LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE TROISIÈME. — LE PEUPLE ET LE SÉNAT.
LES CORVÉES ET LES IMPÔTS DE L’ÉTAT PATRICIO-PLÉBÉIEN.
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Les charges publiques pèsent sur le personne ou sur les biens, ou, pourparler plus exactement, tantôt l’État demande seulement la prestation et tantôt il demande qu’elle soit accomplie par celui-là même qui en est tenu. Les corvées et les impôts directs appartiennent à la première catégorie. L’exercice des magistratures, le service militaire et les autres actes qu’un citoyen doit accomplir dans l’intérêt public, la participation aux délibérations du conseil de la cité, l’exercice des fonctions de juré, et même, depuis qu’il y a des tuteurs et’ des curateurs nommés par le magistrat, l’acceptation de la tutelle et des autres administrations analogues de la fortune d’autrui rentrent dans la seconde. Dans la terminologie, les charges publiques sont désignées par le mot mœnus, plus tard munus, et la large extension donnée par la langue à ce mot et à ses dérivés munire, immunis, communis révèle l’importance peu commune de ces prestations plus clairement que ne fait la tradition elle-même, qui, les services susceptibles de représentation étant à l’époque de la domination du peuple romain transportés sur les épaules d’autrui, est plus muette en cette matière qu’en toute autre partie du droit public. Le sens fondamental du mot est probablement : faire des fortifications ou des corvées[1] ; en partant de là, il a pris le sens concret de travaux de fortifications, c’est-à-dire de murailles de la ville (mœnia), et il a aussi été étendu, dans une acception large, à d’autres charges publiques. Cependant les services obligatoires, qui sont, dans la conception romaine, plutôt considérés pour les citoyens comme des droits que comme des charges, le service militaire (milita)[2] et les magistratures (honores) ne sont pas, dans les habitudes du langage, comptés parmi les munera publica. L’impôt g est au contraire compris, la désignation de l’exemption d’impôt du nom d’immunitas en est la preuve. Dans le droit municipal, où la distinction des munera publica selon les deux divisions du munus patrimonii et du munus personale[3] s’est au resté plus fortement développée que dans le droit public qui nous est connu, les impôts sont mis en dehors de la première catégorie ; mais la raison en est qu’en leur qualité de prestation faite à l’État ils appartiennent à un cercle juridique différent. Parmi les charges personnelles, 17obligation au service militaire demande seule une étude qui doit être d’autant plus approfondie que le droit de vote se confond avec elle en un certain sens : cette étude sera faite dans la partie qui suit. Les magistratures et les fonctions de sénateur constituent en elles-mêmes des charges obligatoires pour les citoyens[4] ; mais, dans le droit public des Romains qui nous est connu, elles sont, quant à la terminologie comme quant au fond, séparées des murera, et il n’y a pas pour elles d’exemption ; car elles ne sont regardées que comme des droits. Ce qui doit en être dit trouve d’ailleurs mieux sa place dans les parties de la Magistrature et du Sénat. Les autres charges personnelles ne rentrent pas dans le droit public, leur étude est du ressort du droit civil ou de la procédure. Elles sont réglées d’une manière différente selon leur nature et leur bat, et l’on ne peut pas poser pour elles de principes généraux, même en ce qui concerne les immunités. Ainsi la limite d’âge à partir de laquelle existe l’obligation d’être juré a été fixée de façons très diverses ; et, pour la limite d’âge qui met fin à l’obligation, tandis que le principe est que l’âge de soixante ans accomplis rend ailleurs facultatifs tous les services rendus par le citoyen à l’État[5], l’exemption en matière de tutelle n’est acquise qu’à soixante-dix ans[6]. Il n’y a à libérer de ces charges d’une manière générale que les fonctions de magistrat pendant qu’on les exerce[7] ; celles dé prêtre n’en exemptent pas[8]. Les corvées et les impôts de Rome doivent être ici étudiés dans leur fondement de droit public. Nous pouvons d’autant moins entrer dans les détails que ce que nous savons à ce sujet de précis ne se rapporte pas aux citoyens, mais aux alliés et aux sujets, et trouvera ou a déjà trouvé sa place, en tant qu’il y a lieu d’y insister, dans les parties des Alliés, des Sujets, et du Principat. Sur les corvées (operæ), il n’y a aucune tradition directe, attendu qu’elles ont été, beaucoup plus tôt que les impôts, supprimées au profit des citoyens et remplacées par les locations de services faites par les censeurs[9]. Le mot mœnia, dans sa double signification, nous enseigne seul que la muraille de Servius n’a pas été élevée par un travail salarié, mais par des corvées, et cette muraille elle-même nous donne une idée approximative de la lourdeur de la charge. A l’époque ancienne, on recourait à, ce procédé pour construire des routes et des rues, pour construire[10] et réparer des édifices publics de toute sorte, et peut-être aussi pour cultiver au profit du roi des terres publiques[11]. Nous pouvons transporter au peuple Romain de l’époque royale et des premiers temps de la République 4s grandes lignes juridiques de cette institution que nous trouvons conservée dans la législation municipale, notamment dans le statut donné à la colonie Genetiva par César, qui la montre encore dans sa forme véritablement primitive[12]. La répartition romaine (tributus), en vertu de laquelle le contribuable doit verser au trésor public la : somme qui lui incombe (tributum)[13], est au moins aussi ancienne que l’État patricio-plébéien[14], et c’est là l’unique contribution générale des citoyens que connaissent les institutions romaines[15]. Elle porte, comme il a été expliqué plus haut[16], soit sur les tribules qui sont en même temps astreints au service, soit sur les ærarii qui n’y sont pas astreints à l’époque ancienne ; il est vraisemblable que les seconds étaient plus fortement taxés que les premiers ; mais les règles nous sont inconnues. Conformément au principe de l’ancienne République, selon lequel l’État doit, comme le père de famille, pourvoir à ses besoins avec ses propres ressources, ce tribut n’est pas une institution permanente ; il n’est prescrit qu’en présence d’un déficit[17] et même alors, au moins à l’égard des tribules[18], on y voit un emprunt forcé, qui par conséquent est restitué, quand le trésor est à même de le faire[19]. Far suite, le tribut, qui fut fréquemment ordonné dans les premiers temps de la République et qui fut probablement pendant longtemps pour ainsi dire permanent, ne fut, de l’an de Rome 587[20] jusque sous Dioclétien[21], perçu qu’une seule fois, dans les crises de la guerre civile, en 711[22], quoique les rôles nécessaires pour sa perception aient existé pendant toute la période de la République et que l’on ait toujours tablé sur la possibilité d’y procéder[23]. Les corvées comme les impôts portent sur la fortune. Cela a été démontré pour les impôts dans la partie de la Censure[24]. Mais les corvées elles-mêmes, bien que ce soient matériellement des prestations personnelles, sont légalement des munera patrimonii et sont, dans ce sens, sur le même rang que les impôts[25]. Les corvées et les impôts sont, de même que le service militaire, regardés comme dés charges communes des citoyens qui sont proportionnées à la fortune, d’autant plus qu’elles ne servent pas moins essentiellement que le service militaire à la défense du pays. Les théoriciens du droit public romain expriment cela à leur façon en ramenant l’organisation des impôts comme elle de l’armée au roi Servius[26] et en attribuant à ce roi, par opposition au service primitif dû selon leur système par tous les citoyens également sans distinction de fortune, l’établissement de la proportionnalité des charges à la fortune. Mais le principe n’est pas appliqué de la même façon à l’obligation au service militaire et à l’obligation de payer l’impôt. Le service militaire romain qui exige une certaine égalité moyenne de prestation, a des classes ayant un taux minimum. L’impôt romain ne connaît pas de classes : il réclame une quotité de chaque somme de 4000 as[27]. L’organisation militaire et l’organisation fiscale connaissent toutes deux un minimum absolu ; mais celui de la première est de 11000 as, celui de la seconde de 1500. L’obligation au service ne pèse que sur un nombre relativement restreint de citoyens ; il n’y a en matière fiscale aucune limitation correspondant à celle du service militaire ordinaire. Il est donc nécessaire d’étudier séparément l’obligation à l’impôt et l’obligation au service. L’assiette de l’impôt est établie et les listes sont dressées à l’époque de la République, en même temps que le tableau des individus soumis au service militaire, et les deux points ont été traités en même temps dans la partie de la Censure. C’est là qu’il faut chercher ce que la tradition nous a transmis sur les objets soumis au tributum et sur les procédés suivis pour leur inventaire et leur évaluation. Nous y avons déjà discuté les faibles et insuffisants témoignages que nous possédons soit relativement à la fixation de l’impôt sur le pied d’un as pour 1000 as de capital imposable par les consuls avec le concours du sénat[28], soit sur sa perception par les questeurs[29], peut-être avec le concours des chefs des tribus[30]. Il reste ici seulement à déterminer l’étendue d’application de la communauté de l’impôt et des corvées, puis les exemptions des charges publiques, accordées à certaines classes ou à certaines personnes. La communauté d’obligation à l’impôt ou aux corvées se comprend d’elle-même dans le sein de l’union des citoyens romains. Tout citoyen romain est, nous l’avons déjà remarqué, contribuable (ærarius) quant au fond, quoique, dans la terminologie primitive, on ne nomme ainsi que ceux qui ne sont rien autre chose, qui ne sont pas astreints au service militaire ordinaire. La seule question sous ce rapport est de savoir dans quelle mesure les demi-citoyens et les non citoyens sont soumis aux impôts et aux corvées, selon l’expression romaine, dans quelle mesure ils sont municipes[31]. Car, la notion des munia étant établie et la formation de ce mot aussi transparent qu’ambigu l’étant également, il ne peut avoir eu d’autre sens primitif que celui-là, duquel se déduisent facilement toutes ses autres acceptions. Municipium est disparu dans le sens abstrait de prestation obligatoire du non citoyen qui fut probablement son sens primitif ; il se rencontre exclusivement comme désignation complexe des localités dont les habitants sont ou du moins peuvent être municipes de la cité romaine[32]. L’idée a eu pour point de départ les relations de Rome et des Latins ; nous nous occuperons donc d’abord du municeps latinus, puis de la condition juridique sensiblement plus récente du demi-citoyen romain. L’extension à des étrangers des corvées et les impôts de la cité romaine, la communauté d’impôts et de corvées établie avec eux, se produisait, dans l’ancien système, pour les citoyens des villes latines, mais peur eux seuls. Le citoyen d’une ville latine est, en face de Rome, municeps[33], et sa cité municipium[34]. Le Latin qui émigre à Rome n’est pas compris là-dedans ; car, puisqu’il obtient par son immigration la qualité de membre de la communauté romaine et plus tard le droit de cité, il sort par là du cercle des municipes. Il ne reste donc que les Latins qui sans renoncer à leur droit de cité propre, acquièrent, conformément au jus commercii, des immeubles romains ; les corvées et les impôts étant des charges réelles portent,ainsi qu’il a déjà été démontré au sujet du cens, sur le propriétaire étranger. Le remarquable droit de vote accordé aux mêmes étrangers sera étudié dans la partie des Comices ; l’étranger parent par la race n’étant par suite jamais complètement traité comme tel, on peut d’autant moins s’étonner qu’il soit soumis à la communauté de l’impôt. Le fusionnement des anciennes cités latines dans la cité romaine, opéré à la suite de la guerre sociale supprima cette situation juridique, qui est désignée comme une antiquité au temps d’Auguste[35]. Elle ne s’accorde pas avec la notion de la cité, romaine modifiée par là, et elle n’est pas attribuée’ aux nouvelles cités de droit latin. Au contraire tous les étrangers non latins sont exclus de l’union romaine en matière de corvées et d’impôts. Ils ne peuvent gagner le droit de cité en établissant leur domicile à Rome, et ils ne peuvent se mettre sur le même pied que les nationaux par des acquisitions d’immeubles. Ce n’est pas aussi surprenant que cela le semble à première vue. On n’impose pas des hôtes : et il est très douteux que le droit romain ait admis une acquisition quelconque du domicile, lorsqu’elle n’entraînait pas l’acquisition de la cité. Mais des hôtes peuvent être expulsés à tout moment, et cela s’est produit fréquemment même à l’époque récente de la République[36]. L’impôt peut par suite parfaitement avoir été remplacé en pratique par des contributions nominalement volontaires. Si l’obligation à l’impôt n’avait pas disparu de si bonne heure, la participation légale de l’étranger domicilié aux charges publiques se serait aussi bien développée pour l’impôt d’état qu’elle l’a fait, dans le droit municipal, pour le municeps du temps d’Auguste[37] et ensuite pour l’incola ; il se peut même que cela soit arrivé. Notre tradition ne nous fait connaître aucune forme servant à étendre les charges publiques aux étrangers de race différente habitant sur le territoire romain. Mais, en présence de son caractère, nous ne pouvons pour cela aucunement affirmer qu’il n’y en ait pas eu. Les étrangers ont, dans le fait, été compris dans la répartition de l’impôt exceptionnel de 741[38]. La seconde espèce de municipes sont les habitants des localités sans droit de suffrage comme Cære et Capoue. Leur condition juridique diffère de celle des Latins étudiée plus haut, surtout en ce que ce sont des citoyens romains, et en ce que, tandis que, dans les premières cités, le citoyen pouvait être municeps romain en qualité de propriétaire d’immeuble romain, tout membre de la cité l’est, dans les secondes, en cette seule qualité. Mais, pour les caractères essentiels, les deux Conditions se correspondent. Il y a ici aussi une communauté de droit imparfaite, semblable à celle caractérisée par le droit de suffrage latin, et le citoyen est soumis aux munera publica envers l’État romain. Les Cérites sont même purement et simplement inscrits parmi les contribuables romains ; lés Campaniens romains sont soumis à une imposition séparée qui n’en est pas pour cela moins romaine. Nous traiterons en détail de cette situation dans la partie des cités de demi-citoyens. Il suffit ici de remarquer que ces localités sont aussi des municipia, et même des municipia civium romanorum[39]. Les cités de demi-citoyens ont disparu plus rapidement encore que les cités latines, probablement dès le cours du VIe siècle, et sont devenues pour la plupart des cités de citoyens complets. Nous verrons, dans la partie des Municipes, qu’elles conservèrent leur ancienne dénomination, désormais en désaccord avec le sens des mots. L’exemption des impôts et des corvées (muneris publici vacatio, immunitas) existe au profit des enfants, des femmes et des pauvres et elle est au moins concevable comme accordée par un privilegium. 1. Les enfants en tutelle (orbi) et les personnes du sexe féminin qui ne sont pas en puissance paternelle ou maritale (orbæ) sont imposés comme ayant légalement une fortune indépendante[40] ; mais ils sont soumis à la charge spéciale et pénible, à cause de sa permanence de payer aux cavaliers leurs frais de monture et de fourrage et en revanche ils sont soustraits au tributum. Cela se transforma, dans le cours des temps, en un privilège ; ces catégories dès personnes apparurent plus tard, par la disparition de leur prestation particulière, comme soustraites aux contributions, et elles n’ont même fait de versements volontaires au trésor que rarement[41]. Il n’y a d’autre exception, que l’impôt des triumvirs de 711, pour lequel les femmes finirent par être imposées après une vive résistance qui ne fait pas absolument dépourvue de succès[42]. 2. Celui dont la fortune est évaluée à 1500 as ou à moins est exempté de l’impôt pour défaut de ressources[43]. Celui qui selon cette distinction est imposable est appelé un homme assis (adsiduus)[44] ou riche (locuples)[45], celui qui ne l’est pas un proletarius, un citoyen à enfants qui a des enfants ou peut en avoir[46], ou un capite census, un citoyen qui n’a que sa personne d’inscrite au cens[47]. La profondeur de la distinction se révèle notamment à ce qu’en procédure civile, d’après le droit des Douze Tables comme d’après celui du temps de César, le vindex du citoyen imposable doit également, être un citoyen imposable et celui du non imposable peut être un citoyen quelconque[48]. Toutes ces expressions sont dans l’harmonie la plus parfaite avec l’opposition de la soumission à l’impôt et de l’absence de fortune, et l’étymologie traditionnelle qui tire adsiduus ou plutôt assiduus ab asse dando est aussi fausse quant à la langue qu’elle est juste quant au fond. Au contraire l’opposition faite entre l’adsiduus ou locuples[49] et le proletarius ne peut pas être rapportée à la propriété foncière, parce que, d’une part, la langue ne le permet pas, et parce que, d’autre part, l’impôt romain, s’il porte bien en première ligne sur la propriété immobilière, s’étend, au moins depuis qu’il y a des ærarii, aux citoyens qui ne sont pas des propriétaires fonciers. — Si, pour l’unique tributum levé à l’époque moderne, on fixa au contraire comme limite au dessous de laquelle il ne serait pas perçu le cens équestre de 400.000 sesterces[50], ce fut évidemment parce qu’il était dans l’intérêt dés triumvirs de ne pas indisposer contre le nouveau régime les petites gens dont en, outre la contribution directe aurait eu peu d’importance. 3. Le droit public romain semble avoir repoussé en principe les exemptions personnelles des charges patrimoniales : où la militiæ munerisque publici vacatio est accordée comme récompense légale au Latin, l’immunité se borne pour le Roman au service militaire. Les prêtres essayèrent bien de se soustraire à l’impôt ; mais ils furent obligés de payer, en 558, ce qu’ils n’avaient pas versé pendant la guerre d’Hannibal et ils furent compris dans le tribut de 711. Assurément il n’y avait pas, a l’époque moderne, besoin d’un bien grand effort pour maintenir cette égalité devant la loi en face d’un impôt qui n’était pour ainsi dire jamais perçu. |
