LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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LE POUVOIR DE REPRÉSENTATION DU PRÆFECTUS PRÆTORIO. Le principat romain n’a constitué aucun mode juridique de représentation générale du souverain. Il n’y a pas de régence qui puisse représenter le souverain empêché, à titre temporaire ou durable, d’exercer le .pouvoir. Il n’y a pas davantage de fonctions impliquant, comme celles des ministres modernes, le concours régulièrement réglé d’un fonctionnaire à tous les actes de gouvernement, ou tout au moins à une classe d’entre eux s’étendant à tout l’empire. Les modes de représentation organisés pour le principat ne se rapportent jamais en la forme ni à l’empire, ni, par exemple, à la justice ou à la guerre, mais toujours à un cercle plus étroit : la garde, une province, une légion, une flotte isolée, les constructions dé la capitale, lés appels d’une province. En fait, assurément, des auxiliaires de la première espèce elle-même ne pouvaient complètement faire défaut au gouvernant d’un empire tel qu’était l’empire romain, et il faut sans doute nous en prendre à notre tradition extrêmement défectueuse, si nous sommes relativement si peu renseignés sur leur activité. Mais quand bien même nous serions mieux informés sur eux, le droit publie romain aurait à peine à s’en occuper ; car ce rôle paraît avoir été communément joué par des personnes dépourvues de toute position officielle. Cela n’est pas vrai seulement de l’action des femmes de la famille de l’empereur et des gens de la domesticité impériale qui se rattache à l’abus des influences personnelles ; les postes politiques, tels que ceux occupés en particulier pendant que l’empereur était absent, par Mécène sous Auguste[1], par L. Vitellius sous Claude[2], par Sénèque sous Néron, par Mucianus sous Vespasien[3], n’ont aucune base théorique. Même l’association au pouvoir, la corégence fait à peine exception sous ce rapport ; si elle impliquait, sous Auguste, pour Agrippa, et, au moins dans les derniers temps, pour Tibère, une participation réelle au gouvernement et si, dans le dernier cas, elle a même été équivalente en fait à la représentation par un régent, cela a été, dans le temps postérieur à Auguste, plutôt l’exception que la règle et l’association formelle au gouvernement, voire même la mise en commun du gouvernement, aboutit pratiquement de plus en plus à une simple désignation anticipée de la succession au trône. Il y a pourtant un poste officiel auquel est liée d’ordinaire une influence essentielle sur le gouvernement général ; c’est, comme nous avons déjà dit, celui du commandant de la garde. Le principat romain n’étant pas moins fondé que la République romaine sur l’action personnelle constante du magistrat le plus élevé, il ne restait, à défaut de tout mode légal de représentation, qu’une seule chose à faire dans les cas nombreux où le prince ne pouvait ou ne voulait accomplir ses devoirs ; c’était que les décisions nécessaires fussent, en fait, prises et exécutées, en la forme d’actes directs de la volonté impériale, par les fonctionnaires qui étaient personnellement le plus près de lui et qui étaient le plus fréquemment employés comme organes de ses décisions individuelles ; et ces fonctionnaires étaient précisément les représentants chargés du commandement de la garde. Même en ce sens que l’imperium a pour fondement l’unité de puissance militaire et que ce haut commandement trouve son expression la plus élevée dans les troupes de la garde de la capitale, l’auxiliaire du prince appelé à leur commandement direct était le représentant né de l’imperator. Mais il n’était pas moins son rival né. L’histoire du principat se meut, pour une bonne part, dans cet inévitable et désagréable conflit de confiance forcée et de défiance également forcée entre l’empereur et le fonctionnaire qui est le vice-empereur. Ce n’est pas sans bonnes raisons qu’Auguste ne s’est décidé qu’après un gouvernement de vingt cinq ans à créer cette institution délicate[4] ; et les dispositions prises par le principat pour s’assurer de cet instrument, aussi indispensable que dangereux, méritent l’attention toute particulière de l’historien qui sait penser. Il n’y a eu qu’un seul empereur — Vespasien — à oser combiner le commandement de la garde avec la corégence ; les circonstances des personnes en dehors desquelles cette combinaison, si indiquée en elle-même, n’était propre qu’à augmenter le péril, ne se sont pas reproduites. Plus souvent on a essayé d’établir les rapports de confiance désirables entre le prince et le commandant de la garde par des alliances telles que celles projetées par Tibère avec Séjan, réalisées par. Sévère avec Plautianus, par Gordien avec Temesitheus[5] ; en général, cela n’a pas réussi. Une autre garantie appelée à la vie avec l’institution même se révéla comme plus efficace. Le principe de la collégialité, contraire, en dehors de là, à l’esprit militaire et monarchique du principat, fut appliqué au commandement de la garde d’une manière absolument anormale ; la République s’était par son moyen asservi la magistrature ; il rendit en fait au principat un service semblable. Tant que le commandement des prétoriens fut occupé par des collègues et que la collégialité fut sérieusement pratiquée[6], il est resté, en somme, subordonné au principat. A la vérité, le service souffrait essentiellement de cette égalité de pouvoirs dans le commandement militaire[7], et c’est pourquoi les gouvernants les plus capables, Tibère, Vespasien, ont méprisé cet expédient. Mais, toutes les fois que cette soupape de sûreté n’a pas fonctionné, il s’est, presque sans exception, produit une crise. Le second instrument au moyen duquel la République se rendit maîtresse de la royauté, la limitation des pouvoirs à une brève durée n’a pas, avons-nous déjà remarqué, été appliquée à la préfecture du prétoire sous le principat ; elle le lui a au contraire été dans la constitution de Dioclétien et de Constantin, en même temps que des leviers encore plus efficaces, en particulier la séparation des pouvoirs civils et militaires et l’introduction des compétences divisées géographiquement à la place de la collégialité égale antérieure, étaient mis en action pour rendre la situation de ces hauts fonctionnaires compatible avec la monarchie. Si les attributions des præfecti prætorio se sont étendues avec le cours des temps et si la conception du préfet comme l’autorité la plus voisine de l’empereur[8], qui est si familière à la période récente, apparaît expressément pour la première fois sous Hadrien, l’importance de la préfecture dépend cependant beaucoup moins de l’époque que de la personnalité de celui qui l’occupe. Les pouvoirs possédés par Séjan sous Tibère[9], par Titus sous Vespasien, par Perennis sous Commode, par Plautianus sous Sévère, par Temesitheus sous Gordien, sont essentiellement semblables, et même au IIIe siècle il ne manque pas de gouvernants sous lesquels le préfet de la garde n’est rien de plus que ce que dit son nom. Si peu possible qu’il soit, en présence du caractère non seulement de notre tradition, mais du sujet même, de suivre suffisamment le développement formel des pouvoirs de représentation du præfectus prætorio à travers les variations produites par les questions de personnes, l’exposition doit tout au moins en être tentée dans une étude de droit public du principat. Le chef de la garde est, en première ligne, un officier de rang équestre. C’est là son rôle primitif dans l’organisation d’Auguste et nous avons déjà exposé en lieu convenable la compétence normale qui en résultait pour lui. Dans le système hiérarchique de Marc-Aurèle et Lucius Verus, cette préfecture occupe seule le premier rang parmi les fonctions équestres et le titre vir eminentissimus appartient exclusivement à son détenteur. Il est resté officier jusqu’à ce que la création des maîtres de l’armée (magistri militum) par Constantin[10] enlevât à la préfecture son caractère militaire et qu’elle devint, en gardant pour le surplus sa situation dans l’État, la plus haute fonction civile. C’est pourquoi la considération de la capacité militaire pratiquement éprouvée est, sous le principat, toujours restée déterminante quand il s’est agi d’attribuer ce poste[11] et de tous les temps il a été plus d’une fois confié à de vieux soldats sortis du rang[12]. Par une règle qui est la condition primordiale de son rôle, le préfet appartient à l’entourage immédiat du prince et il est le plus élevé des officiers nécessairement présents au quartier général. En conséquence, les décisions, extraordinaires et ne comportant aucun retard, que prend le prince, sont principalement exécutées par le préfet. L’acte accompli par le préfet sur l’ordre immédiat et personnel du prince est considéré comme couvert non pas par ses pouvoirs propres, mais par ceux de son mandant, qui, en droit et en fait, est proprement celui qui agit ou tout au moins est tenu pour l’être[13]. Quoique le rôle de représentant du préfet du prétoire ait son véritable fondement dans’ cette exécution des volontés impériales, il faut pourtant, quand on veut déterminer la sphère d’attributions du préfet laisser à l’écart tous les actes qu’il accomplit ainsi en vertu d’un mandat direct de l’empereur[14] : tout autre officier, tout soldat doit obéir de même à l’ordre spécial de l’empereur et le commandant de la garde se trouve seulement eu situation d’exercer l’obéissance militaire dans cette expression extrême eu des cas plus nombreux et plus importants que les autres personnages appartenant à l’armée. En laissant donc de côté l’exécution de ces mandats, on peut établir que la compétence du præfectus prætorio a reçu des extensions, soit en matière de commandement militaire, soit en matière financière et administrative, soit en matière judiciaire. Le commandement militaire du préfet et sa juridiction et son administration militaires qui en sont inséparables paraissent s’être, à l’époque récente, étendus, en dehors de la garde elle-même, à toutes les troupes qui se trouvaient dans la capitale et en Italie sauf la milice urbaine qui dépend du præfectus urbi et la légion, soumise à son légat, qui se trouve depuis Sévère près de Rome[15]. Au contraire, les troupes en garnison dans les provinces ont difficilement été soumises en la forme à -son commandement[16]. Le préfet n’a exercé la justice militaire en matière capitale en son propre nom que dans le cercle étroit déjà indiqué, c’est-à-dire sur les simples soldats de la garde et peut-être des autres troupes italiques[17] ; mais il a nécessairement exercé une juridiction pénale autrement étendue comme représentant de l’empereur. Les nominations militaires faites au nom des præfecti se sont de même toujours restreintes aux prétoriens au-dessous du rang de centurion[18], mais les grades supérieurs de la garde[19] et même du reste de l’armée ont sans doute été très fréquemment attribués sur son conseil et sous son influence. La direction centrale de l’administration militaire[20] et des subsistances militaires[21] lui est fréquemment attribuée ; mais il ne l’a sans doute eue en la forme qu’en vertu d’un mandat spécial, sans qu’elle fût jamais regardée en droit comme faisant partie de ses pouvoirs. On rencontre des traces isolées de ce que les préfets ont, dans des cas particuliers, dès une époque précoce[22] et au IIIe siècle, d’une manière générale[23], exercé une haute direction sur le personnel des fonctionnaires ; mais on ne peut déterminer jusqu’à quel point cela avait un fondement légal. On s’explique par là le principe souvent posé, selon lequel le préfet doit non seulement avoir des capacités militaires, mais être au courant des affaires administratives[24]. Nous avons déjà parlé ailleurs de la situation que le préfet acquit progressivement en matière de justice civile et criminelle. Ni l’une ni l’autre de ces justices ne le concernait par elle-même. Mais il a été, dans les deux domaines, d’abord l’instrument sans indépendance, au moins en théorie, du prince, puis l’organe qui le représentait pour cette immixtion personnelle qui était dans le caractère du principat[25]. L’histoire de la littérature juridique montre combien la connaissance du droit était nécessaire pour les préfets de la période récente de l’Empire. Déjà, sous Marc-Aurèle[26] et Commode[27], mais surtout depuis Sévère, nous trouvons ce poste occupé par les premiers jurisconsultes du temps[28], tandis que le souci des aptitudes militaires ne disparaît pas, mais passe au second plan. Les fonctions d’espèce de vice-président, remplies, comme nous avons vu, par le préfet dans le conseil impérial, se lient encore à cela. Cet emploi du préfet en, matière judiciaire a même conduit, sous Alexandre Sévère, à lier à la concession de ce poste celle du rang sénatorial. Le même empereur a de plus accordé aux préfets le droit de rendre des ordonnances générales sous la seule condition de ne pas modifier le droit existant, par conséquent une espèce de pouvoir législatif[29]. Enfin, la situation voisine de la vice-royauté des préfets se subalternes des manifeste au IIIe siècle dans leurs représentants et leurs auxiliaires. Le principat d’Auguste connaît bien des représentants du prince chargés de le représenter dans certaines attributions ; mais il ne coordonne à aucun de ces représentants de nouveaux représentants d’eux-mêmes[30]. A ce point de vue c’est un terme caractéristique de la transformation de ce principat en monarchie que le commencement de l’existence à côté des præfecti prætorio des vicarii præfectorum prætorio, qui ne sont pas, à la vérité, nommés par eux, mais par l’empereur, et qui leur sont plutôt coordonnés que subordonnés. La constitution postérieure de Dioclétien a appliqué le même principe à toutes les autorités[31] ; mais elle a fait de nos vicaires un degré intermédiaire particulièrement important. — Les bureaux des préfets du prétoire montrent aussi les traces du développement, en ce que les postes les plus élevés y échangent le caractère de places subalternes contre celui de véritables fonctions publiques[32]. |
