LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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LES BIENS DE L’ÉTAT ET LES CAISSES DE L’ÉTAT. Parmi les magistrats ordinaires de la République, les censeurs et, avant l’institution des censeurs ou depuis, par représentation des censeurs, les consuls avaient seuls, relativement, aux propriétés foncières de l’État, l’autorité judiciaire, le droit de limitation qui en est inséparable et, dans de certaines bornes, le droit de vente. Au contraire, ils n’étaient pas autorisés à les aliéner à titre gratuit. L’aliénation à titre gratuit, dédication ou assignation, n’était permise qu’à des magistrats spéciaux élus à cette fin par le peuple. Les attributions des censeurs subsistent en principe, selon les institutions d’Auguste, à titre indépendant, à côté du principat ; et, en conséquence, la termination et le jugement relatifs aux propriétés contestées entre le peuple et un particulier, n’ont pas été liés dès l’origine au principat. Le relevé entrepris par Auguste des propriétés immobilières dû peuple à Rome[1] et dans tout l’empire[2] a joué un rôle important dans sa réorganisation de l’État ; mais ce relevé a été probablement une portion intégrante du premier cens accompli par lui en 726. En tout cas l’ancien pouvoir de juridiction et de bornage des censeurs et des consuls est resté en vigueur sous son règne[3], et, les curatores locorum publicorum judicandorum établis dans ce but spécial sous son successeur[4], étant nommés par un sénatus-consulte, doivent être considérés comme des magistrats ou des pseudo-magistrats extraordinaires et non comme des représentants du pouvoir impérial. La plus importante de toutes les terminations, celle du Pomerium, est même restée réservée aux censeurs, tant qu’il y en a eu. La termination des rives du Tibre a été, à la vérité, transportée au prince et à ses représentants en cette matière, les curatores riparum, lorsque la cura riparum, que nous étudierons au sujet de l’administration de la capitale, a été détachée, sous Tibère, des pouvoirs des censeurs et transférée au prince ; mais les curatores y ont d’abord eux-mêmes procédé en vertu d’un sénatus-consulte[5]. Assurément, cela n’empêche pas que les empereurs soient aussi intervenus dans des cas isolés, en vertu de la clause générale de la loi les autorisant à tous les actes avantageux pour l’utilité publique[6] ; et ils ne pouvaient guère procéder à l’assignation dont nous allons parler dans un instant sans exercer l’autorité judiciaire. Dans la période postérieure à Domitien, où les pouvoirs censoriens sont confondus avec le principat, le prince est directement appelé à statuer sur les terres publiques et à les délimiter. Les contestations voisines de limites entre cités et les litiges relatifs à la possession du sol entre une commune et un particulier, en Italie[7] et dans les provinces[8], peuvent être tranchés par l’empereur ou sur son mandat. Il se comprend de soi que le prince pouvait aussi déléguer la solution de pareils litiges avec ou sans réserve de l’appel. Mais on n’a pas connaissance de délégations générales en ces matières. La règle républicaine qui restreignait le pouvoir des magistrats supérieurs de disposer des immeubles du peuple à l’autorité judiciaire et au droit de vendre, tandis que leur aliénation à titre gratuit était réservée à des magistrats spéciaux à compétence limitée, est une règle étrangère au principat. C’est un des empiétements les plus essentiels du principat sur les attributions des pouvoirs constituants qu’il ait reçu sinon le droit de dédication[9], au moins le droit d’assignation qui seul a une importance politique, avec l’étendue avec laquelle les rois sont représentés comme l’ayant exercé et les magistrats constituants l’avaient ensuite exercé. Il n’a, à notre connaissance, été fait application, sous le principat, des formes républicaines de l’assignation qu’une seule fois : l’empereur Nerva a fait faire une distribution de terres en vertu d’une loi[10] et sinon par des magistrats, dû moins par des commissaires qui étaient de pseudo-magistrats[11]. C’est là une confirmation pratique de la libertas restituta qu’il avait officiellement proclamée. En général, on a observé, pour les partages de terres et les fondations de colonies impériales, les formes qui avaient été rappelées à l’existence par la dictature de Sulla ; il n’y a que le droit d’expropriation des propriétés privées que les triumvirs tout au moins paraissent s’être arrogé et auquel, autant que nous voyons, le principat n’a pas prétendu : il s’est contenté de soumettre au partage les immeubles soumis à la possession de l’État. Le concours du peuple et du sénat est exclu[12] et on évite également de faire réaliser l’opération par des hommes de rang sénatorial[13] ou même simplement par des personnalités notables[14] ; l’assignation et la colonisation apparaissent constamment comme des actes immédiats de l’empereur. Cette exception au principe général de la constitution d’Auguste a été sans doute justifiée par le rapport étroit qu’il y a entre les concessions de terres et les choses militaires ; le prince, seul général à vie du peuple, ne pouvait laisser échapper de ses mains le droit de récompenser les vétérans, ni souffrir là aucune intervention étrangère ; or, les attributions de terres figuraient en première ligne parmi les récompenses des vétérans. C’est aussi pour cela que les assignations ont été, encore plus que sous la République, faites principalement en faveur de soldats congédiés. Les modalités du partage sont déterminées naturellement par le prince. L’État est propriétaire de tout le sol provincial en dehors des fonds de terre qui ont déjà fait l’objet d’assignations ou qui ont été transformés autrement en ager privatus de droit romain. Les possesseurs actuels n’ont droit à aucune indemnité et n’en reçoivent qu’à titre de faveur[15]. Le point de savoir si les gratifiés reçoivent la propriété quiritaire et l’exemption de l’impôt foncier qui en résulte, ou seulement cette possession héréditaire que le droit de l’Empire reconnaît en qualité de pseudo-propriété à côté de la propriété supérieure de l’État, dépend de la décision : du fondateur ; on n’a ordinairement conféré que la seconde. On ne rencontre qu’au IIIe siècle des assignations qui, comme celles des Gracques, réservent le retour du fond à l’État dans certains cas[16]. Enfin, comme dans les ; temps récents, on continue à voir l’autorité recourir, selon les circonstances, à deux procédés distincts ou bien faire des assignations isolées dans des cités déjà existantes, ou bien organiser de nouvelles cités en forme de colonies[17]. Les deux choses sont arrivées avec une égale fréquence. Sur les biens mobiliers du peuple, il n’y a pas d’autres remarques à faire que celles relatives aux caisses publiques, qui trouveront mieux leur place à propos de ces dernières. Nous passons donc à l’administration financière qui est le résultat des attributions assumées par l’empereur et qui peut en ce sens être appelée l’administration impériale ordinaire des finances. Selon le système de la République, le magistrat ou le préposé du peuple qui a à faire une dépense pour le peuple, reçoit, avant de la faire, la somme corrélative en argent comptant de l’Ærarium ou est couvert d’avance par un autre moyen. La caisse du gouverneur en particulier n’est distincte qu’en fait de l’ærarium populi Romani ; l’argent qui s’y trouve est la propriété du peuple, l’administration en appartient à un questeur du peuple et ce qui n’est pas dépensé dans l’intérêt du peuple rentre, après reddition de comptes, dans la caisse centrale. Mais le principat a, sans aucun doute dès le principe, rompu avec ce système consistant à subvenir aux charges publiques au moyen des ressources publiques : il lui a substitué le système opposé, selon lequel le prince pare aux charges publiques assumées par lui au moyen de sa fortune privée. La caisse impériale, le fiscus Cæsaris, ou, selon le langage devenu plus tard usuel, le fiscus tout court[18], est la propriété privée du prince[19], il est possédé et transmis à cause de mort comme les biens privés impériaux qui ne tirent pas leur origine des ressources publiques et avec eux[20]. Le prince doit assurément employer dans l’utilité publique les sommes qu’il reçoit de l’État, tout comme les édiles doivent faire de leurs frais de jeux et le triomphateur de l’argent des manubiæ. Mais tous ces fonds sont la propriété de ceux qui les reçoivent et il n’y a pas par rapport à eux de reddition de compte[21]. En particulier, l’exclusion des questeurs impériaux de l’administration de la caisse impériale prouve que la reddition de compte proconsulaire a été écartée là immédiatement et en principe[22]. Par une conséquence logique, que nous avons déjà signalée à propos du régime de la maison de l’empereur, les employés de caisse proprement dits, pour lesquels se présente le besoin d’un contrôle plus rigoureux, sont, jusqu’aux postes les plus élevés, exclusivement pris parmi les esclaves et les affranchis de l’empereur, et les fonctionnaires chargés du contrôle des impôts et de leur perception sont tous pris dans l’ordre équestre, sans aucun concours de personnes ayant les droits sénatoriaux ou des droits de magistrat. L’administration du trésor impérial est, d’une façon prépondérante, une administration personnelle du prince et c’est pour cela qu’elle n’a pas, à la bonne époque, de directeur général[23]. L’exposition du caractère et du fonctionnement du fisc impérial est un problème difficile, problème d’autant plus difficile que, d’après ce que nous venons de dire, les affaires publiques et les affaires purement privées s’y trouvent en droit sur la même ligne, tout en ayant nécessairement dû en fait être séparées de tout temps[24] ; ce problème ne peut trouver ici sa solution[25]. Mais il est indispensable d’indiquer, au moins à grands traits, dans quelle mesure le prince s’est chargé des dépenses de l’État, d’une part, et les recettes de l’État qui lui ont été affectées, de l’autre. La détermination des dépenses de l’État que le prince a assumées à la création du principat est fournie par le caractère de ce dernier. Il a pour base le commandement en chef exclusif de toutes les troupes ; le paiement de la solde et de toutes les dépenses militaires est impliqué nécessairement par là. Les charges publiques supportées par le prince ont même nécessairement été bornées, dans les premières années qui ont suivi la réorganisation de l’État, aux forces de terre et de mer de l’empire et aux autres dépenses nécessitées par l’administration des provinces impériales. Mais lorsque, bientôt après, de nouveaux cercles importants et coûteux de l’administration de Rome et de l’Italie vinrent se juxtaposer au proconsulat impérial, d’abord, en 732, l’administration de l’annone, puis celle des voies italiques, des aqueducs de la capitale, de la régularisation du cours du Tibre et beaucoup d’autres, les dépenses requises par ces services vinrent s’ajouter à la liste de celles supportées par le prince. Il n’est pas nécessaire d’insister ici avec plus de détails sur le budget des dépenses impériales[26] ; car il en est traité à propos des diverses branches de l’administration. En outre, le fisc supporte les dépenses personnelles du prince dans toute leur étendue, y compris les frais de son administration domestique qui sont excessivement augmentés par son rôle politique, en particulier les frais de l’administration de ses finances et les frais très considérables des libéralités impériales, qui ne peuvent en droit être considérés que comme des dépenses personnelles du prince. Les recettes qui vont à la caisse impériale échappent à une étude juridique dans la mesure où elles proviennent de la fortune privée du prince. Mais le trésor impérial a, en outre, les sources de revenus suivantes, qui présentent, en réalité, un caractère public. 1. Toutes les redevances des provinces placées sous l’administration directe de l’empereur reviennent au prince en vertu de la propriété du sol de ces provinces qui lui a été conférée avec leur gouvernement et sur laquelle nous aurons à revenir dans le chapitre des Provinces impériales. Ce domaine de l’administration impériale directe a été, au début, limité dans le temps et dans l’espace : à dix ans pour le temps et aux provinces d’Espagne, citérieure ; de Gaule et de Syrie, pour l’espace. Mais il s’est ensuite perpétué d’une part et, d’autre part, étendu territorialement de manière à faire entrer sous l’administration impériale une bonne part du territoire sénatorial primitif, en particulier l’Illyricum, et tous les nouveaux pays adjoints à l’empire. 2. Dans les royaumes et les principautés qui, sans avoir été absolument transformés en provinces de l’État romain, lui avaient été unis à titre stable, avant tout en Égypte, ce n’est pas le peuple romain qui paraît en matière financière[27], c’est le prince remplaçant l’ancien souverain du pays, et ce qui était payé antérieurement à ce dernier, soit à titre d’impôt ou de droit de douane, soit à titre de loyer du sol domanial[28], était versé au fisc. Il recevait probablement aussi les redevances des royaumes devenus tributaires. 3. Il est probable que le prince, en considération des dépenses auxquelles il avait à faire face, recevait aussi des redevances des provinces sénatoriales. Si, dans ces provinces, les redevances dues à Rome étaient, comme nous l’avons vu, payées par les cités au proconsul, et s’il n’y avait pas en ce sens d’impôt romain direct, on y a nécessairement payé, à côté de cela ; des redevances impériales distinctes ; car une direction impériale générale des impôts a été établie dans chaque province, qu’elle fût impériale ou sénatoriale, et il est expressément attesté pour la province d’Asie que des redevances en allaient à la fois à l’Ærarium et au fisc[29]. Si le gouverneur de la République se voyait allouer par l’Ærarium une certaine somme pour la solde et les autres dépenses, cette façon de procéder était aussi inapplicable au prince que nécessaire à remplacer pour lui par quelque chose d’équivalent. Nous ne savons, du reste, dans quel rapport les deux catégories de redevances étaient mises dans ces provinces. — Il est aussi très vraisemblable, malgré le défaut de preuves positives, qu’une partie des recettes perçues par voie de mise à ferme allait également au fisc. Selon toute apparence, l’Ærarium a été, dans la suite du développement, de plus en plus mis à contribution pour soulager le fisc. Les dépenses très considérables dont le prince se chargea, non pas dès la création du principat, mais dès ses premières étapes, pour l’approvisionnement de Rome, l’entretien des routes d’Italie, la régularisation du cours du Tibre, les aqueducs et les temples et les monuments publics de la capitale, pesaient, selon le système traditionnel, sur l’Ærarium. Lorsque Auguste s’en chargea, sans que de nouveaux impôts fussent établis pour cela, il faut ; soit que les recettes qui y étaient affectées aient été désormais versées au prince ou à ses mandataires, — c’est, par exemple, sans doute pour ce motif que les blés d’Afrique figurent parmi les recettes du fisc[30], — soit, ce qui revient au même, que les contrats par lesquels l’administration impériale contractait des dettes de ce chef aient été considérés comme obligatoires pour l’Ærarium[31]. Nous montrerons, à propos des diverses branches d’administration, qu’il a continué à y être associé financièrement après leur transfert à l’empereur. Une fraction toujours croissante des revenus des provinces sénatoriales doit donc être allée directement ou indirectement au fisc. La portée grosse de conséquences de ce système tombe sous le sens. Le problème extrêmement difficile dans toute monarchie, qui consiste à mettre la situation de droit privé du monarque en harmonie avec sa situation de droit public, a été résolu d’une manière vraiment romaine : en matière de droit du patrimoine, la séparation faite entre le prince comme particulier et l’État a été, précisément par suite de sa logique rigoureuse, transformée pratiquement en son terme contraire, et les biens privés du monarque ont passé, d’abord en fait[32] et finalement en droit, à celui qui lui succédait au pouvoir. L’application du droit privé du patrimoine à une propriété privée de cette espèce était impraticable : comment séparer la succession à ces biens de celle au gouvernement de l’empire ? Nous verrons, dans le chapitre consacré à la transmission du pouvoir, que, d’un côté, l’héritier institué dans le testament du prince paraissait, jusqu’à un certain point, être appelé par là au trône et que, d’un autre côté, le refus du trône à un héritier institué dans le testament du prince entraînerait aussi d’ordinaire l’inexécution du testament. Par une application logique de cette identification entre la personne du prince et le principat dans le cercle du droit du patrimoine, la règle s’est établie, au moins dès l’époque d’Antonin le Pieux, que la disposition de dernière volonté faite en faveur du prince, même lorsqu’il y est désigné par son nom, n’est pas annulée par sa mort avant le testateur, mais passe à son successeur[33]. La même chose se révèle en procédure. Nous avons expliqué antérieurement la différence de principe qui sépare les litiges entre le peuple et un particulier de ceux entre deux particuliers. D’après la condition assignée au fisc, tous les procès dans lesquels il est demandeur ou défendeur rentrent dans la seconde catégorie et le prince s’est d’abord soumis à cette conséquence ; il est même très vraisemblable que l’institution nouvelle a été justifiée par là, sinon devant la conscience de son créateur, au moins devant le publie. Mais on a bientôt vu que la séparation précitée se fondait sur une nécessité intime, qu’un patrimoine, qui, en réalité, appartenait à l’État, ne pouvait pas être d’une manière durable soumis aux règles et aux formes du droit privé ; et la procédure fiscale récente présente la détestable union de la dureté égoïste de l’ancien droit du patrimoine privé et de l’absolutisme théorique de l’ancien droit du patrimoine public. A ce point de vue, l’identification sur le terrain patrimonial de l’État et du prince, en opposition si décidée qu’elle soit avec la constitution d’Auguste, a été introduite par Auguste lui-même ; et l’influence qu’a eue l’Égypte sur la conformation du nouveau régime ne doit pas être considérée comme ayant été moins importante sous ce rapport, pour ainsi dire théorique, qu’elle ne le fut, verrons-nous plus loin, sous le rapport pratique. Les deux formules possibles pour cette identification qui domine de plus en plus le principat, celle qui consisterait à regarder tous les biens de l’État comme la propriété privée du prince et celle qui regarderait le prince comme incapable d’avoir une propriété privée aboutissent pratiquement au même. La seconde[34] concorde mieux avec la façon dont sont traités l’hérédité laissée par l’empereur et les legs qui lui sont adressés ; la première a trouvé sa conclusion théorique et pratique dans l’État de Dioclétien et de Constantin, qui ne connaît plus la propriété publique et pour lequel elle se transforme en propriété du dominus. Nous ne sommes pas en état de déterminer la proportion dans laquelle sont les recettes de l’État assignées au prince et les dépenses de l’État assumées par lui. D’après les témoignages généraux que nous possédons à ce sujet le prince a d’habitude plus donné financièrement à l’État qu’il n’a reçu de lui. Auguste a dit, dans son testament[35], qu’il avait dépensé dans l’intérêt public, sur les biens qui lui avaient été laissés par succession, plus de 4.000 millions de sesterces et que, par suite, il ne laissait à ses héritiers que la somme relativement modeste de 150 millions ; il n’y a aucun motif de révoquer en doute l’exactitude essentielle de ce fait unique dans l’histoire. En l’an 62 après J.-C., le gouvernement romain déclara que le fisc privé de l’empereur, à la vérité en partie par suite d’une administration déréglée, dépensait annuellement pour l’État 60 millions de sesterces de plus qu’il ne recevait de lui[36] ; cette allégation encore, qu’elle soit vraie ou fausse, montre la situation financière. Antonin le Pieux dépensa également, comme empereur, une grande partie de son énorme fortune privée[37]. Le prince ne retirait pas du tout, comme le monarque du système de Dioclétien et celui de l’État actuel, ses ressources pécuniaires de l’État ; le prince, maître de l’Égypte et de nombre d’autres royaumes et d’autres principautés, dépensait leurs revenus, qui lui appartenaient en la forme, au profit de l’État romain, et il faisait encore fréquemment, peut-être à la meilleure époque constamment, de forts versements supplémentaires sur ses propres ressources privées[38]. Il n’est même pas invraisemblable qu’Auguste, en même temps qu’il adonné à son État une armée absolument insuffisante, a laissé les recettes de l’État au-dessous de la hauteur requise par la situation et qu’il existait par suite un déficit constant[39], qui était forcément comblé, sous les bons gouvernements, parla libéralité du monarque et, sous les mauvais, soit par un faux système d’économie, soit par des confiscations et des extorsions[40]. Quoi qu’il en soit, la constitution d’Auguste mérite tous les reproches plutôt que celui de spéculation financière. Si le pouvoir du sénat a été édifié sur les bases de la respectabilité financière et de la gratuité des services rendus par les citoyens considérés au bien public, le principat n’est, sous ce rapport encore, que sa juste continuation ; il l’est même aussi en ce que, sous un régime comme sous l’autre, ce principe orgueilleux s’est plus tard transformé en son antithèse, et que le gouvernement des optimates postérieur à Sulla et le principat du me siècle ont également exploité l’État sans responsabilité dans un intérêt privé. Si considérable qui aient donc été, dès la constitution primitive d’Auguste, les recettes et les dépenses du trésor privé de l’empereur, il n’était pas même, en droit, ce qu’était la caisse du gouverneur : c’était simplement une caisse privée. Nous avons maintenant à nous demander jusqu’à quel point l’empereur est intervenu dans l’administration du trésor de l’État. Auguste n’a pas touché à l’administration du trésor central de l’empire, de l’ærarium populi Romani, ce saint des saints du gouvernement du sénat. Mais, lorsque la grande guerre de Pannonie et les formations de corps de troupes qu’elle provoqua rendirent nécessaire l’établissement d’impôts nouveaux et considérables, particulièrement de l’impôt sur les successions[41], il n’a pas dirigé le produit de ces nouveaux impôts, pas plus que celui de la taxe sur les ventes aux enchères introduite pendant les guerres civiles[42], sur le trésor central de l’empire déjà existant ; il a fondé pour eux, à côté du premier, un second trésor d’empire, l’ærarium militare. Les trois præfecti ærarii militaris, préposés à ce trésor en l’an 6 après J.-C.[43], doivent probablement être considérés comme représentant l’empereur dans l’administration de’ ce trésor, en sorte que c’est lui qui l’exerce au sens propre et que c’est à lui que sont rendus les comptes[44]. Il est certain qu’Auguste a dans cette administration écarté le principe de l’annalité et rendu les fonctions des préfets triennales ; tandis qu’il a conservé pour eux la collégialité, qu’il leur a donné les insignes des magistrats et même les licteurs et qu’il a réglé pour eux la capacité comme pour les magistrats, en n’admettant à ce poste que des prætorii[45] et qu’enfin, s’il ne confia pas leur nomination aux comices ou au sénat, il ne se l’arrogea pas à lui-même, mais les fit désigner par le sort. On voit à ces précautions l’acuité avec laquelle on sentait que l’empereur commençait par là à s’immiscer dans l’administration sénatoriale du trésor. Lorsque plus tard l’opposition se fut évanouie, le tirage au sort pour trois ans a été remplacé par une nomination faite par l’empereur pour le temps qu’il voulait[46] et les licteurs ont disparu ; la collégialité et le classement de cette pseudo-magistrature dans la série des magistratures ont subsisté. Les sommes versées à la caisse militaire devaient servir en première ligne à récompenser les vétérans sortant de l’armée[47] ; mais il est plus que vraisemblable qu’il n’y avait aucun- contrôle à ce point de vue et que les præfecti tenaient purement et simplement les fonds mis sous leur administration à la disposition de l’autorité militaire, c’est-à-dire du prince. Ce second trésor central de l’empire était donc en fait une succursale du fisc impérial. Nous avons déjà décrit, dans le chapitre de la Questure, les variations qu’a subies sous le principat l’administration du trésor public proprement dit, de l’ærarium Saturni, comme on l’appelle d’ordinaire depuis la création de l’ærarium militare pour l’en distinguer. Auguste s’était d’abord contenté de le soumettre à deux préteurs au lieu de deux questeurs, ce qui ne touchait pas à son caractère. Claude, en en transférant l’administration en l’an 44 à deux chefs choisis par lui pour trois ans parmi les questeurs de l’année, supprima l’annalité et introduisit le système de la nomination impériale des directeurs. Le dernier pas fut fait par Néron en l’an 56, où il confia la haute direction du trésor à deux præfecti ærarii Saturni, nommés par l’empereur, qui cependant continuèrent à être pris dans le sénat et, comme les præfecti ærarii militaris, parmi les prætorii[48]. Nous ne savons jusqu’à quel point la situation occupée par les chefs de l’Ærarium en face du prince a été modifiée par là. Mais il est probable que, tant que 1’1Erarium a été dirigé par des préteurs et des questeurs, le sénat seul avait le droit de prescrire à ces derniers de faire des paiements et que, par, conséquent, le prince, lorsqu’il voulait mettre 1’1Erarium à contribution, était obligé d’obtenir du sénat un ordre de paiement. Les questeurs et les préteurs de l’Ærarium ne peuvent également, en tant qu’ils rendaient des comptes, les avoir rendus qu’à leurs successeurs et non pas à l’empereur. Au contraire, par la, création des præfecti ærarii Saturni, l’empereur a dû prendre l’administration du trésor et l’exercer par l’intermédiaire de ces représentants qui dépendaient directement de leur mandant et ne devaient de compte qu’à lui seul. Si cela est, l’empereur a eu pratiquement, depuis la création des præfecti, sur le trésor central de l’empire un pouvoir de disposition aussi absolu que sur son fiscus[49]. En droit, à la vérité, le préposé impérial resta obligé de consulter le sénat avant de faire sortir dès fonds du trésor[50] ; et, en conséquence, la distinction théorique de l’Ærarium et du fisc a encore continué à exister pendant une longue période, probablement jusqu’à Dioclétien[51]. Après le trésor, étudions les impôts et les taxes et essayons d’abord de répondre à la question de savoir jusqu’à quel point l’empereur a eu le droit d’établir des impôts. Auguste peut ne pas avoir eu le droit d’établir sur le peuple romain de nouveaux impôts ; tout au moins, il a, dans le cas le plus important de ce genre, lors de l’établissement de l’impôt sur les successions en l’an 6 après J.-C., recouru pour le faire à l’autorité législative des acta Cæsaris[52]. Même à l’époque postérieure, non seulement il n’est pas question d’attributions formelles du principat sous ce rapport[53] ; mais il n’a pas été créé d’impôts nouveaux importants. Les impositions transformées et aggravées de la période récente sont l’œuvre de Dioclétien, duquel vient aussi la réorganisation et l’augmentation grandiose de l’armée jusqu’alors restée restreinte aux forces fixées par Auguste. — Le prince doit avoir agi en toute liberté quant aux impôts nouveaux portés sur les provinciaux, quoique nous n’ayons pas à ce sujet de témoignages précis[54]. Le prince a le droit d’appliquer à son gré les impôts existants, sans d’ailleurs que ce pouvoir comprenne celui d’élever les impôts au-dessus du maximum légal[55]. Auguste brisa la résistance à laquelle se heurtait l’impôt sur les successions, en faisant mine de revenir à l’ancien tribut de la République, qui n’avait jamais été abrogé législativement et qui avait même été perçu sous le triumvirat[56]. Il a donc nécessairement revendiqué le droit de renouveler cette imposition qui n’était pas constante, mais prescrite en chaque cas par les consuls et le sénat au taux qui leur convenait. Cependant cette menace ne s’est réalisée ni alors ni postérieurement et l’immunité de l’Italie de l’impôt foncier n’a disparu qu’avec le principat lui-même. — Les empereurs ont fréquemment prononcé des réductions d’impôts[57] et encore plus souvent fait remise des créances arriérées du fisc et des deux Ærariums[58]. Ces remises ont été l’origine du système établi par Hadrien en l’an 118, selon lequel il y a, tous les quinze ans, une révision générale des créances restées en souffrance[59]. En outre, l’empereur a dans ses attributions toute la réglementation des impôts et des taxes, la confection d’instructions pour les agents de perception et les sociétés douanières, en somme, toute la haute direction, si importante et si étendue, de ce domaine ; les questions les plus importantes elles-mêmes y ont été réglées, non pas par des sénatus-consultes, mais par des édits impériaux[60]. Le prince n’est pas remonté dans ce but aux pratiques des censeurs. Les cens peu nombreux qui ont été faits sous le principat ne l’ont pas été en vue de l’impôt. Et il ne pouvait en être autrement. Le cens, tant qu’il servit à l’impôt, devait préparer l’établissement de l’impôt direct sur les biens des citoyens romains ; or, cet impôt avait été aboli par la République et le principat lui-même n’a frappé de l’impôt direct que les provinces. Pour asseoir ce dernier impôt, il lui fallait assurément le droit de procéder à un recensement, et il a, en effet, exercé le droit de procéder au cens par circonscriptions provinciales et communales, vraisemblablement en qualité de pouvoir impérial exclusif ; dans les provinces sénatoriales, probablement d’ordinaire au moyen d’un mandat spécial donné au gouverneur du moment[61], dans ses provinces propres, ou de la même façon ou à l’aide de mandataires spéciaux[62]. La centralisation et la périodicité de ces recensements ne sont pas inconciliables avec cela ; mais nous n’avons ni de l’une ni de l’autre[63] de preuves suffisantes dans la première période de l’Empire. Au contraire, l’introduction par Hadrien de la révision des reliquats d’impôts faite tous les quinze ans dont nous venons de parler, a sans doute conduit à une révision périodique de l’assiette de l’impôt[64] et est ainsi devenue le fondement du système des indictions et du calcul des indictions du temps de Constantin. — Encore moins y a-t-il eu une autorité supérieure générale préposée- au recensement. Comme pour tous les actes de gouvernement les plus élevés, l’autorité dernière est l’empereur- assisté de ses mandataires directs, qui échappent à la publicité. Ce n’est point ici le lien de chercher en détail comment la perception de l’impôt était ou immédiatement dirigée ou du moins contrôlée par le prince. Nous ne devons insister sur les modalités de la perception que dans la mesure où c’est nécessaire pour caractériser le rôle du prince. L’impôt sur les biens fonds et la fortune, qui était la base première des finances romaines, était placé, dans chaque province, sous la direction d’un receveur général des impôts institué par l’empereur, le procurator Augusti, mis à la tête de tout le mécanisme de perception. Ce n’est pas vrai seulement des provinces impériales ou des recettes, des provinces sénatoriales, assignées au fisc, telles qu’est le blé d’Afrique. Même pour les redevances qui restaient au trésor de l’État et qui étaient remises au gouverneur sénatorial, toutes les fois que la perception était dirigée par des fonctionnaires romains, elle l’était par des fonctionnaires impériaux. Cette perception elle-même était accomplie, dans les premiers temps du principat comme sous la République, par les sociétés de fermiers généraux ; mais, dès la seconde moitié du règne de Tibère, on a pour ainsi dire cessé de recourir à leur intermédiaire[65]. Elle semble avoir passé de plus en plus dans les mains des cités[66] et, pour partie aussi, avoir été, sinon précisément opérée, au moins surveillée, dans les diverses cités, par des gens appartenant a l’empereur[67]. Pour les autres impôts, l’ancienne taxe des affranchissements, celle sur les ventes aux enchères[68], l’important impôt sur les successions et toutes les douanes (portoria), le système de la perception indirecte et de l’adjudication publique a persisté certainement jusqu’à Trajan pour l’impôt sur les successions[69] et pour les douanes encore plus tard. Mais il est probable que, même là, le système de la ferme de toutes les recettes, consentie à la société contre une somme fixée à forfait à payer à l’Ærarium ; a été remplacé par un marché en vertu duquel la société procédait à la perception pour le compte de l’État, auquel elle remettait le produit obtenu en en déduisant une fraction à titre de commission. Le contrôle actif, en vue duquel on trouve mis à la tête des divers bureaux de perception des fonctionnaires impériaux de rani, équestre et on trouve sine partie des postes subalternes occupés par des affranchis et des esclaves impériaux[70], et les comptes rendus par les entrepreneurs à l’empereur[71] impliquent un intérêt de l’État au rendement de la perception plus fort que ce n’était le cas dans l’ancien système de la ferme. Les sociétés de publicains, en particulier les sociétés douanières, continuèrent, même sous le principat[72], à ne pas être de peu d’importance ; mais elles sont alors bien loin de pouvoir être mises en balance avec les sociétés puissantes et pour ainsi dire libres de contrôle de la République. — La mise à ferme proprement dite s’est limitée, dans la période récente, aux mines et surtout aux terres domaniales[73], et pour elles elle a survécu au principat lui-même. Les recettes produites par ces sources allaient, comme celles résultant de l’impôt foncier des provinces, pour partie à l’un des Ærarium et pour partie au fisc[74]. L’administration en appartenait à l’empereur et il y employait exclusivement ses mandataires et ses serviteurs. Nous avons précédemment traité de la justice fendue entre le peuple et un particulier, au cas de contestation de propriété. Il faut seulement ajouter ici que c’est probablement dans ce domaine qu’on a d’abord senti la nécessité d’étendre les règles du droit du patrimoine de l’État au prétendu patrimoine privé du prince, en particulier de transporter au fisc la vieille règle de droit selon laquelle la prescription ne court pas contre l’État[75]. Il était impossible d’admettre l’application des règles de la prescription acquisitive au sol des provinces impériales qui était considéré comme la propriété de l’empereur et non de l’État. Nous avons encore à traiter une question difficile : comment était organisée la procédure pour les créances de l’État contre les particuliers, ou réciproquement ? En principe, on a maintenu en vigueur pour les créances de l’Ærarium la règle de la République, selon laquelle le magistrat, en droit de procéder à la perception, a aussi la juridiction, selon laquelle donc les chefs des deux Ærariums à Rome et les gouverneurs en province tranchent les contestations relatives aux prestations dues à l’État, sans qu’aucun autre appel soit possible que celui au sénat. Le transfert de la direction de l’Ærarium des questeurs aux préteurs accompli sous Auguste a rapproché cette procédure de la procédure privée, depuis Néron la décision de ces procès a été entre les mains des præfecti, de fonctionnaires impériaux de rang sénatorial[76]. Il est digne de remarquer que les recettes de l’État qui sont les plus odieuses et qui donnent lieu aux contestations les plus sérieuses, les confiscations, les amendes, les hérédités ou les legs revenant à l’État, à cause du célibat ou de l’absence d’enfants du bénéficiaire (caduca) ou du défaut d’héritier (bona vacantia), appartenaient en droit à l’Ærarium de Saturne et que, par conséquent, la décision à leur sujet revenait aux autorités de l’État et non pas à des gens au service de l’empereur. Les contestations qui, air cas de perception par intermédiaire, se produisaient entre les percepteurs (publicani) et les contribuables, rassortissaient d’après le droit de la République, selon les formes de la justice administrative, des censeurs et de leurs représentants, qui pouvaient aussi employer pour leur solution la procédure par jurés. Sous le principat, elles étaient en droit de la compétence des autorités nommées plus haut, par exception et transitoirement, Néron renvoya d’une manière générale au préteur les procès des publicains qui se déroulaient à Rome[77]. Mais, même alors, ils n’étaient pas portés devant des jurés et ils ont été constamment tranchés par le magistrat par voie de cognitio. Nous parlerons plus loin de l’immixtion des employés du fisc dans cette procédure. Au reste, des mesures sérieuses ont été prises contre les fréquents empiètements des percepteurs. Les mesures qui leur enlevèrent le droit de saisie en le remplaçant par une action civile[78] et qui établirent contre eux, à raison des dommages causés à la propriété par les gens à leur service, une action civile spéciale, en aggravation du droit commun[79], sont des mesures qui, si elles n’ont pas été introduites sous le principat, ont tout au moins été précisées et développées sous lui. Au contraire, ce qui revient au fisc est, d’après le système d’Auguste, l’objet d’une créance privée et est, comme toute créance de ce genre, réclamé dans les formes de la procédure civile ordinaire[80] : le procès était donc porté à Rome et en Italie devant les préteurs, en province, devant le gouverneur et renvoyé devant des jurés. Selon la rigueur du droit, le prince n’était même pas libre d’évoquer l’affaire devant lui ou de la transporter devant des représentants nommés par lui. Cependant, si le principat est, à ses débuts, allé dans cette voie plus loin qu’aucune monarchie ou république actuelle, la soumission du fisc à la juridiction ordinaire ne s’est pas maintenue longtemps. Dès la dernière période du règne de Tibère, elle a été essentiellement réduite[81]. Sous Claude, en l’an 53[82], un sénatus-consulte confia en totalité aux procurateurs impériaux la juridiction entre le fisc et les particuliers[83]. Cela fut, en outre, étendu aux prestations faites à l’Ærarium dont la perception était sous le contrôle du prince, c’est-à-dire à toutes ; cependant, dans ce dernier cas, la cognitio des procurateurs impériaux concourait avec celle des magistrats, en particulier avec celle des gouverneurs des provinces sénatoriales[84]. Selon toute apparence, chaque chef de bureau dépendant directement de l’empereur statuait sur les affaires de son ressort ; ainsi, par exemple, en Asie, les contestations relatives à l’impôt sur les immeubles et la fortune allaient au procurateur de la province, celles relatives à l’impôt des successions au procurator vigesimæ hereditatum provinciæ Asiæ[85], tout en pouvant aussi être portées devant le proconsul. Ces procès étaient du même coup enlevés au jury ; car, quand les procurateurs statuent, c’est toujours par voie de cognitio[86] ; seulement l’appel devant le prince était possible[87]. — L’empereur Nerva retira la juridiction aux procurateurs en fonctions à Rome et en Italie, qui devaient être principalement ceux du bureau de l’impôt des successions, et la transporta à un préteur spécial et à des jurés. A l’époque postérieure, les préfets de l’Ærarium paraissent avoir été là compétents même dans les procès du fisc[88]. On ne peut donc pas voir dans la procédure fiscale du principat, même du principat récent, une restriction exorbitante de la liberté des citoyens : c’est simplement l’abandon de la fiction établie par Auguste selon laquelle le prince serait un citoyen ordinaire, l’application aux circonstances d’alors du principe, reconnu de tout temps pour les impôts de la République, selon lequel les autorités chargées de la perception ont une juridiction propre. Mais, en revanche, les constitutions impériales, qui ne cessent pas de confirmer les prescriptions théoriquement indubitables selon lesquelles le procurateur n’a pas juridiction sur les véritables affaires civiles proprement dites[89] et n’a le droit de prononcer ni des amendes[90] ni des peines criminelles[91], et aussi les récits des historiens[92] ne montrent que trop clairement quelle pratique intolérable existait à côté de ces règles tolérables. La faute en est surtout non pas au transfert de la juridiction aux procurateurs, mais à la situation pseudo-militaire et aux hommes spéciaux détachés de corps de troupe[93] qu’ils ont obtenus et qui, en dépit des défenses des premiers empereurs[94], sont bientôt devenus quelque chose de stable. L’attribution de pareils moyens de contrainte, aux percepteurs des impôts et aux administrateurs des domaines[95] appelait ces abus avec une telle nécessité que la responsabilité incombe beaucoup moins aux instruments qui commirent les abus qu’aux créateurs des institutions qui rendirent les abus possibles et même qui les provoquèrent. La publication officielle des comptes publics a été faite sous Auguste, puis sous Tibère, jusqu’à son départ de Rome, et dans le commencement du règne de Caligula[96]. Depuis, elle n’a plus eu lieu. Nous ne savons rien de précis sur les dates[97] et l’ampleur[98] de ces publications. Elles étaient probablement assez explicites pour faire connaître aux citoyens la contribution fournie par l’empereur sur ses propres ressources. Par la suite, on ne rencontre rien de semblable ; car l’acte de Trajan par lequel il fit connaître, au moyen d’affiches, lors de son expédition, le montant des réquisitions faites dans chaque station par lui et par son prédécesseur Domitien[99], est certainement un appel remarquable à l’opinion publique, mais est cependant quelque chose d’essentiellement différent. |
