourreaux volontaires qui avaient participé aux proscriptions de Sulla[28].

Il se comprend de soi que, dans tous ces cas, le siège sénatorial était perdu de droit.

 

 

 



[1] Cf. tome IV la théorie de la Censure, à la section de la confection du rôle des citoyens, sur la notation du censeur, et à la section de la confection de la liste du sénat.

[2] V. la même théorie, à la section de la confection de la liste du sénat.

[3] De même que legere se dit même du maintien du sénateur ; l’exclusion est désignée, en langage technique, par præterire ou par non legere (Cicéron, Pro Cluent. 47, 13-9), ejicere se rencontre fréquemment, mais est moins technique.

[4] Zonaras, 7, 19. La procédure plus rigoureusement réglée d’intervention du censeur introduite par la loi Clodia, rendue en 696 et déjà abrogée en 702 (v. tome IV, la théorie de la Censure, à la section de la confection des rôles, sur les formes dans lesquelles juge le censeur), ne peut pas, comme le veut Willems, 1, 236, être confondue avec cette transformation.

[5] V. tome V, la théorie de la Nomination des sénateurs, sur la révision annuelle de la liste du sénat.

[6] On rencontre encore fréquemment, dans ce temps, des exclusions faites pour cause de défaut, des conditions de capacité, par exemple d’appauvrissement, ou de procès criminel (tome V, loc. cit.) ; ou d’exercice du rôle de gladiateur.

[7] V. tome V, loc. cit.

[8] Claude invite (selon Tacite, Ann. 1, 25), en qualité de censeur, les sénateurs qui désirent sortir du sénat a l’en informer et à lui demander le jus exeundi ordinis, qui ne leur sera pas refusé. Il le fait principalement afin de permettre aux membres du sénat qui ont la perspective d’être radiés d’éviter cette honte. Mais naturellement les membres du sénat qui auraient eu le droit d’y rester pouvaient eux-mêmes user de cette faculté.

[9] V. tome II, la section des Formes de la retraite des magistrats, sur la retraite anticipée.

[10] L’arbitraire du magistrat qui présidait à l’élection ou qui complétait le sénat a, malgré les limitations qui lui ont été apportées, toujours conservé une certaine latitude dans l’acceptation des candidats aux magistratures et dans l’admission an sénat. Cet arbitraire est au contraire exclu quand il s’agit de l’anéantissement des droits acquis. La lex Julia municipalis le confirme, ligne 108 et ss., en matière municipale, en spécifiant rigoureusement les causes de perte du décurionat.

[11] V. tome V, la théorie de la Nomination des sénateurs, sur la révision annuelle de la liste des sénateurs.

[12] Nei quis, dit la lex Julia municipalis, lignes 108 et ss., in municipio... [in]... decurionibus... esto neve quoi ibi in eo ordine sententiam ferre liceto, quei furtei quod ipse fecit fecerit condemnatus pactusve est erit, etc.

[13] Quei adversus ea, dit la loi précitée, lignes 123 et ss., in municipio... [in]... decurionibus... fuerit sententiamve dixerit, is HS (L milia) p(opulo) d(are) d(amnas) esto ejusque pecunia quei volet petitio esto.

[14] Tacite appelle cela, Ann., 1, 75, veniam ordinis ob paupertatem petere. 2, 48 : Prodigos et ob flagitia egentes..., movit senatu aut, sponte cedere passus est (cf. Suétone, Vit. 2). 12, 52 : Laudati oratione principis, qui ob angustias familiares ordine senatorio sponte cederent motique, qui remanendo impudentiam paupertati adficerent. Dion 60, 11. 60, 29. C’est également par corrélation à la condition de fortune que Tibère (Suétone, 35) senatori latum clavum ademit, cum cognosset sub. k. Julias demigrasse in hortos, quo vilius posi diem ædes in orbe conduceret.

[15] Tibère exigeait en principe que cette absence de faute fut établie devant le sénat ; et ensuite il intervenait senatu auctore (Velleius, 2, 129 ; Sénèque, De benef. 2, 7. 8 ; Tacite, Ann., 1, 75 ; Suétone, Tib. 47).

[16] V. tome V, la théorie de la Nomination des sénateurs, au sujet de la révision annuelle des listes, pour Tibère. Vespasien le fit également (Suétone, Vesp. 17).

[17] Suétone, Ner. 10 : Senatorum nobilissimo cuique, sed a re familiari destituto annua salaria et quibusdam quingena (le cas este attesté par Tacite, Ann., 13, 34) constituit. Vita Hadriani, 7 : Senatoribus, qui non vitio suo decoxerant, patrimonium pro liberorurn modo, senatoriæ professionis explevit, ita ut plerisque in diem vitæ sicæ (sans doute pour eorum) dimensum sine dilatione præstiterit. D’après cela, la fixation d’une rente annuelle parait avoir été postérieurement la règle en pareil cas.

[18] V. relativement à cette loi, au tome II, la théorie des Causes d’inéligibilité absolue, sur l’inéligibilité établie à titre de peine, et celle de la Retraite des, magistrats, sur leur abrogation. En conséquence, les deux tribuns du peuple opposés à César furent, après l’abrogation de leur magistrature, exclus du sénat (Appien, B. c. 2, 169 ; Dion, 47, 16).

[19] Dans la loi repetundarum de 631-632, lignes 11. 13, est exclu soit comme représentant, soit comme juré, [quei] quæstione joudicioque publico condemnatus siet, quod circa eum in senatum legei non liceat.

[20] Cicéron, Verr. l. 2, 32, 79. Tacite, Hist. 1, 77. Suétone, Oth. 2. À la vérité, cela ne s’accorde guère avec le fait que le dictateur César repetundarum convictos etiam ordine senatorio movit (Suétone, Cæs. 43).

[21] V. tome II, la théorie des Causes d’inéligibilité absolue, sur l’inéligibilité prononcée à titre de peine.

[22] Sur la loi Julia municipalis, lignes 118 et 135, cf. le même tome, loc. cit. Par conséquent, le bannissement de l’Italie n’enlevait pas encore au temps de César le droit de cité, et Sulla n’avait donc pas attaché cet effet à l’exilium ; car, sans cala, cette disposition eût été superflue.

[23] V. tome III, la théorie des Causes d’inéligibilité absolue, sur l’inéligibilité prononcée à titre de peine.

[24] On peut transporter au sénat la règle selon laquelle la calumnia et la prævaricatio rendent impropre au décurionat (lex Julia municipalis, ligne 120).

[25] V. tome II, la théorie des Causas d’inéligibilité, n° 3, sur la détermination des causes indirectes.

[26] Deux exemples nous sont connus. D’après la loi de Bantia, lignes 23 et ss., les sénateurs actuels doivent lui prêter serment, apud quæstorem ad ærarium, dans les dix jours qui suivront la connaissance qu’ils auront de son existence, comme les magistrats, en exercice dans les cinq jours. — La loi Appuleia de 654 sur les colonies fondées par Marins doit être jurée par les sénateurs dans, les cinq jours ; au cas contraire, ils perdront leur siège sénatorial, et encourront une amende de 500.000 sesterces (20 talents = 480.000 sesterces) (Appien. B. c. 1, 29. 30, etc.). — Le serment réclamé, sous menace de la peine capitale, de tout le peuple par César, en 695, en faveur de sa loi agraire (Appien, B. c. 2, 12, plus exact, que Plutarque, Cat. Min. 32), ne rentre, pas dans cette matière, mais dans celle du serment du peuple étudié VI, 1, La compétence de l’assemblée du peuple.

[27] V. tome II, la théorie des formes de l’entrée en fonctions des magistrats, sur le serment prêté par eux après leur entrée en charge. Le retrait du siège sénatorial est mis au second plan, parce qu’à cette époque ce siège était normalement acquis par l’exercice des magistratures, Les Pompéiens sont aussi exclus par une loi des dignitates (Antoine, dans Cicéron, Phil. 13, 16, 32 ; Neminem Pompeianum, qui vivat, teneri lege Hirtia dictitatis), ce qui comprend naturellement le siège sénatorial.

[28] Selon, la loi municipale de César, ligne 122, est exclu du décurionat, et par suite aussi sûrement du siège sénatorial, quei ob caput c. R. referundum pecuniam præmium aliudve quid cepit ceperit.