LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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L’ADMINISTRATION DE LA VILLE DE ROME. Auguste avait fait de la suppression de l’autonomie de la ville de Rome l’un des objets de sa politique et il s’était probablement donné là pour modèle le régime d’Alexandrie. Alexandrie et Rome sont les seules villes de l’empire où il y ait en garnison des légions ou leur équivalent et qui n’aient pas d’autonomie[1] ; car, de même que la βουλή fait défaut à Alexandrie, le sénat romain, s’il a une part au gouvernement de l’État, n’a aucunement sur la ville de Rome le pouvoir qu’ont les décurions sur un municipe quelconque et, quant aux magistrats de la ville, plus ils sont élevés en ,rang, plus ils sont magistrats de l’État et moins ils sont magistrats de la ville. Même dans le détail, l’organisation de la ville de Rome a été copiée par Auguste sur celle d’Alexandrie[2]. En général, on peut, en ce qui concerne l’administration de la ville de Rome sous Auguste et Tibère, vérifier de la manière la plus précise la vérité de ce que Tacite[3] a dit directement au sujet d’Auguste, à savoir que le prince a réalisé l’accroissement de son pouvoir en attirant progressivement à lui les pouvoirs qui appartenaient constitutionnellement aux magistrats ou au sénat et les autres droits réglés par la loi ; en disant cela, l’écrivain romain a sans doute pensé en premier lieu à la capitale. Lors de la fondation du principat, en 727, Auguste prit d’abord en main l’administration de Rome et de l’Italie dans les formes traditionnelles de la puissance consulaire ou tribunicienne et se contenta des pouvoirs de haute surveillance générale attachés aux deux magistratures. Mais les deux magistratures n’intervenaient, à l’époque récente de la République[4], dans l’administration proprement dite, que quand il fallait prendre des mesures extraordinaires et Auguste n’a d’abord prétendu rien faire de plus[5]. L’administration restait encore aux autorités compétentes d’après les institutions républicaines ; ainsi notamment les magistratures qui y étaient directement préposées, comme par exemple l’édilité, commencèrent par n’être pas atteintes par le nouveau système. Le premier empiétement qu’Auguste s’est permis dans l’administration propre de la ville fut provoqué par la famine de l’an 732. Il s’empara de la direction du marché aux grains, de la cura annonæ qui revenait constitutionnellement aux édiles des céréales[6]. Bientôt après, il prit, en 734, celle des ponts et chaussées (cura viarum) ; à la vérité, elle concernait plus l’Italie que Rome, mais cependant cela fit passer aux mains des princes une fonction qui antérieurement appartenait, partie aux censeurs, partie à certains magistrats spéciaux qui furent supprimés au même moment. Puis vinrent s’ajouter, en 743, la surveillance des aqueducs (cura aquarum) et, nous ne savons pas exactement quand, mais probablement à peu près vers la même époque, la direction de toutes les constructions de la capitale (cura operum locorumque publicorum). En 759 de Rome = 6 après J.-C. l’administration du service des pompes de la capitale, jusqu’alors principalement confiée à une autorité inférieure et qui avait une importance politique particulière à cause de l’organisation militaire donnée au nouveau corps dés pompiers, fut transportée au prince, nominalement à titre provisoire, en fait à titre définitif. La surveillance de l’entretien du lit du Tibre suivit, l’année après la mort d’Auguste ; et on lui joignit encore postérieurement la direction des égouts de la capitale. Quant à la police de Rome, Auguste a vainement essayé à plu- sieurs reprises de s’en emparer. Il ne s’agissait plus là de faire passer au prince des attributions de magistrat déjà existantes : il s’agissait de créer des attributions nouvelles aussi étrangères qu’hostiles à la constitution républicaine. C’est là, autant que nous sachions, le seul cas dans lequel le prince se soit heurté à une opposition constitutionnelle du sénat. Mais, sous ce rapport encore, l’édifice monarchique a été achevé par Tibère : le tribunal impérial de police de la capitale (præfectura urbis) est essentiellement son œuvre, et, la création de ce tribunal avec les troupes mises à sa disposition, avec sa procédure administrative sans jurés, qui se développa dans la voie d’un arbitraire toujours croissant, peut être considérée comme ayant achevé de transférer à l’empereur l’administration totale de la capitale. Ces transferts ont été légalisés non pas seulement par des- sénatus-consultes, mais par des résolutions des comices : ce ne nous est rapporté que pour la cura aquarum qui est la mieux connue[7] ; mais ce n’est certainement pas moins vrai des concessions antérieures. Toutes ces fonctions ont été conférées à l’empereur directement[8], bien qu’il les ait toutes exercées par un représentant. Au cours de ce développement qui remplit les cinquante premières années du principat, les attributions impériales ne se sont pas seulement augmentées suivant une progression constante : le caractère des agents, par l’intermédiaire desquels Auguste remplissait les fonctions qui lui étaient confiées, s’est aussi modifié. Tandis que nous les voyons, au début, surtout pour la cura annonæ, n’être pas nommés par le prince et être organisés, d’après les principes républicains, en collège annal, en véritable magistrature, dans les cercles d’attributions ajoutés plus tard, en particulier dans ceux qui ont le plus d’importance politique, l’empereur se nomme constamment un représentant unique révocable à volonté. La nouvelle division territoriale de Rome, qui a substitué aux quatre anciennes tribus urbaines les quatorze regiones urbis, vient également d’Auguste. Elle ne s’arrête pas aux limites de l’urbs au sens propre, c’est-à-dire au Pomerium ; elle s’étend, sans doute en partant de ce qui existait pour la compétence des édiles qui n’était évidemment pas enfermée en fait dans le Pomerium, aux édifices ininterrompus (continentia ædificia), c’est-à-dire à tout le réseau régulier des rues[9]. Elle forme, par conséquent, toujours un cercle nettement délimité[10] ; mais elle est élargie, non pas précisément par toute nouvelle construction privée, mais par la percée de toute nouvelle rue vers l’extérieur, sans pouvoir cependant dépasser la première borne milliaire[11] ; car la capitale qui n’a pas, à cette époque, de territoire spécial, s’étend ou plutôt peut s’étendre jusqu’au point où commencent les territoires des municipes limitrophes, c’est-à-dire jusqu’à la première borne milliaire de toutes les routes qui partent de Rome[12]. Au point de vue politique, les quartiers n’ont aucune importance et leurs subdivisions, les rues, ont uniquement reçu un certain rôle religieux ou plutôt l’ont conservé ; car le système établi en 747, selon lequel, dans chaque groupe de rues (vicus), quatre chefs (magistri), choisis annuellement, nous ne savons comment, parmi les affranchis ou les ingénus du même rang devaient, avec quatre assistants (ministri), présider à certains actes et à certaines fêtes religieuses, en particulier aux jeux des compitalia, n’est une nouveauté que sous le rapport de la généralité et de l’uniformité donnée à l’institution. Nous avons déjà dit qu’à la tête de chaque région se trouvait un corps pris par le sort parmi les préteurs, les édiles et les tribuns du peuple de l’année. Mais ces corps avaient, chacun pour sa région, exclusivement une sorte de haute surveillance religieuse, et c’est uniquement pour elle, en particulier pour la publication des fêtes de rues organisées par les chefs des rues, qu’ils avaient des lictores populares denuntiatores. Pourtant ces corps sénatoriaux, mis à la tête des régions, ont eux-mêmes été supprimés entre l’an 109 et l’an 136, donc sans aucun doute par Hadrien, et remplacés par un ou deux curatores de régions appartenant comme les chefs de rues à la classe des affranchis, et c’est le régime qui a subsisté[13]. Quant à la haute surveillance exercée par les magistrats, elle a passé au præfectus vigilum[14]. Auguste a utilisé cette division en matière administrative, en particulier pour le service des incendies : il a commencé par détacher à cette fin, dans chaque région, un certain nombre d’esclaves publics et par en donner la direction aux chefs de quartiers ; mais au bout de douze ans, il retira à ces derniers la direction des pompiers et il donna au corps des pompiers une organisation militaire, toujours basée sur la division en régions, mais, autant que nous sachions, en dehors de tout concours du peuple. Nous allons étudier dans leur ordre chronologique les diverses branches de l’administration urbaine que le principat a fait rentrer successivement dans ses attributions. Nous étudierons donc d’abord la cura annonæ ; puis la cura aguarum, la cura operum et locorum publicorum et la cura riparum et cloacarum qu’il nous a paru convenable de rassembler ; puis ensuite la præfectura vigilum et la præfectura urbis. Et nous finirons par l’extension de l’administration impériale aux jeux de la capitale, en particulier aux écoles de gladiateurs, et par le droit de reculer le Pomerium de la ville de Rome attaché au principat seulement à partir de Claude. La cura viarum trouvera, en ce qui concerne les pouvoirs qui en résultent, plus commodément sa place dans le chapitre de l’Administration de l’Italie.
1. — L’APPROVISIONNEMENT DE LA CAPITALE.Selon le système de la République, l’approvisionnement de la ville de Rome rentre dans les attributions des édiles, parmi lesquels, depuis César, les deux ædiles plebis Ceriales, ajoutés par lui en 710, sont spécialement préposés à cet office. Mais la preuve qu’au moins dans les derniers temps de la République les édiles ne suffisaient pas à cette tâche, résulte, plus clairement que de plaintes isolées, des innovations constantes faites relativement à sa haute direction dans le cours du vue siècle. On peut citer comme telles, en dehors de la création des deux nouveaux postes spéciaux d’édiles affectés à cette fonction dont nous venons de parler, soit la part donnée dans le soin des approvisionnements à la préture et, pour les importations de blés d’outre mer, à la questure d’Ostie, soit, et avant tout, les magistratures extraordinaires nombreuses et en partie fort puissantes établies dans ce but. Le principat constitué par Auguste en l’an 727 ne comprenait pas, dans le principe, d’attribution de cet ordre. Mais les désordres de l’an 732, qui furent provoqués notamment par l’enchérissement des grains et à la suite desquels le sénat et le peuple proposèrent à Auguste, à la place du principat, une dictature modelée sur celle de César et une direction des céréales modelée sur celle de Pompée, conduisirent Auguste, qui refusa la dictature, à prendre au contraire définitivement la cura annonæ urbis Romæ[15]. Dans les circonstances, la régularité des arrivages du marché de la capitale ne pouvait indubitablement être assurée que par cette voie. Depuis que la capitale vivait principalement de blé d’outre mer, ses approvisionnements ne pouvaient être assurés que par le haut commerce ou par l’intervention de l’État. Or te commerce ne voulait ou ne pouvait pourvoir, en tout cas ne pourvoyait pas, d’une manière stable et satisfaisante, à l’approvisionnement du marché de Rome. Il fallut bien, par conséquent, déjà à la République, recourir au second procédé. Mais il ne pouvait, d’autre part, être mis en oeuvre que par les autorités qui disposaient des ressources de l’État. Or, dans le nouvel ordre de choses, un pareil pouvoir n’appartenait ni aux ædiles Ceriales, ni à aucun autre magistrat de la capitale, ni au sénat lui-même. Seul, le prince, héritier des rois d’Égypte, pouvait nourrir Rome. La ville de Rome a capitulé devant les flottes de blé du Nil, elle a vendu son antique liberté pour son pain de chaque jour ; mais au moins le prix de la vente lui a été payé. Des mesures telles que l’emmagasinement dans les greniers des subsistances nécessaires pour sept années de la capitale, montrent la différence qui séparait les moyens d’action du principat de ceux du gouvernement indolent et oisif du sénat. Naturellement, la cura annonæ de Rome, une fois assumée par le prince, resta constamment entre ses mains ; le sénat ne s’y immisça probablement que d’une façon : en répartissant, lorsque les ressources du trésor le permettaient, par le ministère de directeurs spécialement nommés à cette fin, une certaine quantité de blé entre les habitants de la capitale, au-dessous du cours ou gratuitement. Les frais fort considérables entraînés par la cura annonæ, étaient supportés par le prince et par son trésor privé, par le fisc. C’est un résultat naturel de l’acceptation de cette cura, et, du reste, nous en avons l’attestation. A la vérité l’ærarium populi Romani, sur lequel avait jusqu’alors porté cette charge, fut encore appelé à y contribuer en deux sens : d’une part, les redevances en nature, qui jusqu’alors lui avaient été versées, passèrent sans doute désormais toutes au prince et, d’autre part, le trésor public avait probablement à verser, à l’administration impériale de l’annone une contribution en argent qui peut avoir été fixée soit une fois pour toutes, soit à chaque fois par un sénatus-consulte spécial. Il n’en reste pas moins plus que vraisemblable que l’empereur devait subvenir à une fraction importante de ces frais avec ses propres ressources, étant donné notamment que tout le produit net du royaume d’Égypte allait tomber dans le trésor privé impérial. Les représentants employés par Auguste dans l’accomplissement de cette tâche importante et difficile n’ont pas toujours été les mêmes. Ce fut là la première branche de l’administration de la capitale qu’Auguste enleva aux magistrats de la République pour la prendre en ses mains propres. En outre, lorsqu’il l’occupa, on se rappelait encore comme un souvenir tout frais, que la cura annonæ monarchique de Pompée avait été une des formes de transition qui avaient conduit de la République à la monarchie, et qu’en conséquence, toute magistrature ainsi constituée avait été proscrite à perpétuité, comme contraire à l’essence de la République pendant la restauration éphémère du gouvernement du sénat. Par suite, Auguste prit bien le pouvoir, mais non le titre, et il a commencé par agir avec une grande circonspection dans l’exercice de son nouveau droit. Il ne l’exerça que par l’intermédiaire de magistrats et il prit ces magistrats exclusivement dans le sénat et même dans ses classes hiérarchiques les plus élevées[16] ; il observa en outre, dans leur institution, les règles de la collégialité[17] et même de l’annalité[18] des magistratures, et il ne les nomma pas non plus lui-même : il établit pour leur création non pas, à la vérité, des élections comitiales[19], mais, de même que pour les proconsuls, un système de nomination fondé sur l’ancienneté et le tirage au sort[20]. Les appariteurs donnés aux magistrats furent aussi accordés à. ces commissaires des importations qui ont toujours eu des scribæ, des præcones et des accensi et, lorsqu’ils étaient consulaires, des licteurs[21]. Enfin, ils ne sont pas seulement désignés du nom de délégués chargés par l’empereur du partage des blés — præfecti frumenti dandi, — mais de celui que portaient habituellement, sous la République, les directeurs des grains — curatores frumenti[22]. Partout où il y en avait une possibilité quelconque, ces magistrats impériaux ont été assimilés aux véritables magistrats. Mais ces règles ne sont pas restées longtemps en vigueur. Nous ne savons en quelle année, mais certainement dès avant la fin du règne d’Auguste, entre l’an 8 et l’an 14 après J.-C.[23], nos pseudo-magistrats, les curatores frumenti ou præfecti frumenti dandi[24] ont été remplacés par le præfectus annonæ[25], qui est nommé, dans l’opposition la plus décidée avec le système de la magistrature, comme représentant unique du prince, par le prince lui-même, sans terme fixe, en sorte qu’il est révocable à volonté[26], et parmi les membres de l’ordre équestre, à l’exclusion des sénateurs[27]. A partir de là cette préfecture est restée un des postes les plus importants et les plus influents : elle occupe le troisième rang dans la carrière des fonctions non sénatoriales, où elle n’est primée que par les préfectures du prétoire et d’Égypte[28], et on rencontre de bonne heure, au-dessous de son titulaire, des agents en sous-ordre ayant eux-mêmes le rang équestre[29]. Les attributions du præfectus annonæ ne pourraient être exposées d’une façon complète que dans un tableau de l’administration des céréales sous l’Empire[30]. Nous n’avons ici qu’à relever les points essentiels pour le droit public. La tache du magistrat par lequel le prince se faisait régulièrement représenter dans sa fonction de curator annonæ[31] était de tenir le marché de la capitale constamment pourvu[32] de grains et même, plus tard, des autres objets d’alimentation nécessaires[33], et de surveiller les industries qui concouraient à ce résultat, en particulier la batellerie et la boulangerie[34]. Son local officiel se trouvait probablement sur le forum boarium, auprès de Santa Maria in Cosmedin[35], non loin des vastes greniers de la Porta Trigemina, et au-dessous de l’Aventin[36], non loin aussi des halles où le blé était distribué publiquement. Le port d’Ostie fut, à la vérité, jusqu’au temps de Claude, soumis pour les importations de grains à un questeur ; mais, à partir de là, il existe, pour le port du Tibre un procurator ad annonam impérial[37], qui dépend, sans aucun doute, du præfectus annonæ de Rome. Le præfectus annonæ avait également ses agents[38] dans les différentes provinces qui approvisionnaient le marché de Rome[39]. Le point douteux est de savoir s’il était dans un rapport spécial avec l’administration du trésor impérial[40]. Le præfectus anonnæ n’était pas officier et il n’avait aucune force armée distincte sous son commandement ; mais il avait sans doute à sa disposition, comme les procurateurs de provinces, un certain nombre de soldats de la garnison de la capitale[41]. En ce qui concerne la juridiction, nous rencontrons déjà pour lui ce que nous aurons à exposer plus loin, en détail, pour le præfectus urbi. C’est un fonctionnaire administratif ; mais, au moins, à l’époque récente, il exerce la juridiction sur toutes les actions civiles[42] ou criminelles[43] qui pénètrent dans la sphère de son administration, c’est-à-dire qui se rapportent au commerce des céréales. Cependant les tribunaux ordinaires, et pareillement celui du préfet de la ville avaient probablement aussi compétence sur les mêmes actions, et le præfectus annonæ devait probablement abandonner les affaires criminelles graves au préfet de la ville[44]. L’appel va du præfectus annonæ au prince[45], ou, en vertu du pouvoir de représentation reconnu au préfet du prétoire, à ce dernier.
2. — LES AQUEDUCS, LES CONSTRUCTIONS, L’ENTRETIEN DU FLEUVE ET DES ÉGOUTS DE LA VILLE DE ROME.Le soin des aqueducs de la ville de Rome, de l’entretien des bâtiments publics et de la régularisation du cours du Tibre et des égouts, de même que le soin symétrique des routes partant de Rome ont passé, sous le principat, l’un après l’autre, au monarque, et cela de la même façon que la cura annonæ et à son imitation. Ces mandats ont d’abord été donnés aux dépens de la censure : la cura aquarum est expressément désignée comme la continuation d’une attribution des censeurs[46] et il n’est pas moins évident pour les trois autres curatelles qu’elles rentrent toutes dans la compétence des censeurs[47]. Mais, même réunies, ces curatelles ne correspondent pas à la toute-puissance qui appartenait aux censeurs dans la réglementation de la fortune de l’État. Ainsi, par exemple, la juridiction générale sur les biens de l’État et le droit de faire des constructions nouvelles, par conséquent les droits les plus élevés et les plus importants des censeurs, sont en dehors de la sphère des quatre curatelles. Donc, si les empereurs ne prirent pas la puissance censorienne comme telle, les transferts ont fait passer au prince, qui les exerce constamment, les pouvoirs des censeurs qui paraissaient exiger un titulaire constant et pour lesquels ne suffisaient pas les édiles, appelés en cette matière à représenter les censeurs. Nous ne sommes pas parfaitement renseignés sur l’origine origine des diverses curatelles. Il est probable que l’essai malheureux fait en 732 pour ressusciter la censure non impériale et la résolution prise par Auguste de ne pas faire intervenir la censure impériale à l’intervalle ordinaire du lustre, mais avec des intermittences plus larges, y ont concouru d’une manière essentielle. La plus ancienne des quatre fonctions censoriennes du prince est l’administration des voies italiques prise par Auguste en 734[48]. Neuf ans plus tard, en 743, il se chargea en outre de celle des aqueducs de la capitale[49]. Les deux autres curatelles sont plus récentes. Celle de l’entretien des édifices urbains peut être née dans les dernières années d’Auguste[50]. La cura du cours du Tibre a seulement été instituée par Tibère en l’an 45 après J.-C.[51] Les représentants qu’Auguste a créés pour ces branches d’administration, ont été organisés selon les mêmes principes essentiels que nous avons rencontrés pour l’annone. Les quatre espèces de curateurs indiquées forment dans leur ensemble, peut-être en y ajoutant les curatores frumenti tant qu’ils ont existé, un collège unique[52], dont pourtant les membres différaient en rang et compétence, ainsi que ce n’est pas rare dans la magistrature ancienne. — Dans l’intérieur des diverses catégories, les curateurs des routes ont, à l’exemple des préteurs, sans doute eu, dès le principe, chacun sa compétence distincte. — Les curatores aquarum étaient au nombre de trois, parmi lesquels cependant l’un avait la haute direction et les autres n’étaient que ses auxiliaires inférieurs en rang[53]. Leur magistrature est, par suite, souvent comprise à aussi bon droit comme une magistrature isolée[54]. — Il y a deux curatores operum avec des compétences concurrentes en droit, divisées en fait[55]. — Les curateurs du cours du Tibre et des égouts formaient un quinquevirat[56] ; mais deux d’entre eux paraissent, de même que dans la cura aquarum, avoir joué le rôle de chefs, chacun d’eux dirigeant les travaux sur l’une des deux rives du fleuve[57]. — Le principe de la collégialité est donc conservé, en la forme, dans cette institution ; mais, dans le fond, les curatelles fonctionnaient toutes monarchiquement. Le criterium propre de la magistrature, l’annalité, encore respectée dans la cura annonæ, est étrangère à toutes ces curatelles. Pour celle qui est connue la plus exactement, celle des aqueducs, il est démontré qu’elle a été conférée dès le principe sans aucune limitation de temps[58]. Il en est probablement de même des trois autres. Il ne peut même être question d’habitudes déterminées[59] qu’en ce sens qu’un délai dépassant une année paraît y avoir été la règle comme pour les gouvernements de provinces impériaux[60]. Elles sont souvent restées une série d’années dans les mêmes mains. Il est attesté pour le curator aquarum que le prince l’a de tout temps choisi à son gré[61]. Il en est sans aucun doute de même du curator viæ[62] et des curatores operum. Les curatores riparum ont été, selon la disposition établie par Tibère, désignés par le sort[63] comme les curatores frumenti ; mais cette disposition n’a guère pu rester longtemps en vigueur. Comme condition d’aptitude à obtenir ces magistratures, on exige communément le rang sénatorial[64] et au moins sa deuxième classe hiérarchique, c’est-à-dire l’occupation de la préture. Cependant des distinctions ont été faites entre les diverses curatelles. Au degré le plus bas se trouve la cura viæ ; elle est occupée après la préture[65], mais, en général, peu après elle et elle n’est qu’exceptionnellement occupée par des consulaires[66] ; la cura operum, plus considérée, l’est avant le consulat ou peu après lui[67]. Le rang le plus élevé appartient à la cura riparum[68] et, avant tout, à la cura aquarum[69], postes qui semblent n’avoir pas été occupés par d’autres que par des consulaires et dont spécialement le dernier a été fréquemment confié à des hommes dans la plus haute situation. — Au reste, les conditions de capacité dont nous parlons ici, ne s’appliquent qu’aux magistrats principaux ; les collègues moindres existant à côté d’eux dans les curæ riparum et aquarum sont bien pris aussi dans le sénat, mais cependant, selon l’usage romain, toujours dans des classes hiérarchiques inférieures à celle de leur chef[70]. Les curateurs avaient probablement le droit de porter la prétexte et de s’asseoir sur le siège curule[71]. Certainement ils possèdent les appariteurs ordinaires des magistrats[72] ; ils ont même, hors de Rome, chacun deux licteurs[73]. — Nous ne pouvons étudier ici le personnel auxiliaire spécial adjoint aux curateurs chargés de la régularisation du cours du Tibre[74], ou de constructions[75], ou des autres services. Ces curatelles sont donc, tout comme les gouvernements des provinces, directement des postes d’auxiliaires et de représentants du prince ; mais elles ont été en même temps incorporées en qualité de magistratures dans la carrière des magistratures, et elles ont été aussi munies des insignes et des exemptions attachées aux magistratures[76], afin de voiler jusqu’à un certain point l’empiétement du principat sur la compétence des magistratures républicaines, qui précisément était particulièrement choquant,et sautait particulièrement aux yeux dans ce domaine. Quant aux ressources pécuniaires considérables exigées par ces départements administratifs, ce que nous avons déjà dit pour l’annone est également vrai ici. Ces dépenses concernent directement le prince et figurent dans les états de son fiscus[77]. Mais, sans aucun doute, l’Ærarium du peuple était tenu de mettre une somme déterminée à la disposition de chacune de ces administrations. A côté de cela on rencontre des traces de fondations destinées à pourvoir à leurs frais[78]. Ce qu’il y a à dire des attributions des curatores viarum trouvera mieux sa place dans le chapitre de l’Administration de l’Italie. Nous n’avons donc ici à parler que du rôle administratif des trois autres curatelles, sur lesquelles, au reste, le principal a été déjà dit en partie dans le chapitre de la Censure. Les deux curatores ædium sacrarum et operum locorumque publicorum (tuendorum) ont exercé légalement en commun la double administration visée par ce titre et en conséquence ils portent chacun le titre complet[79]. Mais en fait, il y a nécessairement eu de bonne heure, et peut-être dès le principe une division de fonctions, l’un s’est chargé des édifices publics, l’autre des temples et, par suite, ils ont pris, le premier, par excellence, le titre de curator operum publicorum[80], et le second, celui de curator ædium sacrarum[81]. Cela n’empêche d’ailleurs pas qu’ils n’agissent souvent en commun, auquel cas ils s’abstiennent d’ordinaire de prendre leurs titres opposés et se désignent soit du titre complet de leur magistrature[82] soit tous deux du nom de curatores operum publicorum[83]. Dans la constitution de Dioclétien, ils existent tous deux séparément l’un à côté de l’autre[84]. — Ces magistrats sont chargés de régler le mode de jouissance du sol public dans la capitale, sans cependant porter atteinte au droit de propriété, de réprimer les violations du droit, et, quand il y a lieu, de fixer à celui qui jouit du sol public le montant de sa redevance. Ils ont, en outre, la surveillance des temples et des présents votifs qui s’y trouvent. Ils n’ont pas d’attributions plus étendues. Ils n’ont pas le droit de disposer des immeubles, ni par conséquent le droit de termination ou de juridiction[85]. L’entretien des édifices publics pourrait plutôt avoir été affermé par le curator operum publicorum à l’époque récente ; mais cependant nous n’en avons pas de preuves déterminées[86]. D’après tout cela, la compétence des curateurs paraît plus voisine de la procuratio ædium des édiles que de la tuition des censeurs, quoiqu’elle semble, avoir emprunté son titre officiel à la seconde. Le curator aquarum publicarum, dont le rang est plus élevé que celui des curateurs des édifices publics, a aussi, a leur différence, conservé, semble-t-il, intacts les pouvoirs du censeur, relativement aux aqueducs, spécialement la justice. Il n’a pas plus que le censeur le droit d’accorder aux particuliers des concessions d’eau gratuites ; mais l’empereur peut sans doute le faire[87]. Les marchés relatifs aux travaux d’entretien ont été en cette matière essentiellement restreints sous le principat par la constitution du personnel des eaux qui fut en partie organisé au profit de l’État par les fondations d’Agrippa et d’Auguste et en partie incorporé dans le fisc par Claude ; il n’y eut plus désormais de marchés que pour les grands travaux[88]. La liberté d’action du curateur fut ici, comme il arriva ailleurs, restreinte, quand on lui adjoignit un procurator aquarum, d’abord établi par Claude et pris au début parmi les affranchis de l’empereur, ensuite dans l’ordre équestre[89], en face duquel le curateur semble avoir eu un rôle de contrôle. — A l’époque récente, le directeur de ce bureau porte le titre de curator aquarum et Miniciæ[90] ; nous ne savons quelle autre compétence en relation avec le portique Minicien du cirque Flaminien[91] — au reste fréquemment cité, spécialement au sujet des distributions de grain — est attribuée par là au curator aquarum. Les curatores riparum et alvei Tiberis, comme ils s’appellent au Ier siècle, ou curatores alvei et riparum Tiberis et cloacarum urbis, comme ils s’appellent depuis Trajan[92], sont sur la même ligne que les curatores aquarum, au point de vue du rang et de la compétence. Ils ont exercé le droit de termination[93] et ont donc eu aussi celui de justice. Les cloaques ne figurant dans leur titre que depuis Trajan, la surveillance ne leur en a probablement aussi été confiée qu’à cette époque. Les administrations que nous avons jusqu’à présent énumérées n’ont à s’occuper que de l’entretien des constructions existantes. Les constructions nouvelles ne rentrent pas dans la compétence ordinaire de ces curateurs et ils n’en ont pas non plus été chargés à titre extraordinaire. Les empereurs se sont, au contraire, ainsi que nous avons déjà remarqué, toujours réservé la direction des constructions nouvelles de toute sorte.
3. — LE SERVICE DES INCENDIES DE LA VILLE DE ROME.L’extinction des incendies de la ville de Rome incombait, d’après les institutions républicaines, à un des collèges de magistrats inférieurs, celui des tresviri capitales et aux quinqueviri cis Tiberim qui leur étaient adjoints, sous la haute surveillance d’abord des édiles et, en outre, des magistrats les plus élevés, des consuls et des tribuns du peuple. Mais si ce régime républicain, selon lequel vingt-quatre magistrats avaient le commandement à chaque incendie, mérite à peine le nom d’un système, le corps de pompiers organisé par la République, un certain nombre d’esclaves publics tenus prêts pour cette fonction, était probablement aussi peu pratique. II y a tout au moins un indice en ce sens dans la manière dont la spéculation et la brigue s’emparèrent de ce domaine, dans les corps de pompiers privés ténus prêts par des entrepreneurs ou des candidats. — Auguste invita d’abord énergiquement les édiles à s’occuper sérieusement de l’extinction des incendies[94] et il renforça, en l’an 732, leur corps de pompiers ; plus tard, en 747, la ville fut divisée, principalement dans ce but, en régions et en rues ; quand cela se fut encore montré insuffisant, il prit lui-même l’affaire en main en 759 = 6 après J.-C. : il composa d’hommes libres un corps, militairement organisé de gardiens (vigiles), de sept cohortes de 1.000 à 1.200 hommes chacune[95], établit pour elles sept postes principaux, à raison d’un pour deux régions, dans des lieux convenables[96], et donna à tout le corps un commandant en chef unique[97]. Ici, comme pour les subsistances, l’utilité ou même plutôt la nécessité de la centralisation était aussi évidente que son inconciliabilité avec le système républicain. L’institution fut d’abord établie comme provisoire ; mais elle subsista, comme ce fut sans doute dès le principe l’intention d’Auguste, et les gardiens de la capitale et leur commandant n’ont pas occupé la dernière place parmi les contreforts de l’édifice d’Auguste. Comme pour l’annone, nous relevons seulement, en écartant les détails étrangers à notre sujet[98], les points importants pour le droit public. Les vigiles ont, de tous les temps, plutôt existé à côté de l’armée qu’ils n’en ont fait partie. Les centurions et les officiers supérieurs étaient probablement comptés comme appartenant à l’armée[99] ; mais, tandis que la naissance libre était exigée chez les soldats, les hommes étaient ici pris, à l’origine exclusivement[100] et plus tard principalement[101], parmi les affranchis et ils n’arrivaient en général, ni à être élevés au centurionat de leur corps, ni à passer dans les troupes proprement dites[102]. Leur commandant, le præfectus vigilum[103], n’est pas un magistrat et il ne peut être pris dans l’ordre sénatorial[104]. Ce poste est, au contraire, une des plus hautes fonctions équestres, dont le possesseur n’est inférieur en rang qu’aux præfecti annonæ, Ægypti et prætorio[105], et il a, à l’époque récente, comme le préfet de l’annone, un subpræfectus[106]. — Quant à la durée des fonctions, ce qui a été dit du préfet de l’annone, est également vrai pour lui. — A la tête d’un corps qui n’était pas trop au-dessous de la garde pour le nombre de têtes, le préfet des vigiles était, en un certain sens, le second des officiers commandant dans la ville et était mis par là en position de jouer un rôle politique actif, ainsi qu’il l’a fait selon les circonstances[107]. Mais il avait, en outre, au moins à l’époque récente, une juridiction qui n’était pas sans importance, à raison de quoi l’instruction juridique n’était pas moins exigée chez le præfectus vigilum que chez le præfectus prætorio[108]. En même temps que l’extinction des incendies, il reçut dans ses attributions la police de sûreté, en particulier la police nocturne, de la même façon dont elle avait été exercée, avec le service des incendies, par les triumvirs sous la République[109]. C’est de là qu’est issue la juridiction criminelle étendue, bien qu’en sous-ordre, du préfet des vigiles[110] ; il laissait cependant les affaires les plus graves au préfet de la ville[111]. La surveillance des chefs de carrefours, divisée, dans la première période de l’Empire, entre les magistrats républicains, fut aussi probablement transportée, sous Hadrien, au præfectus vigilum[112]. Si des vestiges indiquent, en procédure civile, que des affaires où l’intervention de la force publique paraissait nécessaire, ou bien encore dans lesquelles il était à craindre que les parties ne voulussent se faire justice à elles-mêmes, en particulier certaines affaires entre propriétaires et locataires[113] venaient devant lui, peut-être faut-il précisément le rattacher à cette surveillance des vici. — Ce que nous avons dit de l’appel du præfectus annonæ est également vrai de l’appel du præfectus vigilum ; il est déféré au prince[114] et à côté de lui aux præfecti prætorio.
4. — LA POLICE DE LA CAPITALE (PRÆFECTURA URBIS).L’établissement d’une direction permanente de la police de la ville de Rome et de ses environs vient de Tibère. Auguste a bien, lorsqu’il constitua d’abord le principat dans la forme de la puissance consulaire-proconsulaire, rappelé à la vie[115] le droit de nommer un représentant pour l’administration de la capitale, un præfectus urbi[116], qu’avaient primitivement les consuls et qui leur, avait été enlevé par les lois Liciniennes ; il l’étendit même en ce sens que la nomination serait possible quoique les préteurs et même l’autre consul restassent présents à Rome. C’est de cette façon qu’a été nommé, pendant l’absence d’Auguste des années 727 à 730, le premier præfectus urbi qui ait été en exercice sous le principat[117] ; et la même chose a eu lieu pendant son absence des années 738 à 744, quoique le principat se fût dans l’intervalle délié du consulat[118]. Mais lorsque Auguste se trouvait à Rome ou même simplement en Italie, la préfecture de la ville était sous lui hors de fonction ; et elle n’est même pas toujours entrée en vigueur, lorsqu’il a quitté l’Italie ; il a fréquemment assuré son remplacement par d’autres moyens[119]. C’est seulement sons Tibère, pendant les onze années (26-37 après J.-C.) de sa dernière absence de la capitale, que ce pouvoir d’exception, jusqu’alors entré en activité seulement à titre temporaire, est devenu en fait permanent[120] ; et, dès le règne suivant, le préfet exerce ses fonctions même pendant que l’empereur est présent[121]. On en est depuis resté à ce système. Alexandre Sévère a adjoint au préfet de la ville une espèce de conseil composé de quatorze curateurs consulaires nommés pour les différentes régions de la capitale[122], et cette institution a aussi subsisté[123]. Quoique le caractère de la præfectura urbis républicaine, l’administration de la ville par représentation du magistrat supérieur absent, ait donc été abandonné depuis Caligula, la magistrature a gardé sa dénomination habituelle, où se trouve proprement exprimée l’idée de représentation, et son mode d’attribution par le choix de l’empereur[124]. Comme tous les représentants impériaux directement préposés aux choses de la capitale, le préfet de la ville doit avoir le rang sénatorial et est compté parmi les magistrats[125] ; il n’y a même que les consulaires d’admis à ce poste[126] qui prend, sous le principat, une situation analogue à celle qu’avait la censure sous la République et qui constitue en général le couronnement d’une carrière politique longue et remplie d’honneurs[127]. La concession d’un second consulat y est très fréquemment associée. — Il n’y a aucun motif de refuser au préfet de la ville les insignes de la magistrature républicaine, les faisceaux, le siège curule et la prétexte, bien que nous n’ayons pas de preuves expresses qu’il les ait possédés. Relativement à la durée des fonctions, il en est de la préfecture de la ville comme du commandement de la garde. Elle ne fait pas exception à la règle, selon laquelle aucune fonction à la nomination de l’empereur n’est conférée pour un temps arrêté ; mais le préfet de la ville n’était changé qu’en vertu de raisons spéciales et il est resté en fonctions en général une série d’années, plus d’une fois toute sa vie[128], jusqu’à ce que la constitution donnée à l’empire sous Dioclétien et Constantin n’entraînât là aussi un changement de principe. — Son local officiel est au temple de Tellus, aux Carines, non loin de Subure[129]. La règle ancienne, selon laquelle le præfectus urbi ne doit pas régulièrement quitter la ville[130] et a ses pouvoirs interrompus s’il le fait, est encore vraie au temps de l’Empire[131]. Nous étudierons, dans le chapitre du Gouvernement de l’Italie, la mesure dans laquelle son autorité s’étend cependant au-delà de l’enceinte de la ville. Le but de la préfecture de la ville est le maintien de la tranquillité publique dans la capitale[132]. La République ne connaît pas d’institution de cet ordre[133]. Les partisans de l’ancienne constitution, nominalement remise en vigueur par Auguste, pouvaient dire avec raison que la puissance d’exception, exercée notamment par Mécène dans la crise ouverte entre César et Antoine[134], se perpétuait dans la préfecture de la ville ; et certains vestiges indiquent la répulsion parfaitement fondée en principe et en pratique que provoquait cette institution[135]. Sa tâche immédiate était, d’une part, la police préventive, en vue de laquelle elle avait sous sa surveillance le cirque et les autres monuments affectés aux spectacles publics[136] et aussi également les marchés[137], en particulier les poids et mesures[138], les boutiques de changeurs[139] et en général tout le commerce qui se faisait sur la voie publique et dans les lieux publics[140] ; d’autre part, une justice criminelle, énergique et prompte[141], appropriée aux besoins de la grande ville, notamment sur les esclaves et le bas peuple[142], qui avait été sous cette forme inconnue à la République. Le cercle des actes punissables n’était pas le cercle des actes prévus par la loi ; selon toute apparence, il dépendait de l’arbitraire du prince ou, si l’on aime mieux, de son représentant dans ce domaine, du préfet, d’intervenir dans les cas où l’intérêt public lui semblait le demander. Comme preuves, on peut remarquer que le préfet recevait même les plaintes des esclaves, sans droits dans la rigueur de la loi, contre les maîtres qui les maltraitaient[143] et qu’il infligeait des peines criminelles aux tuteurs infidèles, sujets en droit seulement à une poursuite civile[144]. Le cercle des personnes contre lesquelles pouvait agir le préfet ne peut pas davantage avoir été délimité par la loi. Il intervient, par exemple, sans distinction de personnes, contre l’exercice du droit d’association fait sans autorisation légale[145] et dès une époque précoce, on lui a dénoncé les personnes de rang sénatorial politiquement dangereuses[146]. L’immixtion dans la justice rentre dans le caractère et le but de ce poste administratif élevé entre tous ; on a ainsi créé un tribunal d’exception, dans lequel le magistrat statuait librement et sans jurés, même probablement sans publicité, et qui fonctionnait concurremment avec la justice ordinaire des préteurs de questions et de leurs conseils de jurés, probablement dès une époque précoce en partant du principe qu’en cas de conflit, la compétence était décidée par la priorité, c’est-à-dire que le procès était jugé par le tribunal devant lequel il avait été intenté en premier lieu[147]. Pendant longtemps les préfets de la ville peuvent avoir reçu pour instruction d’exercer leur droit de concurrence avec ménagement[148] et de maintenir leur justice arbitraire dans certaines bornes ; mais le résultat final ne pouvait être évité ; la préfecture de la ville devint la plus haute cour de justice criminelle de la capitale. Les tribunaux des questions furent d’abord dépouillés des affaires capitales au profit de la préfecture de la ville et ils finirent par disparaître complètement[149]. Lorsque la peine excède le maximum fixé en matière criminelle à la compétence des magistrats inférieurs de la capitale ou d’Italie, ils renvoient l’affaire devant le préfet de la ville et cela peut avoir préparé la haute surveillance que nous voyons appartenir, au ive siècle, au préfet de la ville sur l’annone[150] le service des incendies et, en général, l’administration de la capitale. Tout au moins au temps des Sévères, et peut-être dès auparavant, des accusations de toute sorte et des accusés de tout rang, en particulier des sénateurs, sont légalement déférés au préfet de la ville[151]. Même le droit de prononcer la peine de la déportation et la peine des mines, qui avait antérieurement fait défaut au préfet de la ville, parce que ces peines n’étaient pas susceptibles d’être exécutées dans le territoire soumis à sa compétence, lui a été concédé par Sévère[152]. Par rapport à la justice civile, la situation du préfet de la ville est en principe la même : il est également en droit d’évoquer devant lui toute action civile, lorsque la sécurité publique le réclame, comme cela peut, par exemple, arriver pour les troubles possessoires[153]. Cependant, par la nature même des choses, ces cas ne sont pas nombreux, et, dans la bonne époque de l’Empire, la préfecture de la ville ne s’est pas sérieusement immiscée dans la juridiction civile[154]. — Nous avons déjà antérieurement expliqué que, non pas à la vérité au temps d’Auguste, mais au in, siècle, l’empereur déléguait d’ordinaire au préfet de la ville la décision des appels formés devant lui de la capitale en matière civile. Le préfet de la ville est libre ou de trancher lui-même les affaires soumises à sa cognitio ou d’en renvoyer la décision à un représentant nommé par lui[155], auquel cas l’appel vient devant lui[156]. — Nous avons déjà vu, qu’à moins de restrictions spéciales, on peut appeler au prince des sentences du préfet de la ville. Le préfet de la ville n’est pas officier[157] ; il apparaît en public sans l’escorte militaire qui caractérise l’officier[158] et en toge[159]. Néanmoins, les trais dernières cohortes de la capitale, organisées par Auguste en même temps que les neuf premières directement affectées au service du prétoire[160], ont été, lors de la création de la préfecture sous Tibère, placées sous les ordres du préfet de la ville[161] et il a, par suite de cela, une espèce de quartier général au marché aux porcs[162], Cette autorité, militaire en réalité, du maître de la police de la Rome impériale est une des innovations les plus profondes et les plus péniblement ressenties qu’ait entraînées le principat. La fête de Castor, qui était célébrée à Ostie le 27 janvier et dont l’organisation incombait indubitablement au préfet de la ville dans la période postérieure à Dioclétien[163] a probablement été, au contraire, organisée à notre époque par le préteur urbain[164]. L’extension constante donnée par cette magistrature à ses attributions est de son essence, quoique nous ne puissions pas suivre suffisamment la marche de cette extension, surtout dans les ténèbres du IIIe siècle. La préfecture de la ville de la constitution de Dioclétien et de Constantin, qui nous apparaît de nouveau en pleine lumière, est essentiellement différente de l’ancienne. Après la dissolution de la garde du corps impériale et le transfert du `gouvernement hors de Rome, l’ancienne capitale demeura encore une circonscription soustraite à l’autorité des gouverneurs de provinces, et l’ancien chef de la police réunit désormais dans ses mains l’autorité militaire, l’autorité administrative et l’autorité judiciaire tant en matière civile qu’en matière criminelle : En particulier, il est, peut-on établir dès les commencements de Constantin[165], peut-être en vertu de règles établies par Dioclétien, le détenteur de la juridiction civile ordinaire et il le demeure dans la période qui suit à côté du représentant du præfectus prætorio, du vicarius urbis. Toutes les autres autorités de la capitale, en face desquelles il avait déjà constitué antérieurement un degré supérieur de juridiction, lui sont formellement subordonnées. En sa qualité de plus haut magistrat résidant régulièrement dans la capitale[166], il est désormais regardé comme le chef et le premier des membres du sénat[167]. En même temps, étant assimilé quant au rang, en sa qualité de maire de l’ancienne capitale, aux plus hauts magistrats civils et militaires de l’empire, il conserve ainsi le dernier souvenir du temps où la ville de Rome était la souveraine de l’empire. Si, autrefois, la monarchie nouvelle s’était asservi la capitale par la création de la préfecture de la ville, cette magistrature apparaît au contraire, à notre époque, dans une certaine opposition avec le pouvoir central, et les dernières tentatives faites pour restaurer l’ancienne autorité du sénat s’appuyèrent sur la préfecture de la ville contre les autorités de l’empire.
5. — LES ÉCOLES DE GLADIATEURS.Les jeux publics de la capitale, les jeux de gladiateurs comme les jeux du cirque et les jeux scéniques, ne regardent le prince qu’en tant qu’il les organise par un acte volontaire de libéralité personnelle. En droit, ils incombaient aux anciens magistrats de la République, aux consuls, s’ils étaient prescrits à titre extraordinaire par le sénat, et, s’ils étaient permanents, aux préteurs, quand c’étaient des jeux scéniques ou des jeux du cirque, aux questeurs, quand c’étaient des jeux de gladiateurs. A la vérité, une partie des questeurs recevaient du fisc, à l’époque récente, l’argent nécessaire pour leurs jeux ; mais, même dans ce cas, le gouvernement parait avoir laissé l’organisation des jeux aux magistrats et en particulier n’avoir pas mis de gladiateurs impériaux à leur disposition. Le théâtre privé impérial[168], dont les représentations données dans le palais, n’étaient pas accessibles au public, formait naturellement une section de l’administration de la maison de l’empereur[169]. Mais si les jeux de gladiateurs n’étaient pas plus que les autres organisés ordinairement par l’empereur, il y avait cependant des écoles impériales de gladiateurs, tant à Rome — principalement le ludus magnus dans la troisième région auprès de l’amphithéâtre[170] et, en outre, dans la seconde, le ludus matutinus[171], — que hors de Rome, dans l’Italie et les provinces, où elles étaient, jusqu’à un certain point, distribuées par circonscriptions[172]. Ces écoles n’avaient pas sans doute seulement pour destination de fournir des gladiateurs pour les jeux impériaux ; elles servaient aussi à concentrer, en une certaine mesure, l’institution des gladiateurs dans les mains de l’empereur, de façon que les autres organisateurs de jeux dussent principalement s’adresser aux établissements impériaux pour en avoir. A la vérité, l’éducation des gladiateurs n’a aucunement été monopolisée légalement par le gouvernement sous l’Empire ; elle a, au contraire, été fréquemment entreprise par des particuliers[173] ; mais, dans la capitale, il a probablement été interdit, sous les Flaviens, aux particuliers d’entretenir des bandes de gladiateurs[174] et, même en Italie et en province, les gladiateurs ont aussi été sous le contrôle rigoureux du gouvernement. Le rôle qui avait été joué par les gladiateurs, soit au service de leurs maîtres, soit pour leur propre compte, dans les batailles des rues et les guerres civiles du VIIe siècle, et qui fut continué à Rome par les gladiateurs des écoles impériales[175], suffit à garantir que la politique prévoyante des Césars n’a pas laissé cet instrument dangereux déchaîné et le silence à peu près complet des sources sur des tumultes de gladiateurs[176] montre qu’ils arrivèrent jusqu’à un certain point à s’en rendre maîtres. — L’administration des diverses sections de gladiateurs impériaux appartenait à des procurateurs impériaux, en partie même à des procurateurs impériaux de rang équestre.
6. — EXTENSION DU POMERIUM.Le droit de reculer l’enceinte des murailles est, comme nous l’avons montré ailleurs, un droit royal, mais n’est pas un droit des magistrats. Conformément à cela, Auguste ne l’a pas revendiqué[177]. C’est seulement Claude qui l’a, non seulement acquis pour lui[178], mais attaché définitivement au principat par une des clauses de la loi d’investiture[179] ; en sorte que, désormais, le prince a pu légalement reculer le Pomerium, quand et comme bon lui semblait[180], quoiqu’il ne put le faire décemment que quand il avait préalablement reculé les frontières de l’empire[181]. Il a depuis été fait usage de ce droit à plusieurs reprises[182]. |
