LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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L’ADMINISTRATION DE L’ITALIE Dans la mesure on la fédération de villes qui constitue l’Italie, est soumise à une administration supérieure des autorités de l’empire, cette administration supérieure appartient, après l’extension du droit de cité à toutes les villes d’Italie comme auparavant, au sénat ; et, en principe, c’est aussi vrai sous le principat que sous la République. En conséquence, ainsi qu’il est expressément reconnu, l’Italie appartient, tout comme les provinces qui ne sont pas impériales, au département administratif du sénat ; le sénat aurait même dû intervenir plus constamment et plus sérieusement dans son administration que dans la leur, puisqu’elle n’a pas de gouverneur. Cependant, on ne peut, à ce sujet, guère constater que deux choses : c’est que les cités italiques s’adressaient pour les dispenses des lois qu’elles sollicitaient au sénat et que le sénat a parfois été invoqué comme arbitre dans les différends entre deux cités[1]. L’empereur lui-même, qui exerçait pour elle, comme pour le reste du territoire soumis à l’administration du sénat, la haute direction concurremment avec le sénat[2], a gardé une réserve beaucoup plus grande à l’encontre de l’autonomie des cités italiques qu’à l’encontre de celle de la capitale. Ce n’est pas seulement parce que la première avait plus de vitalité que la seconde et se conciliait mieux avec le caractère du principat ; c’est aussi probablement parce que des usurpations dans ce domaine auraient vraisemblablement provoqué une opposition beaucoup plus profonde et plus dangereuse que des empiétements sur les droits théoriques des citoyens de la capitale qui avaient, depuis longtemps, cessé d’être des citoyens. Tant que le souvenir de l’ancienne République eut encore un pouvoir, il a eu son siège dans la forte aristocratie municipale, attachée aux anciennes institutions par des liens multiples. Le gouvernement avait de bonnes raisons pour s’abstenir le plus possible de pénétrer dans son domaine. En conséquence, les villes italiques jouissaient de leur autonomie dans une mesure bien supérieure à celle qui nous est aujourd’hui familière. En particulier, comme nous l’avons montré dans le chapitre du Droit municipal, la justice civile et criminelle était, pour une boume part, dans les mains des autorités municipales, sous le principat comme sous la République. Néanmoins le même processus s’est accompli en face de l’Italie qu’en face de la ville de Rome : l’autonomie communale y a également été étouffée, quoique plus lentement et moins complètement, par le principat. Nous devons ici étudier, sous ses divers aspects, le rôle joué par le principat à ce point de vue. Sous le rapport militaire, le prince est essentiellement dans la même situation en Italie qu’à Rome. L’établissement du prætorium dans la ville de Rome peut et doit être regardé en fait comme l’occupation militaire de cette ville par le prince. Il en est de même pour l’Italie du stationnement des dépôts de la flotte à Misène et à Ravenne, quoique ces mesures appartiennent, en droit public, à des ordres différents. Des postes militaires ont été établis en Italie pour le maintien de la sûreté publique au commencement du principat[3] et au IIIe siècle[4], et il doit y avoir été pris certaines autres mesures d’exceptions analogues, notamment dans la période encore dominée parle contrecoup des guerres civiles[5] ; mais nous ne pouvons relever en cette matière d’institutions organiques de nature à figurer dans le droit public romain. Parmi les nouvelles fonctions créées par le principat directement en vue de la ville de Rome, il n’y a que la préfecture de la ville qui entre essentiellement en ligne de compte pour l’Italie. Elle a probablement été, depuis qu’elle a existé, également compétente sur l’Italie et sur la ville de Rome. Cela réside au sens propre dans l’idée mime d’autorité urbaine ; car, comme on sait, l’Italie est, depuis la guerre sociale, notamment en ce qui concerne la juridiction, regardée comme la banlieue de la ville de Rome ; on ne voit pas pourquoi le principat n’aurait pas appliqué au préfet de la ville ce point de vue si approprié à ses intentions déjà admis pour le préteur. Les témoignages, selon lesquels le pouvoir du préfet de la ville se serait, dans les premiers temps du principat, étendu à toute l’Italie, ne nous font pas entièrement défaut[6] ; en particulier, la décision judiciaire sur l’éligibilité au décurionat dans les cités d’Italie a appartenu en dernier ressort au préfet de la ville jusqu’à la création des juridici italiques[7]. Cependant, ce dernier, attaché légalement par ses fonctions[8] à Rome, est naturellement intervenu avec une toute autre action à Rome et dans ses environs immédiats que dans les villes éloignées de l’intérieur ; et cela a conduit plus tard, à la fin du IIe siècle ou au commencement du IIIe, semble-t-il, à fixer la démarcation de la juridiction criminelle étudiée plus haut, selon laquelle la juridiction pénale appartient, à Rome et dans le rayon de cent milles, au præfectus urbi et, au delà, aux préfets du prétoire[9]. La République ne connaît, comme magistrats spécialement affectés à l’Italie, le questeur d’Ostie n’entrant guère ici en ligne de compte, que les questeurs en résidence à Cales et à Ariminum, qui ne paraissent pas avoir eu grande importance dans la période récente et qui finirent par être supprimés par l’empereur Claude. Parmi les fonctionnaires créés par le principat pour l’Italie, les plus anciens sont les curatores viarum ; la chose est explicable parce que, dès le temps de la République, tandis que le reste de l’administration de l’Italie était entièrement remise aux autorités municipales, la direction du service des routes a toujours été réservée aux autorité de la capitale, spécialement aux censeurs et aux consuls. Comme d’autres branches des attributions des censeurs en matière de constructions, l’entretien permanent de toutes les routes partant de Rome[10] passa au prince en 734, après qu’Auguste les eut remises en état, à titre extraordinaire, dès son avènement au principat[11]. Le prince y a pourvu en nommant un directeur particulier (curator viæ) pour chacune de ces routes[12]. Pour les plus petites, les directeurs furent pris dans l’ordre équestre[13] ; pour les grandes voies proprement dites, c’est-à-dire pour celles allant de Rome aux frontières de l’Italie[14], on exigea, au contraire, du directeur le rang sénatorial et l’occupation de la préture. — Le curateur a pour principale fonction d’affermer selon l’ancienne coutume l’entretien de la route qui lui est confiée et de surveiller l’exécution conforme au contrat des travaux convenus[15]. Mais il lui appartient aussi d’autoriser de nouveaux travaux sur le sol appartenant à la voie publique[16] et de supprimer ceux faits sans permission[17] et il doit sans doute avoir eu pour ces cas la juridiction. — Les ressources pécuniaires sont fournies en première ligne par l’Ærarium[18], probablement en vertu d’un sénatus-consulte qui y ouvrait aux curateurs, comme sous la République aux censeurs, un crédit déterminé ; cependant les empereurs ont aussi alloué fréquemment des suppléments sur leur propre caisse[19]. Lorsque les fondations grandioses en faveur des enfants des citoyens pauvres d’Italie commencées par Nerva amenèrent la création de caisses alimentaires impériales[20] dans toutes les cités gratifiées de pareilles fondations et qu’il devint en outre nécessaire de soumettre à une surveillance publique les magistrats immédiatement municipaux qui administraient ces caisses, l’Italie fut divisée dans ce but en un certain nombre de districts alimentaires[21], pour lesquels on paraît avoir pris autant que possible comme base la division fournie naturellement par les grandes voies[22] en ne mélangeant pas, mais en combinant fréquemment la curatelle des différentes voies avec la surveillance des fondations alimentaires du district correspondant (præfectura alimentorum)[23]. On a employé à titre complémentaire, notamment dans les pays qui n’étaient pas traversés par des routes impériales, des procurateurs de rang équestre[24]. Il n’y a certainement pas eu dans la première période et il n’y a probablement jamais eu de præfectus alimentorum général, ayant autorité des recettes sur toute l’Italie[25]. — Ces curateurs ont été employés, au moins sous Marc-Aurèle, en même temps que pour les alimenta, pour la surveillance du produit des recettes domaniales, et ils ont même reçu, pour réprimer les exactions des agents, une certaine autorité pénale[26]. [Ils ont aussi été chargés de l’application des mesures prises sous le même Marc-Aurèle pour réduire les frais des jeux de gladiateurs[27].] Le prince avait la faculté d’intervenir dans les affaires intérieures des cités, en particulier en vertu de son droit de rendre des constitutions individuelles et d’accorder des exemptions[28] ; cependant il ne parait en avoir fait usage que rarement, surtout au Ier siècle[29]. Le prince a parfois concédé un droit de cité local et il a en même temps, quand c’était nécessaire, aboli l’ancien droit de cité local[30]. L’empereur a aussi accordé des exemptions des charges résultant des institutions municipales[31]. Mais les seules immixtions de l’empereur dans les élections communales ont été des recommandations données par lui à des candidats, soit pour l’acquisition de la magistrature, soit pour l’admission dans la curie, qui étaient conforme aux habitudes romaines[32]. Nous sortirions du cadre de notre ouvrage en nous arrêtant à des constitutions spéciales de ce genre. Au contraire, nous ne pouvons négliger l’institution récente des commissaires du gouvernement placés près des cités, l’institution du curator rei publicæ, du λογιοστής[33] nommé par l’empereur, que nous avons déjà étudiée dans son application aux villes libres et aux villes du cercle administratif du sénat et dont nous devons ici étudier l’application à l’Italie[34]. Les causes de cette création, que nous pouvons, à la vérité, plutôt présupposer qu’observer directement, ont déjà été signalées dans leur ensemble : ce sont, d’une part, le développement intime du principe monarchique, incompatible avec une autonomie municipale étendue, en particulier dans les cités italiques et, d’autre part, les abus multiples qui s’étaient introduits, spécialement en matière financière, par suite du défaut de tout contrôle officiel. C’est à la même époque où le droit du sénat de Rome de se recruter lui-même tombe en décadence, et où la nomination des sénateurs devient un pouvoir du prince, c’est sous Trajan[35] que commence à se faire sentir avec ensemble la surveillance exercée par l’empereur sur l’administration des cités qui ne sont pas directement soumises à son autorité. Nous savons par Trajan lui-même ce qu’il pensait des privilèges des villes qui venaient entraver le contrôle de leur administration[36]. Aussi voit-on, à partir de là, la surveillance, soit spécialement des constructions de la ville[37] et de son livre de recettes[38], soit en général des biens et du trésor municipaux, être confiée par l’empereur[39], dans les différentes communes italiques, à un personnage considéré de rang équestre ou sénatorial[40] d’une cité voisine[41]. C’est à lui que l’administration communale doit avant tout soumettre ses comptes ; elle ne peut procéder à des aliénations qu’après lui en avoir référé et avec son assentiment[42] ; il a aussi le jugement des litiges rentrant dans cet ordre[43]. On demande également son assentiment au curateur, dans d’autres affaires importantes, par exemple, au cas de changement du système électoral[44] ; il n’a pas le droit de prononcer de peines[45]. Nous ne savons si ces curateurs étaient stables et donnés à toutes les cités italiques ou seulement dans les endroits et durant le temps où cela paraissait nécessaire ; dans les cités les plus importantes tout au moins, ils peuvent bien être devenus de bonne heure permanents. — Cette institution a, voit-on, pour base les mêmes principes qui prévalent sous le principat dans la constitution de l’empire, le remplacement de l’élection populaire par la nomination impériale, de la collégiabilité par la monarchie et de l’annalité par la nomination jusqu’à nouvelle décision de l’empereur[46] ; elle aussi a joué son rôle important dans la constitution de la monarchie. L’institution des curateurs impériaux ne concernait que l’administration et la justice administrative, elle était étrangère à la justice au sens propre. Mais une portion essentielle de cette dernière passa encore en Italie à des fonctionnaires impériaux peu après Trajan. En premier lieu, Hadrien[47], puis, après la suppression par Antonin le Pieux du système établi par Hadrien[48], Marc-Aurèle et Lucius Verus[49] y instituèrent, pour les affaires de fidéicommis[50], les nominations de tuteurs[51] et les contestations relatives au décurionat[52], un certain nombre[53] de justiciers impériaux (juridici)[54], sous Hadrien de rang consulaire, plus tard de rang prétorien, préposés à des ressorts qui n’étaient jamais fixés que pour le cas concret[55], tandis que les environs immédiats de Rome constituant l’urbica diœcesis[56] restèrent soumis aux autorités de la capitale compétentes en ces matières. Au reste, les attributions données aux juridici n’ont pas été enlevées aux autorités municipales[57], mais aux tribunaux de la capitale, desquels ressortissaient antérieurement les catégories de procès en question[58] et auxquels restèrent encore réservés, après la création des juridici, les cas d’une importance spéciale[59]. L’Italie n’a pas eu, sous le principat, de véritables gouverneurs ; cependant, on y rencontre le commencement du système, d’abord sous la forme de souhaits chez des écrivains du temps d’Alexandre Sévère et dans le cours du IIIe siècle, à titre de mesure transitoire. Ils apparaissent là dans la même forme où nous les avons rencontrés en province pour les cités exemptes ; à côté et au-dessus des curatelles impériales de cités particulières, on rencontre la correction de toute l’Italie, d’abord à la fin du règne de Caracalla et ensuite à titre isolé jusqu’à la fin du principat[60] ; au contraire, on ne peut jusqu’à présent établir avec certitude l’existence à cette époque de correcteurs de pays italiques isolés[61] et ce dernier pas dans la voie de la réduction de l’Italie en province n’a probablement été fait que dans le siècle suivant. La division de l’Italie en districts, faite par Dioclétien, repose essentiellement sur ces bases et en particulier sur le corrector. La péninsule fut, à l’exclusion de la capitale qui resta soumise au præfectus urbi, divisée en circonscriptions et un corrector fut mis à la tête de chacune, à l’imitation du corrector des cités libres d’Achaïe : on ne tint compte des privilèges antérieurs de l’Italie, que pour ne pas donner aux gouverneurs le nom de præsides ni aux districts celui de provinciæ. Les juridici disparurent en même temps que leur juridiction fut transportée aux nouveaux correctores ; les curatores des villes isolées subsistèrent, mais ils ne furent plus nommés par l’empereur parmi les sénateurs ou parmi les chevaliers n’appartenant pas à la cité ; ils furent désormais proposés à l’empereur par le conseil communal parmi les gens de l’endroit et ne furent donc plus que des maires confirmés par le gouvernement. L’unité de l’empire était rétablie et l’autonomie des cités d’Italie arrivée à sa fin. |
