LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
|
L’ADMINISTRATION DES PROVINCES IMPÉRIALES. La puissance proconsulaire, en vertu de laquelle l’empereur prend l’administration de provinces isolées, de la même façon que les ex-consuls et préteurs recevaient leurs départements provinciaux, est différente de sa puissance proconsulaire générale, dérivée de son commandement en chef exclusif. Cette dernière, la véritable base de la puissance impériale, s’étend nécessairement à tout l’empire et est nécessairement viagère ; l’autre est bien, en fait, liée à la puissance impériale, mais, d’une part, elle est limitée à une partie de l’empire et, d’autre part, elle a d’abord été revêtue par Auguste, sinon conformément à ce qui était ailleurs la règle pour le proconsulat, selon le principe de l’annalité, au moins pourtant avec un terme fixe. Le système militaire établi par Auguste en 727, comme devant être le système définitif, impliquait, d’une part, le transfert au général de l’État du commandement des troupes dans tout l’empire et, d’autre part, l’attribution au sénat de tous les gouvernements provinciaux[1]. Le régime qui a fonctionné, sous les empereurs de la dynastie Julienne, pendant un certain temps pour l’Illyricum et plus longtemps pour l’Afrique, la combinaison du gouvernement de province sénatorial et du commandement impérial des troupes devait, lors de l’organisation définitive, être étendue à toutes les provinces où il y avait des troupes. Cependant Auguste garda alors, à titre transitoire, pour dix ans encore, l’administration immédiate de quelques provinces demandant particulièrement un régime militaire ; puis cette administration lui fut maintenue en fait pendant toute sa vie par des prolongations répétées[2], et ensuite elle fut immédiatement prise à vie par Tibère et après lui par tous ses successeurs. Les provinces dont le prince prenait l’administration lui étaient positivement cédées, c’est-à-dire que la propriété du sol était transférée du peuple à l’empereur[3]. Il faut se rappeler en face de cette façon de procéder, que la cession a d’abord été faite à titre temporaire et concordait par là avec les habitudes romaines[4]. Une translation fiduciaire de la propriété sous l’obligation de la retransférer, à l’expiration du terme fixé au gouvernement provincial, est parfaitement conciliable avec le caractère de magistrature du principat. A cela s’ajoutait que le rendement des impôts fournis par les premières provinces conférées à l’empereur était probablement inférieur aux dépenses qu’elles nécessitaient et indubitablement inférieur à l’ensemble des charges militaires assumé par la cassette de l’empereur ; au point de vue financier, la cession ne causait donc au peuple aucun préjudice. Mais le but était évidemment d’écarter toute espèce de contrôle et toute comptabilité, car il ne pouvait en être question, du moment que c’était comme propriétaire que le prince recevait les redevances de ces provinces. Les provinces dont Auguste conserva l’administration directe en 727, lors de la fondation du principat, étaient la Gaule, la Syrie et l’Espagne citérieure[5]. Nous avons déjà expliqué, dans lé chapitre des Gouverneurs de provinces, la manière dont le prince a administré ces provinces et celles qui sont venues s’y adjoindre, au moyen de ses légats, eux-mêmes munis d’un imperium proprétorien propre ; nous avons aussi montré là dans quelle mesure générale le prince a exercé ses pouvoirs d’administration par intermédiaire ou se les est réservés ; nous avons montré encore que la part d’autorité du sénat sur ces provinces se manifestait seulement en ce que les représentants de l’empereur et les officiers supérieurs étaient nécessairement pris parmi ses membres. Nous pouvons seulement ajouter ici que, bien que le prince puisse aussi exercer son autorité proconsulaire générale dans les provinces du sénat, le gouvernement qu’il possède de certaines provinces n’est aucunement dépourvu de conséquences juridiques spéciales. Ainsi, il arrive que, de même que le proconsul prononce à titre de peine l’expulsion de sa province, l’empereur interdise le séjour dans toutes ses provinces[6]. Le principe selon lequel l’appel de la sentence du légat impérial va de droit et exclusivement devant l’empereur, tandis que celui de la sentence du proconsul peut aller devant les consuls et le sénat et doit même régulièrement aller devant eux, a certainement eu aussi son importance pratique. Le territoire soumis à l’administration directe de l’empereur a aussi été soumis pour le recrutement à un régime différent de celui de l’Italie et des provinces des gouverneurs sénatoriaux. Le prince avait sans doute, en vertu de, son commandement exclusif, le droit exclusif, d’enrôler ou de congédier des soldats dans tout l’empire. Mais il n’a pas fait un usage étendu des enrôlements forcés en Italie et dans l’ensemble des provinces sénatoriales, peut-être parce qu’il lui fallait pour cela constitutionnellement le concours du sénat. Au contraire, dans le territoire soumis à l’administration impériale, le recrutement figure parmi les fonctions régulières des gouverneurs. C’est probablement pour cela que le recrutement figure parfois dans le titre des proconsuls sénatoriaux et jamais dans celui des légats provinciaux de l’empereur. En revanche, on ne trouve mentionnés que dans les provinces sénatoriales des dilectatores subalternes de rang équestre préposés à des circonscriptions particulières[7]. En particulier les auxilia formés de non citoyens, à peu près la moitié des forces militaires totales, sont exclusivement formés dans les provinces de l’empereur, tandis que l’Italie et les provinces sénatoriales ne pouvaient, dans la mesure où on leur demandait des soldats, s’en voir demander que pour les troupes de la capitale et les légions[8]. Il a aussi été formé dans certains territoires soumis à l’administration impériale, par exemple en Rætie et en Arménie mineure, une milice locale qui fut d’abord employée uniquement dans la province, mais qui a plus tard joué un rôle comme troisième élément de l’armée à côté des légions et des auxilia[9]. Une autre différence entre l’ancienne administration sénatoriale et celle de l’empereur se manifeste dans l’institution du recensement provincial. Le droit de procéder au cens est, sous le principat, avons-nous vu, un droit réservé à l’empereur ; mais il est peu exercé par lui dans les provinces du sénat ; au contraire, il joue un rôle important dans l’administration impériale. Naturellement, c’est surtout vrai du premier cens fondamental fait dans les territoires nouvellement annexés à l’empire. L’organisation définitive du système des impôts dans le territoire des Gaules soumis par César, a occupé, pendant les quarante années de gouvernement pacifique d’Auguste et encore après sa mort, tant l’empereur personnellement que les princes de sa famille envoyés là par délégation spéciale[10]. La province de Judée fondée en l’an 6 après J.-C. a pareillement été soumise aussitôt au cens[11], et la même chose a sûrement eu lieu dans tous les territoires annexés à l’empire. Mais on n’en a aucunement terminé avec le cens après son premier établissement, dans les territoires soumis à l’administration impériale. Quoiqu’on ne trouve pas de vestiges d’une révision se répétant à intervalles fixes et que, selon toute apparence, les gouverneurs ne se soient pas régulièrement occupés du cens, les empereurs ont parfois procédé eux-mêmes personnellement à cette tâche[12], parfois chargé les gouverneurs de l’accomplir[13], parfois aussi confié le cens d’une province à des fonctionnaires propres, tantôt de l’ordre sénatorial[14], tantôt de rang équestre[15] ; le cens des cités ou des groupes de cités isolés étant ensuite au-dessous d’eux dirigé par des officiers de rang équestre détachés dans ces fonctions ou par des commissaires n’appartenant pas à l’armée[16]. Cela doit être en rapport avec la différence dont il vient d’être parlé pour le recrutement. L’enrôlement se faisant, dans les provinces sénatoriales, exclusivement dans les villes, pour les légions, les listes municipales pouvaient en général suffire là pour y procéder. Mais une pareille base a sans doute souvent manqué pour le recrutement des auxilia et les officiers chargés du census devaient sans doute le faire précisément en vue directe du dilectus. Enfin, le système d’imposition impérial diffère en principe de celui que la République récente a transmis à l’administration sénatoriale[17]. Quand le gouvernement républicain percevait d’une cité sujette isolée, une somme d’argent annuelle une fois fixée, le stipendium, ce qui avait toujours existé en Espagne et en Sardaigne et ce qui devint ensuite de plus en plus général, il laissait le recouvrement de cette somme à la cité qui la lui devait ; si, par conséquent, il y avait besoin d’une répartition, tributum[18], entre ses citoyens, c’était l’autorité locale et non pas le gouvernement romain qui la prescrivait. L’administration impériale, au contraire, levait partout elle-même le tributum, c’est-à-dire une quote-part de la fortune de chaque contribuable, s’élevant ou s’abaissant avec le montant de cette fortune[19]. Le caractère direct de l’impôt impérial se révèle partout et notamment dans le fait que la détermination du montant de la fortune était faite par le gouvernement impérial ; il suffit de rappeler à ce sujet les cinq classes établies pour cette raison entre les fonds de terre en Pannonie à raison de leur qualité[20]. Ce n’est qu’à cette condition qu’on peut comprendre la lenteur et le sérieux du cens des nouvelles provinces gauloises ; si Auguste s’était contenté, comme César, d’imposer à chaque cité un tribut fixe, il n’aurait pas eu besoin pour cela de quarante ans. La diversité de dénomination du sol, la désignation des fonds provinciaux situés dans le territoire administré par le sénat du nom d’ager stipendiarius et de ceux situés dans le territoire administré par le prince du nom d’ager tributarius[21] ; prouve que le tributum, c’est-à-dire l’imposition directe, a d’abord été introduit seulement dans les provinces impériales, ce qui n’exclut pas la possibilité que, dans le cours des temps, le gouvernement du sénat se soit plus ou moins approprié ce système, qui finalement est devenu général et a supplanté l’ancien. Le passage de l’imposition indirecte des sujets à leur imposition directe a été une des institutions organiques du principat et une de ses innovations les plus profondes. |
