LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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NOMINATION DES MAGISTRATS. La nomination des magistrats avait lieu, sous la République, essentiellement dans les mêmes formes que la confection des lois. Les deux institutions ont été aussi traitées, sous le principat, d’une manière analogue. De même qu’on rencontre, sous le principat, les lois comitiales et les constitutions impériales, on y rencontre, l’une à côté de l’autre, deux catégories de magistrats : les magistrats proprement dits, qui sont nommés directement par les comices, et les auxiliaires adjoints à l’empereur pour les fonctions qui lui sont conférées, qui ne sont jamais nommés par les comices et qui sont, pour la plus grande part, choisis par lui. De même que les ordonnances impériales se divisent en lois indirectement comitiales (leges datæ) et en constitutions proprement dites, les auxiliaires de l’empereur comprennent ceux ayant un caractère de magistrats, tirés du . sénat d’après certaines règles légales déterminées, et ceux nommés par son libre choix, en dehors du sénat, qu’on peut tout au plus désigner comme des pseudo-magistrats. Nous devons ici d’abord étudier les droits qui ont été accordés au prince par rapport à la nomination des magistrats proprement dits. Après que, comme nous avons vu, les comices électoraux eurent été suspendus sous le triumvirat, ce fut un des points les plus importants du rétablissement de l’ancienne constitution que la réunion faite de nouveau en 727 du peuple et de la plèbe pour l’élection des magistrats de la République[1], et tant qu’Auguste a vécu, ce système a été maintenu. Immédiatement après sa mort le peuple et la plèbe furent, pour les élections aux magistratures annales auxquelles ils procédaient[2], remplacés comme corps électoral par le sénat et l’élection directe du peuple fut donc remplacée par un système électoral indirect ; mais la position de l’empereur, par rapport aux élections[3] ne fut pas changée par cette réforme dont l’étude appartient à la théorie du sénat. — Il faut laisser indécise la question de savoir jusqu’à quel point l’introduction du système de l’élection indirecte a été justement rattachée à des instructions données par Auguste à son successeur ; mais il est indubitable qu’Auguste a déjà regardé le système électoral de la République comme étant tout au plus un mal nécessaire. Quand, sous son règne, des troubles furent provoqués par la préparation des élections il a, à plusieurs reprises, même après l’an 727, écarté les comices pour nommer lui-même les magistrats[4] et il est, par conséquent, ainsi revenu au système du temps du triumvirat par application de son pouvoir discrétionnaire, semble-t-il. Une chose encore plus importante est que les élections extraordinaires, si fréquentes sous la République, se rencontrent à peine sous la monarchie et que les nombreuses fonctions permanentes nouvelles qui ont été alors établies ne sont jamais conférées directement par les comices[5]. On peut conclure de là que, même après l’établissement du système électoral de Tibère, le principat a plutôt toléré que favorisé les élections comitiales. Assurément ce système supprima les désordres électoraux et les comices sénatoriaux n’ont sans doute jamais motivé d’intervention extraordinaire du prince ; mais ils eurent eux-mêmes leurs pouvoirs restreints aux postes conférés par les comices selon l’ancienne coutume. Afin de rendre jusqu’à un certain point conciliables avec le principat les anciennes élections populaires de la République qu’il fallut d’abord au moins supporter, on ne se contenta pas de la réduction pratiquement très efficace du nombre des candidats aptes à occuper la questure, l’édilité, le tribunat et la préture, à un chiffre presque égal à celui des places à donner, que nous avons déjà expliquée et sur laquelle nous ne revenons pas. La constitution d’Auguste donna, en outre, à l’empereur deux pouvoirs : le droit d’apprécier l’éligibilité et le droit de commendatio. L’examen des conditions d’éligibilité appartenait, selon les institutions républicaines, au magistrat qui présidait l’élection et, ce magistrat étant le consul pour toutes les élections importantes, Auguste, en donnant la puissance consulaire pour assise au principat, attacha à ce dernier, en même temps que la présidence générale des élections, le droit spécial de statuer sur les candidatures. Lorsqu’il abandonna, quelques années après, lé consulat, ce pouvoir retourna aux consuls ; mais l’empereur continua à l’exercer concurremment avec eux[6], ce qui faisait que le candidat nommé par lui[7], c’est-à-dire désigné par lui comme éligible au magistrat qui présidait le scrutin, devait, en conséquence, être admis. On n’était donc pas obligé de faire la déclaration de sa candidature à l’empereur ; on pouvait aussi la faire au magistrat qui présidait l’élection[8]. Mais naturellement les candidats préféraient solliciter leur nominatio de l’empereur, et, afin de ne pas rendre absolument sans objet l’examen consulaire, Auguste et Tibère se sont bornés, pour les élections prétoriennes, à désigner comme capables, au plus douze candidats, c’est-à-dire à peu prés autant qu’il y avait de places à donner, et ont renvoyé les autres à faire leur déclaration au consul qui présidait l’élection[9]. La nominatio impériale ne donnait pas légalement de privilège ; mais il est plus que vraisemblable que les candidats admis par l’empereur en avaient par là un de fait. On ne sait si l’empereur a pour les autres magistratures également mis une limite au nombre des professiones faites devant lui. En tout cas, cette limitation a dû être volontaire et le prince a dû être en droit de déclarer éligibles ou inéligibles et, par conséquent, de nominare ou de repousser autant de candidats qu’il y en avait à lui faire leur déclaration. Le droit d’examiner l’éligibilité n’implique pas celui de mettre sur la liste une personne inéligible, et en s’arrogeant le premier, le principat ne s’est pas attribué le droit de dispenser à son gré des conditions requises par la loi. Mais il l’a fait cependant pour le vigintivirat et peut-être pour la questure. Parmi les conditions d’éligibilité, la plus importante pour la situation politique du sénat était celle relative à l’occupation préalable des magistratures dont dépendaient l’entrée au sénat et la distinction de ses classes hiérarchiques. Selon le système d’Auguste qui supprima l’éligibilité générale, l’admission dans la classe inférieure, dans le vigintivirat, avait pour condition le rang sénatorial ; la questure et l’entrée au sénat qui en résultait avaient pour condition le vigintivirat ; les classes supérieures, tribunat ou édilité, préture, consulat, avaient pour condition chacune la magistrature qui précédait immédiatement. Il est impossible qu’il n’y ait pas eu de tout temps des admissions exceptionnelles faites contrairement à cette règle et on peut prouver positivement qu’il y en a eu. Pour les listes de candidats aux trois magistratures les plus élevées, l’instrument était l’institution de l’adlection censorienne qui, dans la constitution d’Auguste, n’était aucunement dans la main du prince. Mais l’adlection ne s’étend pas aux deux classes les plus basses pour lesquelles les candidats n’appartiennent pas au sénat ; et au moins pour la dernière, relativement à laquelle on ne pouvait pas se passer de dispenses[10], celles-ci étaient dans la main de l’empereur. La forme employée était l’admission dans la classe sénatoriale, qui, si elle a lieu, comme c’est habituel, pour des jeunes gens, est désignée du nom de concession du lattes claves[11]. La faculté qu’avait ainsi l’empereur d’admettre exceptionnellement à la candidature au vigintivirat, insignifiant par lui-même, a pourtant une grande importance ; c’est l’ouverture de la carrière -des magistratures à des citoyens qui en étaient exclus par la loi et, en présence de l’organisation hiérarchique de la magistrature, c’est la perspective certaine d’arriver, dans la carrière ainsi ouverte, jusqu’à la préture. Le point de savoir comment on procédait pour la liste de candidats à la questure est peu clair ; cependant il ne peut pas ne pas y avoir une institution permettant la dispense du vigintivirat, et puisque aucun indice ni aucune analogie n’indiquent que ce pouvoir ait appartenu au sénat, le prince doit avoir accordé cette dispense dès le principe, comme il l’a certainement fait plus tard[12] et, par conséquent, avoir eu la libre confection des listes de candidats non sénateurs. La questure elle-même et le siège sénatorial qui y était attaché ne pouvaient pas, à la vérité, être accordés par le prince : ils ne pouvaient l’être que par les comices populaires, devenus plus tard les comices sénatoriaux, et c’est en ce sens que le sénat se recrute à l’époque récente par cooptation. Mais le prince avait, grâce à notre système, la présentation des sénateurs et, dans la situation des choses, la présentation entraînait presque forcément l’élection. Il ne faut pas confondre avec la nominatio impériale, la commendatio impériale[13], c’est-à-dire le droit du prince d’adresser au corps électoral une recommandation obligatoire pour ce dernier[14]. Il paraissait absolument légitime aux Romains, et même à toute l’Antiquité, que des personnalités politiques prépondérantes déterminassent en fait les élections. La recommandation des candidatures, la suffragatio était déjà, sous la République, infiniment plus importante et plus ouverte qu’elle ne l’est dans aucune élection actuelle. Mais le passage de la République à la monarchie trouve ici son expression essentielle dans la transformation de l’influence de fait exercée par les recommandations en une influence juridique exprimée par la loi. Nous avons déjà remarqué que ce droit a été déjà accordé au dictateur César bien que dans une étendue restreinte et à temps. Il a été accordé à Auguste, en 727, par corrélation avec ce précédent, mais dans une forme plus large et à titre stable, et il s’est depuis maintenu dans la constitution du principat. Extérieurement la commendatio impériale n’est pas essentiellement différente de la suffragatio ordinaire. Auguste paraît même, jusqu’à la fin de son règne, être venu, selon l’ancien usage, avec les candidats qu’il recommandait, sur le Forum et les avoir appuyés près des citoyens[15]. Ce fut seulement à un âge avancé que, pour la première fois, en 761 de Rome = 8 après J.-C., il recommanda ses candidats aux électeurs par voie d’affiches au lieu de le faire personnellement[16]. Lorsqu’ensuite les élections passèrent au sénat, les commendations impériales furent naturellement faites dans la même forme que toutes les autres communications adressées par l’empereur au sénat. Bien que la suffragatio orale ne fût pas exclue, la recommandation écrite a certainement constitué la règle[17]. C’est seulement sur des monuments du ni, siècle que nous trouvons cette recommandation impériale abusivement désignée comme une élection faite par l’empereur[18]. La formule par laquelle le droit de commendation impérial est conféré à Vespasien dans sa loi d’investiture, n’y indique aucune limitation légale[19]. Les empereurs ont donc nécessairement eu ; au moins depuis Vespasien, ce droit dans toute sa plénitude, aussi bien en ce qui concerne les espèces de magistratures qu’en ce qui concerne le nombre des places à pourvoir. Mais il n’y a pas, comme cela a lieu constamment ailleurs, de renvoi aux attributions des empereurs précédents, et il est par suite non seulement possible, mais très vraisemblable que le droit n’ait été constitué de cette manière qu’après le dernier des prédécesseurs auquel la loi aurait pu renvoyer, c’est-à-dire après Claude. En outre, l’existence illimitée du droit n’implique pas du tout son exercice illimité. Nous allons donc avoir à examiner les renseignements qui nous ont été transmis pour les diverses époques et pour les différentes magistratures. Le consulat paraît avoir été exclu du droit de commendatio accordé à Auguste en 727, comme il l’avait été de celui concédé à César pour les années 711 et 712. On peut déjà se prévaloir dans ce sens de l’observation que, parmi les textes assez nombreux qui font expressément allusion au droit de commendatio des premiers empereurs, il n’y en a pas un seul qui l’atteste d’une manière décisive pour le consulat[20]. Un argument plus décisif est qu’Auguste, dans les cas nombreux où les élections consulaires provoquèrent des troubles, intervint par simple mesure de police contre les menées électorales[21], ou revint au droit de nomination extraordinaire de l’époque des triumvirs ; si le droit de commendatio lui avait appartenu même là, il n’aurait eu besoin ni de mesures légales de défense qui étaient insuffisantes ni d’une application hasardeuse de la monarchie avouée[22]. Le transfert des élections du peuple au sénat n’a rien changé sous ce rapport[23] ; ce qui est rapporté des élections faites sous Tibère exclut toujours l’existence d’un droit de commendatio en forme[24]. Au contraire ce droit apparaît à la fin du règne de Néron[25], même pour le consulat[26]. Le changement doit donc avoir eu lieu après Tibère et avant Néron ou sous lui ; et, puisque d’après la rédaction de la loi d’investiture de Vespasien, une extension du droit de commendation doit avoir eu lieu pour Néron ou pour Vespasien, l’extension de la commendatio au consulat peut être rattachée avec vraisemblance à Néron. A partir de là, le droit de commendatio a fonctionné pour le consulat avec plus d’étendue que pour les autres magistratures. Le prince semble n’avoir indiqué au sénat qu’autant de personnes qu’il y avait de places à attribuer[27] et, ces personnes avoir ensuite été proclamées dans ce qu’on appelait alors les comices du peuple. Les consuls de cette époque sont de simples magistrats nommés par le prince[28] et sont, sous ce rapport, dans un certain contraste avec les autres magistrats[29], dans la création desquels le sénat intervient activement, tandis que l’exercice fait par le prince du droit de recommandation exclut pour le consulat tout concours effectif du sénat[30]. Seuls peut-être les consulats impériaux peuvent, à la façon des sacerdoces impériaux, avoir été en la forme décrétés par le sénat[31]. Pour les magistratures inférieures au consulat, le droit de commendatio apparaît déjà sous Auguste, et y apparaît comme droit restrictif de celui du sénat ; ou, si l’on préfère, la nomination de ces magistrats apparaît comme partagée entre les deux pouvoirs souverains concurrents, le prince et le sénat. Car, bien que le droit de recommandation impérial ne fût pas limité en la forme à un chiffre de places déterminé, d’après le texte de la loi relative à Vespasien et peut-être à l’époque antérieure, il n’était, d’après l’usage, exercé que pour une portion et une portion relativement faible des places. On peut d’abord invoquer en ce sens le fait connu selon lequel candidat le magistrat arrivé par cette voie privilégiée à la magistrature se désignait, au moins depuis Tibère[32], par l’épithète honorifique spéciale de candidatus Cæsaris. Il nous est attesté que, des douze préteurs. qui existaient sous Tibère, un tiers seulement arrivait à ces fonctions par la présentation impériale[33] et les préteurs désignés comme candidats de l’empereur sont encore distingués sous Marc-Aurèle du competitorum grex[34]. Les commendationes ne sont citées expressément pour l’édilité que très rarement[35] ; mais c’est seulement parce que, depuis Antonin le Pieux, la cura actorum senatus était liée à la présentation à l’édilité curule, et que, par conséquent, les magistrats appelés ab actis senatus, ædilice curules, ont été présentés par l’empereur à l’édilité curule. L’empereur peut ne pas avoir exercé le droit de commendatio pour l’édilité plébéienne inférieure. Des témoignages multiples attestent qu’il l’exerçait pour le tribunat du peuple, mais ils ne disent pas dans quelle étendue. Nous avons plus haut indiqué les vraisemblances d’après lesquelles il y avait en général seulement deux des vingt questeurs, ceux destinés à être employés comme questeurs impériaux, à provenir de la présentation impériale. La commendatio impériale ne paraît pas avoir été pratiquée pour le vigintivirat, en face duquel le sénat gardait donc théoriquement sa liberté. Sur les inscriptions anciennes, le nom de l’empereur qui fait la commendatio est écrit en toutes lettres ou, du moins, le magistrat est indiqué comme candidatus imperatoris (Cæsaris, Augusti) ; vers la fin du IIe siècle, le génitif final commence à disparaître[36] et, au IIIe siècle, la formule elliptique est devenue constante[37]. L’influence accordée légalement au prince sur les élections s’est restreinte, au moins à la bonne époque du principat, à la nominatio et à la commendatio. Il est possible que plus tard l’empereur se soit fait présenter la liste des magistrats désignés par le sénat et l’ait réformée selon les circonstances ; car les écrivains du IIIe siècle attribuent au prince la désignation de tous les magistrats de la capitale[38] et cette procédure est observée dans la période postérieure à Dioclétien. Cependant on ne peut arriver à ce sujet à des conclusions certaines. Quoique les institutions de Dioclétien et de Constantin soient en dehors du cercle de nos recherches, il parait convenable de signaler le changement essentiel qui s’est fait à cette époque quant à l’élection des anciens magistrats de la République. Relativement aux consuls ordinaires, il n’y a rien de changé ; ils sont nommés comme antérieurement par l’empereur[39]. Mais les consules suffecti et les préteurs et les questeurs, — l’édilité et le tribunat du peuple n’existent plus comme magistrature effective, — sont, à cette époque, tous nommés par les sénats des deux capitales et seulement confirmés par le prince[40]. C’était là, au moins en ce qui concernait les préteurs et les questeurs, une suite nécessaire du changement de condition de l’ancienne Rome qui influa aussi sur la condition de la nouvelle. Autrefois, l’Italie était la banlieue de la ville de Rome et les provinces ses biens fonds, et cette conception a encore été conservée en la forme par le principat primitif. Mais elle a été abandonnée par la monarchie nouvelle, dont Rome et Constantinople ne sont plus que les deux villes principales. Depuis que leur préture et leur questure eurent cessé d’être une condition formelle d’admission à certaines magistratures d’empire, ce qui était le fondement principal de leur importance dans la première période du principat, et qu’elles furent redevenues ce qu’elles avaient été d’abord, des magistratures urbaines, Rome reçut de nouveau l’indépendance municipale, en particulier, la nomination des autorités par le conseil communal ; mais, à la vérité, avec deux restrictions : l’institution exceptionnelle,, de la préfecture de la ville passa dans les nouvelles institutions et les élections de la capitale avaient besoin d’une ratification spéciale de l’empereur. La désignation d’une partie de ces magistrats du nom de candidati principis n’eut donc plus de sens ; de fait, on ne trouve plus de prætores candidati dans la période postérieure à Constantin[41], et ils paraissent avoir disparu avec le droit de commendatio. Si on trouve encore des quæstores candidate jusqu’au Ve siècle, cela tient, comme nous avons déjà remarqué, à la distinction des jeux questoriens en munus candida et munus arca, qui subsista encore longtemps après que la diversité de mode de nomination des questeurs, sur laquelle elle se basait anciennement, eut disparu[42]. Après la nomination, les magistratures avaient pour base ; d’une part, le tirage au sort des compétences et, d’autre part, une expectative fixée par la loi et également réglée par voie de tirage au sort. C’est de la première façon qu’étaient fixés les départements des préteurs, des édiles et des questeurs ; c’est de la seconde que les proconsuls de rang consulaire ou prétorien recevaient leurs gouvernements provinciaux. Les empereurs ont sans doute exercé là parfois une action à titre extraordinaire[43], en particulier pour faire obtenir la : préture urbaine à des personnages qu’ils favorisaient, et sans doute aussi pour pourvoir convenablement des gouvernements importants ; pourtant au moins ; au dernier cas, le prince n’est pas directement intervenu- dans le tirage au sort et il a fait rendre un sénatus-consulte dans le sens qu’il désirait[44]. Une raison suffit pour qu’il faille refuser au prince le droit de déposer les magistrats ; c’est qu’il na pas le, droit de les nommer. On rencontre, en outre, jusqu’au temps des Flaviens des abrogations accomplies par des lois[45], tandis qu’il ne paraît y avoir aucun exemple suffisant d’abrogation par décret impérial[46]. En revanche, l’empereur pouvait prononcer une suspension de fonctions en vertu de sa puissance tribunicienne et il pouvait aussi adresser au magistrat une invitation de se retirer[47], qui, dans les circonstances ordinaires, équivalait à un ordre. Les magistrats sortis de l’élection des comices ou du tirage au sort qui s’y liait, ont tous une compétence propre, qui existe à côté de la compétence de l’empereur et qui est légalement indépendante du prince. Ils se distinguent par là de ces dépositaires de fonctions publiques qui sont employés pour les fonctions incombant à l’empereur et qui peuvent donc être appelés du nom général de fonctionnaires auxiliaires impériaux. Nous avons déjà indiqué plus haut la ligne de démarcation qui sépare ces derniers des gens au service privé personnel du prince. Extérieurement elle est tracée de telle sorte que le service privé est fait par les esclaves et les affranchis du prince et le service public par des personnes de rang sénatorial ou équestre, et elle a été dans l’ensemble énergiquement marquée et rigoureusement observée dans la première période de l’Empire, quoiqu’il y ait certains domaines, comme, par exemple, ceux de la correspondance et de la cassette impériales, où les deux systèmes se soient succédé étaient même en partie coexisté. Nous allons traiter ici de la nomination des fonctionnaires auxiliaires impériaux en général, en réservant les détails pour l’étude de leurs différentes catégories. Le prince étant le titulaire du pouvoir le plus élevé dans le territoire militiæ et avant tout le détenteur exclusif du pouvoir militaire, ayant d’autre part d’importantes fonctions civiles à remplir à Rome et en Italie, ses auxiliaires peuvent se répartir en auxiliaires employés dans le territoire militiæ et en auxiliaires employés dans l’administration de Rome et de l’Italie. Les auxiliaires employés dans le territoire militiæ, avant tout les titulaires de commandements militaires pourvus de la puissance des magistrats supérieurs, ont été sans exception, et dès le début du principat, nommés par le prince à titre individuel, d’après son libre choix et sans terme extinctif obligatoire : si bien que la négation des principes de la magistrature républicaine, élection populaire, annalité et collégialité, est le véritable critérium de la magistrature auxiliaire impériale. C’est aussi là une conséquence de l’imperium militaire : la nomination des auxiliaires impériaux dans le territoire militiæ a lieu selon les règles qui ont toujours été déterminantes pour la disposition des soldats et la nomination des officiers[48]. En outre, si la République romaine a pour principe que l’imperium militaire ne peut, être concédé par son possesseur à des auxiliaires, le principat part du principe opposé, selon lequel celui qui a acquis l’imperium directement a le droit de le transférer à ses auxiliaires. Cette règle est appliquée non seulement à la puissance proconsulaire du prince, mais à tous les proconsuls. Cependant, sinon l’imperium militaire, au moins le commandement des troupes appartenant exclusivement au prince, le commandement des troupes à titre de magistrature ne peut, comme tous les postes d’officiers, être acquis que par une délégation du prince et ne peut être délégué à nouveau par l’acquéreur. C’est là la colonne maîtresse de l’organisation militaire et politique du principat. Le prince prend, relativement au commandement des troupes, les fonctions qui, sous la République, appartenaient aux comices. Il est la source dernière et unique du commandement et il ne l’est que d’autant plus parce qu’il ne reçoit pas lui-même son pouvoir militaire des comices. Les fonctions civiles ordinaires auxquelles le prince est préposé à Rome et en Italie ne rentrent pas, verrons-nous, dans l’essence du principat ; elles ont été seulement combinées avec lui, de bonne heure, mais après coup. Il est arrivé là, en particulier pour la plus ancienne de ces branches d’administration, pour la cura annonæ, qu’aux débuts du principat les magistratures auxiliaires fussent conférées non pas par le vote direct du peuple, mais par le tirage au sort entre sénateurs qui le présuppose et qu’elles reçussent un terme fixe d’expiration et une organisation en collège. Mais le maintien des principes républicains n’a eu aucune durée dans ce domaine. La nomination directe par l’empereur et l’exclusion du terme qui en résulte ont de bonne heure été étendues à ces emplois et la collégialité y fut de plus en plus supplantée par le principe monarchique, ainsi que nous montrerons pour les diverses fonctions dans le chapitre où il en sera traité. En conséquence, dans le système monarchique arrivé à son achèvement, tel qu’il fonctionne sous Tibère, tous les auxiliaires employés par l’empereur dans son administration sont nommés par lui et peuvent être révoqués par lui à tout moment ; ils n’ont pas en face de lui plus de droit à leur poste, qu’il ne peut être question, en droit privé, d’un droit du mandataire à accomplir son mandat ; et pour la même raison, ils sont relevés de leurs fonctions de plein droit à la mort de l’empereur. — Les différentes sphères d’attributions étaient aussi soumises à la délimitation arbitraire du prince et il pouvait à son gré créer de nouvelles fonctions auxiliaires ou prendre des dispositions extraordinaires ; mais on n’en rencontre pas très fréquemment dans ce domaine et elles y ont probablement été plus rares que n’étaient sous la République les créations de magistratures extraordinaires. En somme, les attributions des magistratures auxiliaires impériales apparaissent comme nettement réglées et comme stables. Capacité. Les fonctions auxiliaires impériales suivent le modèle -des magistratures républicaines en ce que chaque poste exige une capacité précise. Dans la mesure où les personnes au service du prince sont affectées à des services publics, le principat s’est imposé à lui-même des entraves légales au point de vue des conditions de capacité et il les a respectées avec la plus grande rigueur. La tradition ne nous dit pas, et il n’est pas vraisemblable que cette abdication du droit de choisir librement les auxiliaires, qui a certainement été en pratique de beaucoup la plus efficace des limitations apportées à la puissance impériale, ait été formulée législativement. Elle se fonde probablement sur une renonciation bien entendue d’Auguste et de ses successeurs et c’est sans aucun doute à elle que le principat a dû sa durée étonnamment longue. La base de ces conditions de capacité est dans lés deux distinctions de rang qu’Auguste trouva déjà en vigueur et auxquelles il donna un nouveau développement : la possession du cheval équestre et le siège au sénat. Les individus employés par l’empereur se répartissent, en conséquence, en trois catégories : les hommes du commun, les chevaliers et les sénateurs. La première catégorie ne figure d’ailleurs ici que négativement, en ce sens qu’elle est exclusivement employée pour le service de soldats et de sous-officiers et est exclue des grades d’officiers et des emplois de magistrats auxiliaires. Assurément, les soldats et les sous-officiers sont, en principe, essentiellement égaux aux auxiliaires supérieurs : tous sont au service de l’empereur, appelés et congédiés par lui et payés par lui. La capacité n’exige plus absolument le droit de cité comme auparavant, puisque, conformément au caractère du principat, les troupes de sujets sont maintenant à côté des troupes de citoyens, en revanche elle exige sans doute toujours la naissance libre : les esclaves et les affranchis, même ceux de l’empereur, continuent à. être exclus. Mais les emplois supérieurs réservés aux deux ordres privilégiés constituent seuls des fonctions auxiliaires impériales. Nous étudierons, à propos des divers postes, leurs conditions de capacité spéciales aux gradations multiples. Nous devons seulement ici exposer dans leurs traits généraux les différences provoquées en premier lieu par la possession du cheval équestre ou du siège sénatorial, en second lieu par le caractère salarié ou théoriquement gratuit des services, en troisième lieu par la possession ou la privation des droits de magistrat, trois sortes de différences qui ne se confondent pas absolument, mais qui sont intimement liées. La catégorie inférieure des fonctions auxiliaires impériales requiert la capacité exigée pour la possession du cheval équestre, c’est-à-dire une naissance libre, une honorabilité intacte et la fortune équestre. Elle exclut les sénateurs et, en faisant abstraction du tribunat de légion, les chevaliers appartenant à l’ordre sénatorial. Elle comprend, d’une part, tous les grades d’officiers (militiæ), d’autre part, une grande partie des postes administratifs, par exemple, ceux des receveurs généraux des impôts de chaque province, des procuratores Augusti proprement dits, de l’administrateur général des grains de la capitale depuis la constitution monarchique de cette fonction auxiliaire (præfectus annonæ), des représentants du pouvoir royal dans les royaumes annexés, notamment en Égypte (præfectus Ægypti), enfin plusieurs hauts commandements militaires, en particulier celui de la garde et plus tard celui de la flotte, qui n’étaient pas considérés comme des grades d’officiers, mais comme des fonctions équestres. Tous ces auxiliaires impériaux, en tant qu’ils ne sont pas exclusivement officiers, ont la situation de fonctionnaires de l’empire ; mais en la forme ils manquent, même les plus élevés, du caractère de magistrats[49], ainsi que cela se manifeste dans leur titre et dans leur privation des licteurs et des autres appariteurs et des autres insignes des magistrats[50]. La catégorie supérieure des fonctions auxiliaires impériales exige le siège sénatorial et, en outre, selon les circonstances, le siège dans une classe déterminée du sénat[51]. Parmi leurs titulaires, la première place appartient aux représentants de l’empereur dans les provinces ; soumises à son administration, aux legati pro prætore. La liste comprend, en outre, la plupart des fonctionnaires auxiliaires impériaux employés à Rome et en Italie, ainsi les curateurs des aqueducs de la capitale, de ses égouts et de ses constructions ceux des routes italiques, les directeurs des caisses publiques, depuis que l’administration de ces dernières a passé au prince, enfin le præfectus urbi. Tous paraissent avoir été sans appointements[52]. Selon le système d’Auguste le sénat partage le pouvoir suprême avec le prince et il rentre dans son rôle de souverain qu’aucun sénateur ne serve l’État autrement que pour rien[53]. Il y a également un lien entre cette souveraineté et le caractère de magistrats donné à une grande partie de ces auxiliaires qui se trouvent à côté du prince non pas comme le questeur auprès du consul, mais en un certain sens comme le maître de la cavalerie à côté du dictateur. La magistrature est conférée à ces auxiliaires non pas directement par les comices, mais cependant médiatement par le magistrat supérieur à ce préposé et, au lieu d’exister à titre indépendant, est liée à la qualité d’auxiliaire avec laquelle elle naît et s’éteint. Ce que nous venons de dire là est vrai de tous les magistrats qui, étant pro prætore, affirment leur qualité de magistrat[54] même dans leur titre, par conséquent notamment des gouverneurs des provinces impériales. Mais cela s’étend également aux auxiliaires impériaux de rang sénatorial en fonctions à Rome et en Italie, le port des faisceaux ou tout au moins d’insignes moindres, de la magistrature leur étant ordinairement accordé[55]. — Quant aux grades d’officiers proprement dits (militiæ), les sénateurs en sont, avons-nous dit, exclus. Le commandement de légion n’est assurément, au point de vue du fond, rien autre chose et n’a pas les caractères des magistratures ; mais on le traite cependant en magistrature de même qu’on fait pour les commandements équestres de la garde et de la flotte. Les règles de capacité entraînent pour ces fonctions auxiliaires impériales, une hiérarchie qui ne le cède guère pour la gradation et la fixité à celle des magistratures républicaines. Pour les auxiliaires sénatoriaux elle se rattache à l’ordo honorum républicain, les fonctions auxiliaires sénatoriales s’incorporant dans la carrière sénatoriale générale et les divisions en étant essentiellement marquées par les magistratures ordinaires. Les fonctions auxiliaires impériales non sénatoriales ont constitué une hiérarchie distincte qui, à l’origine, était inférieure non pas en influence, mais en considération à la hiérarchie sénatoriale. Sous le principat récent, les personnages arrivés au sommet de la carrière équestre sont presque sur le pied d’égalité avec ceux arrivés au sommet de la carrière sénatoriale[56]. Le passage de la première dans la seconde s’est fréquemment produit dans des conditions diverses ; mais on a constamment évité de les confondre[57]. |
