LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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LES AFFAIRES ÉTRANGÈRES. Si, dans la période récente de la République, la haute direction des affaires du peuple a été dans les mains du sénat, si toutes les relations diplomatiques ont alors passé par son intermédiaire, et si la guerre, la paix et les alliances y ont dépendu de lui, c’était là plutôt une influence de fait qu’un droit en forme. Le sénatus-consulte ne pouvait être voté qu’avec le libre consentement du magistrat qui présidait le sénat ; de même, le sénat, comme tel, ne pouvait écrire de lettres ni en recevoir, sans que les magistrats qui le présidaient jouassent le rôle d’auteurs et de destinataires propres et immédiats de ces lettres. Si le sénat, qui gouvernait l’État sous la République, n’est, sous le principat, rien autre chose qu’un corps ayant voix consultative, ce sont plutôt les pouvoirs effectifs que le droit qui ont été modifiés par là ; selon la rigueur du droit, le sénat n’avait été rien de plus, même sous la République. Les droits formels des sénateurs, en particulier le droit de conseil et même le droit de plainte[1], au-delà desquels n’étaient jamais allé les pouvoirs du sénateur isolé, n’ont pas été touchés sous le principat. Au sens propre, les choses se sont passées de telle sorte que les droits, enlevés en fait par le sénat aux comices et à la magistrature, lui ont été repris à la venue du principat et ont passé au représentant monarchique du peuple. Il n’y a pas de domaine administratif dans lequel le gouvernement du prince ait des formes moins fixes et moins reconnaissables pour nous que dans celui des affaires étrangères et de la haute direction militaire qui en est inséparable. Il faut certainement tenir compte de ce que l’empire romain a eu une situation plus isolée qu’aucun autre État antérieur ou postérieur. Mais, dans la mesure ou il existe pour lui des relations extérieures, le caractère éminemment personnel attaché au gouvernement du prince, a fait les auxiliaires jouer ici un rôle moindre qu’en tout autre domaine, ou tout au moins s’y effacer plus, au point de vue du droit publie, que dans tout autre. Il n’y a donc pour ainsi dire ici qu’à signaler un vide de l’organisation qui était comblé en fait par l’activité personnelle du prince. Le prince statue seul sur la paix et la guerre. Ce droit a certainement été, dès la constitution de l’Empire, formellement conféré à Auguste à l’exemple de César, dans la loi d’investiture et a été ensuite de nouveau conféré désormais à chaque nouveau prince[2] : l’imperium supérieur de la République renfermait déjà un droit limité de paix et de guerre, il n’était que logique de conférer ce droit sans limites au nouvel imperator. Les traités d’alliances conclus par l’empereur sont également valables sans autres formes ; la formule par laquelle la loi d’investiture conférait ce droit au prince nous a même été conservée[3]. A la vérité, les traités que le droit public romain désigne du nom de fœdera, et qui ont encore été conclus dans les formes habituelles sous le principat, peuvent à peine, même en la forme, être comptés comme rentrant dans les affaires étrangères, puisqu’ils sont conclus seulement avec des villes et des princes appartenant à l’empire. Les traités qu’on avait à conclure avec des États n’appartenant pas à l’empire, ont assurément été aussi conclus par l’empereur, mais ils n’ont pas été faits dans la forme, inappropriée à un pareil cas, de l’alliance éternelle jurée. Le sénat n’a sans doute jamais reçu une action véritable sur la déclaration de la guerre et la conclusion de la paix[4]. Mais cependant les ambassades pacifiques ont sans doute encore parfois été envoyées devant lui[5] ou tout au moins, les conditions de la paix lui ont été communiquées officiellement[6]. — Pour tout autre magistrat que le prince, en particulier donc pour le gouverneur sénatorial, l’acte de faire la guerre sans mandat de l’empereur était un crime puni de la peine capitale[7]. Une conséquence nécessaire est que les questions générales et spéciales concernant la sécurité de l’empire sont également réservées à la décision du prince. Par exemple, il statue seul sur la dislocation des troupes en temps de paix et de guerre et c’est lui seul qui confère, au cas ou une guerre éclate, les commandements qu’elle rend nécessaires ; il est possible, mais il n’est ni nécessaire ni habituel de prendre l’avis du sénat relativement à ces affaires directement militaires[8]. Le prince communique au sénat les nouvelles du champ de bataille[9] ; mais ce n’est pas là du tout un rapport ; et si Ies généraux en sous-ordre du prince devaient, même en dehors de là, adresser leurs rapports au prince et non au sénat, les généraux en possession d’une puissance proconsulaire propre adressaient également leurs rapports à l’empereur, selon l’exemple d’Agrippa[10], quoique rigoureusement ils n’y fussent pas obligés. Enfin, toutes les relations internationales passèrent du sénat à l’empereur. Si des ambassadeurs d’États étrangers ont encore été parfois conduits devant le sénat, ce sont là exclusivement des solennités de forme[11]. Il ne participe jamais, sous l’Empire, aux véritables délibérations sur des affaires extérieures importantes en suspens. Selon toute vraisemblance, tous les envoyés et toutes les lettres adressés de l’étranger au gouvernement romain ont été adressés à l’empereur seul[12] et sont parvenus au sénat non pas par l’intermédiaire des consuls, mais par celui de l’empereur, s’il y invitait les envoyés ou s’il lui transmettait les lettres, choses auxquelles, à la différence des consuls, des préteurs et des tribuns du peuple, il n’était pas obligé officiellement. |
