LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE SÉNAT.
DURÉE DES FONCTIONS DE SÉNATEUR.
|
Le caractère durable des fonctions de sénateur appartient, comme le nombre fixe des sénateurs, à l’essence du sénat romain et aux traits propres, qui le distinguent théoriquement et pratiquement du conseil des magistrats. Le sénat a légalement une compétence générale et il statue sur tous les faite qui y sont compris, tandis que le conseil est légalement toujours réuni au sujet d’une affaire déterminée et se dissout avec sa solution. La durée des fonctions du membre du sénat est celle de sa vie. Tandis que les magistratures de la République sont régies par la loi de l’annalité, cette loi ne reçoit aucune application par rapport aux sénateurs, sans distinction de sénateurs patriciens ou plébéiens. Le soin de confirmer les résolutions du peuple et de conseiller ses chefs est toujours conféré sans limitation de temps, et il est regardé comme une fonction qui ne peut que mieux et plus parfaitement être remplie à mesure que les années se passent. Il en est ainsi spécialement pour la période la plus ancienne. De quelque façon que l’on conçoive cette relation primitive existant entre les divers sénateurs et les diverses gentes, qui ne peut pas plus être établie positivement que révoquée en doute, elle implique les fonctions à vie du sénateur de la gens. Il en est de même de l’interroyauté inséparable de la position de sénateur ; l’interroyauté doit, ainsi que la royauté, être regardée comme viagère. Et le principe fondamental est resté le même sous la République et le principe : le caractère viager a été dès l’origine et est demeuré de tous les temps le caractère propre du sénateur. Qui dit viager ne dit pas inamovible. L’exclusion du sénat, ou l’omission sur la liste des sénateurs au moment de son renouvellement, qui revient toujours à une exclusion, peut avoir lieu de trois façons : ou par un acte arbitraire du magistrat ; ou par suite de la disparition d’une des conditions de capacité ; ou en vertu de prescriptions législatives spéciales. 1. Relativement à l’exclusion du sénat par l’arbitraire du magistrat, il faut distinguer trois périodes : celle antérieure à la formation du sénat par les censeurs, celle de la formation du sénat par les censeurs, et celle de la formation du sénat par l’Empereur. a. L’attribution des sièges sénatoriaux vacants par le magistrat supérieur en fonctions au moment de la vacance n’est, selon la conception des théoriciens du droit publie romain, faite que jusqu’à nouvel ordre. Tout magistrat supérieur postérieur peut exclure du sénat n’importe quel sénateur sans indication de motifs, absolument à son gré, et, précisément pour cela d’ailleurs, cette exclusion, à la différence de l’exclusion motivée des censeurs, n’entraîne aucune tache pour celui qui eu est l’objet. Cette liberté d’exclusion correspond en principe parfaitement à la liberté de nomination du magistrat que notre tradition a pour point de départ, et, le régime ayant subsisté jusqu’à la loi 0vinia rendue au milieu du Ve siècle, on ne peut voir dans ce témoignage une simple fantaisie pseudo-historique. Nous devons donc l’accepter. Sans doute, l’absence de tout exemple historique ou pseudo-historique d’exercice de ce large pouvoir, le fait que le septième roi lui-même, tout mauvais qu’il fut, ne changea pas les sénateurs et se contenta de ne pas combler les vides du sénat ; fournissent une preuve certaine que, peut-être sous l’influence de l’ancienne organisation gentilice ; médiocrement conciliable avec le droit illimité d’exclusion du magistrat, la magistrature n’a fait, dès l’époque ancienne, qu’un usage modéré de ce pouvoir, et que le caractère viager des fonctions de sénateur n’était point en fait atteint par là. En outre ; le pouvoir du magistrat portait son correctif avec lui ; car chaque successeur de l’auteur de l’exclusion pouvait l’effacer pratiquement en nommant l’exclu : à la première place vacante ; de sorte que l’effet de l’exclusion trouvait, sous la République, une limite dans l’annalité de la magistrature. b. La loi Ovinia, rendue vers l’an 442 de Rome, enleva aux magistrats supérieurs le droit d’exclusion du sénat. Ce droit passa aux deux censeurs, mais avec une double limitation : en premier lieu, il était absolument suspendu pendant les intervalles d’exercice de la censure ; en second lieu, les censeurs devaient motiver leurs exclusions par écrit, en ne répondant d’ailleurs que de leur conscience tant pour la vérité des faits que pour leur appréciation politique et morale. Nous avons précédemment étudié en détail cette procédure de notation qui ne diffère que par les conséquences de la notation ordinaire des censeurs[1], et nous avons aussi rassemblé là les causes pour lesquelles les censeurs ont fait usage de leur droit d’exclusion des sénateurs sous la République, et sous le Principat. Il n’est pas impossible que le droit : absolu de destitution des consuls ait été pratiquement plus faible que le droit périodique et motivé des censeurs. Ce sont précisément les institutions, incompatibles avec le système antérieur, de la révision régulière des listes et de la juridiction générale sur les mœurs qui s’y liait, qui ont donné à la magistrature, théoriquement inférieure, de la censure, cette influence et cette considération qui la placèrent pratiquement à la tête de l’État romain. Néanmoins la loi Ovinia, spécialement en enlevant la nomination des sénateurs au magistrat supérieur, a restreint très énergiquement les pouvoirs de la magistrature et a émancipé le sénat : elle marque une des étapes essentielles dans la voie par laquelle les conseillers de la cité sont arrivés à devenir, des auxiliaires des magistrats qu’ils conseillaient, les maîtres de ces magistrats. Après comme avant, les sénateurs restèrent en général toute leur vie dans le sénat, et la destitution d’un sénateur fut toujours une exception supposant une raison spéciale. Cette idée trouve son expression juridique dans les règles sur le dissensus des censeurs relativement à l’honorabilité de la personne : il la laisse dans le sénat, si elle y appartient déjà ; il l’en écarte, si elle n’y appartient pas encore[2]. La confirmation des sénateurs par les censeurs est nominalement désignée comme une élection[3] ; mais elle n’est jamais traitée comme telle : en particulier, l’itération ne lui est pans appliquée. Le droit d’exclusion des censeurs n’a jamais été supprimé ; mais, la censure elle-même n’ayant plus fonctionné régulièrement depuis Sulla, les sénateurs furent désormais soustraits en fait à l’arbitraire du magistrat, et le siège sénatorial se transforma de siège viager en siège inamovible sauf en vertu d’un jugement ou de la loi[4]. L’inamovibilité des sénateurs telle qu’elle fut organisée par Sulla et essentiellement introduite par lui est le couronnement du gouvernement sénatorial ; c’est en même temps le commencement de sa fin. c. Auguste ne s’est pas arrogé en principe le droit d’exclure du sénat. En dehors d’exclusions extraordinaires, provoquées en partie par la réduction du chiffre des sénateurs opérée par Auguste ; les premiers empereurs n’ont, semble-t-il, effacé, dans la liste des sénateurs révisée et publiée par eux[5], que les noms des personnes sorties du sénat par la mort, par la perte des conditions de capacité ou par application de dispositions légales[6], et, dans les premiers temps du Principat, les fonctions de sénateurs n’ont été enlevées par un acte arbitraire du magistrat qu’en vertu de l’autorité attachée à la censure. C’est seulement depuis que la censure a été, sous Domitien, confondue avec le Principat, que l’empereur s’est attribué cette faculté sans restriction[7]. Le sénateur rayé par le magistrat de la liste subit, en principe, une déchéance ; mais cependant cette radiation peut avoir lieu pour satisfaire à ses désirs, de môn e que l’exhérédation peut être faite dans l’intérêt de l’exhérédé. Il n’y a pas d’autre moyen de réaliser la sortie volontaire du sénat[8]. Tandis que les magistrats peuvent résigner avant le terme leurs fonctions nécessairement temporaires[9], le sénateur ne peut, tant qu’il est capable, se dégager par an acte de sa volonté des obligations qu’il a assumées en revêtant sa fonction viagère : il’ n’est pas dans son pouvoir d’effacer son nom du tableau des sénateurs. Une telle radiation a pu être opérée seulement, à l’époque ancienne, jusqu’à la loi Ovinia, par les magistrats supérieurs en exercice,’plus tard, par les censeurs, au moment de la confection de la liste du sénat, enfin, sous le Principat, par l’Empereur, et ils pouvaient s’y refuser. La sortie de l’ordre sénatorial s’opérait de la même façon sous l’Empire. 2. Disparition de l’une des conditions de capacité. a. Le siège sénatorial est perdu, au cas de perte du droit de cité, par quelque motif que ce soit. b. Il est également perdu au cas de perte de l’honorabilité. La notion de l’indignité est ici restreinte aux cas dans lesquels l’admission au sénat est interdite par une loi ou par une coutume faisant loi[10]. c. Depuis qu’Auguste eut établi le cens sénatorial, la ruine du sénateur entraîna nécessairement pour lui la perte des droits attachés à son rang[11]. En principe, le siège sénatorial est perdu de droit au cas de porte des conditions de capacité ; non seulement le magistrat qui dresse la liste doit en effacer le nom, mais en outre le magistrat qui préside le sénat ou quiconque se trouve en position de le faire a le droit et le devoir d’empêcher l’ex-sénateur d’exercer les pouvoirs sénatoriaux[12]. Le contrevenant encourt probablement en outre une amende[13]. Seulement, au cas de perte de la fortune, la perte du siège sénatorial ne se produit pas de plein droit, et il faut que le sénateur subisse de la main de l’empereur sa radiation, que d’ailleurs il provoque fréquemment lui-même[14]. Cela tient à ce que l’occupation du poste de sénateur était à cette époque une obligation et qu’il ne pouvait pas être permis à l’obligé de s’y soustraire par sa simple déclaration. Les empereurs ont fréquemment permis aux sénateurs ruinés sans leur faute[15] de rester dans le sénat grâce à la donation d’un capital[16] ou d’une rente[17]. 3. On ne peut guère considérer comme un retrait du siège sénatorial résultant de lois spéciales ; celui résultant des dispositions législatives qui ont délimité la notion de l’indignité, qui l’ont par exemple attachée à la condamnation pour vol. Ce que nous devons réunir ici, ce sont les dispositions qui, sans entraîner l’infamie, enlevèrent les droits de sénateurs. Elles sont inconnues à l’ancienne constitution. La condamnation dans un procès populaire non capital n’atteint pas les droits politiques et n’enlève par conséquent pas le droit de siéger au sénat. C’est seulement la loi Cassia de 650 qui a changé ce régime, et encore subordonnait-elle l’exclusion de sénat à l’abrogation de la magistrature[18]. La condamnation dans la procédure des quæstiones enlève ou non selon les cas[19] le droit aux magistratures et le siège sénatorial, et cela correspond à son caractère ; car les quæstiones ont pour origine, partie des actions civiles infamantes, comme l’action furti de laquelle sont issues les questions de concussion et de péculat[20], partie des actions politiques non infamantes. Nous pouvons à ce sujet faire un renvoi général à ce qui a été dit au sujet du droit d’occuper les magistratures[21]. Spécialement la question de l’exclusion du sénat ou du maintien dans cette assemblée ne peut être tranchée que pour chaque quæstio en particulier, et, faute de renseignements suffisants sur les dispositions légales fréquemment modifiées de la matière, elle ne peut généralement l’être qu’imparfaitement. Le siège sénatorial est perdu, bien que le droit de cité soit conservé, à la suite de toute condamnation qui a pour conséquence l’expulsion de l’Italie[22] ; ensuite, au moins à l’époque récente, pour corruption électorale et pour violences de droit commun[23] ; enfin lorsque le demandeur de la procédure des quæstiones est convaincu de calomnie ou d’intelligences avec l’accusé[24]. C’est seulement sous le Principat que toute condamnation encourue dans un judicium publicum entraîne la perte de l’honorabilité[25]. La perte du droit aux magistratures et du siège sénatorial a aussi été parfois attachée, dans les derniers siècles de la République, au refus de se soumettre par serment à une nouvelle loi[26]. Cependant ce serment a bien été exigé des magistrats futurs, mais non des sénateurs à venir, probablement parce que cela semblait superflu en présence de la façon régulière dont on entrait dans le sénat par l’exercice des magistratures. Par suite, il ne s’est pas constitué de serment sénatorial général. Enfin l’entrée du sénat a été, en même temps que le droit d’occuper la magistrature, retirée par des lois spéciales, d’un côté, par Sulla aux enfants des citoyens proscrits par lui[27], et, de l’autre, par César aux bourreaux volontaires qui avaient participé aux proscriptions de Sulla[28]. Il se comprend de soi que, dans tous ces cas, le siège sénatorial était perdu de droit. |
