LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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LES CONSTITUTIONS IMPÉRIALES. Les actes officiels du prince qui ne sont pas le produit d’une entente avec le peuple ou avec le sénat et qui ne rentrent pas non plus dans le cercle de la législation médiate, sont, au point de vue de la forme, ou des édits portés par la publicité à la connaissance de ceux qu’ils concernent ou des constitutions adressées aux intéressés, pour lesquelles il n’y a pas de publication officielle. Les premiers sont régis par les formes traditionnelles des edicta. Naturellement le droit commun des magistrats d’adresser au peuple des communications et en particulier des ordres par voie d’affiches[1] ne fait pas défaut au prince. Cette forme a souvent été employée pour porter, d’une manière rapide et générale, à la connaissance de tous les intéressés une constitution individuelle concernant à la fois beaucoup de personnes[2]. D’autres édits rentrent quant au fond dans le domaine législatif[3] et ce ne sont pas seulement des règlements spéciaux[4], mais des dispositions d’ordre général, relatives, par exemple, à l’armée[5], aux recettes fiscales[6], aux subsistances[7], aux aqueducs et aux constructions[8] de la capitale et à beaucoup d’autres choses semblables[9]. Mais, en somme, les empereurs n’ont fait du droit de rendre des édits qu’un usage limité. L’activité officielle proprement dite du prince se manifeste dans les constitutions impériales, les constitutiones, ou, comme on les appelle encore, les actes impériaux, les acta[10], désignation sous laquelle, au moins dans le langage rigoureux, on n’englobe pas les lois et les sénatus-consultes provoqués par le prince, mais seulement ses actes unilatéraux de magistrat et, en particulier, ceux que le magistrat porte officiellement à la connaissance des seuls intéressés. Pour assurer la constatation authentique de ces actes, de façon que l’on pût par la suite, à un moment quelconque, se reporter à l’acte concret, on avait les procès-verbaux impériaux (commentarii)[11] dans lesquels étaient enregistrés notamment[12] les accusations formées devant l’empereur[13], les décisions rendues par lui[14], les privilèges concédés par lui[15] et les noms des personnes en droit de toucher des traitements impériaux[16]. A cela s’ajoutait encore la correspondance de l’empereur, dans laquelle les instructions adressées aux magistrats (mandata principis) tiennent une place saillante[17]. Ces instructions ont, comme les édits, servi matériellement d’organe législatif, lorsqu’une nouvelle règle de droit était simultanément inscrite dans les instructions de tous les magistrats : c’est ainsi, par exemple, qu’est né le testament privilégié des militaires[18]. Les différentes formes de ces dispositions que relèvent les jurisconsultes, en particulier, les jugements (decreta, interlocutiones) et les écrits (epistulæ, subscriptiones), ne réclament ni ne comportent de lignes de démarcations rigoureuses. La forme extérieure dans laquelle se manifeste la volonté impériale est légalement indifférente. La validité des constitutions impériales ou, selon la formule employée, le droit et le pouvoir du prince de faire et d’accomplir, dans les affaires divines et humaines, publiques et privées, tout ce qui lui paraîtra conforme au bien et à l’honneur de l’État a été reconnue en faveur d’Auguste et de ses successeurs, à l’imitation des dispositions analogues prises en l’honneur de César et des triumvirs[19] dans la mesure interne et externe la plus large, par une clause insérée dans la loi sur la puissance tribunicienne[20], à laquelle il était en même temps donné un effet rétroactif pour la période intermédiaire entre l’acquisition de l’imperium par le nouveau prince et le vote de la loi d’investiture[21]. La force ainsi donnée légalement à toutes les constitutions impériales, était encore accrue par l’insertion faite à côté des lois, dans le serment prêté le 1er janvier par les magistrats et par les sénateurs[22], des actes du dictateur César[23] et de ceux des princes, en tant qu’ils n’avaient pas été par la suite annulés ou tout au moins exclus du serment[24]. Les actes du prince régnant ont aussi été d’ordinaire compris dans le serment[25] et on a même fini par l’étendre à ses actes à venir[26]. Ce pouvoir se lie probablement au droit étendu et indéterminé de défendre et d’ordonner que possédaient les tribuns du peuple du temps de la République ; mais il constitue pourtant, dans cette forme et cette application, quelque chose d’essentiellement nouveau et de propre au principat : il pourrait même sembler, à première vue, qu’une interprétation restrictive est inadmissible en face de la clarté du sens des mots et que cette disposition ne fait autre chose que définir le pouvoir absolu. Ce n’est cependant pas le cas. Le prince est autorisé à prendre de son chef toutes les mesures pour lesquelles il n’y a besoin ni d’une loi ni de l’exemption d’une loi. Mais, au cas contraire, sauf dans les cas exceptionnels où le prince a le pouvoir législatif, ses ordonnances n’ont qu’une validité limitée. En premier lieu, elles sont révocables, en second lieu, elles sont restreintes à la durée de son règne, et, par conséquent, elles sont même absolument dénuées d’effet, quand un caractère provisoire serait incompatible avec leur objet. La volonté du prince ne peut rien changer à cela ; non seulement les constitutions qui se présentent expressément ou tacitement comme révocables, mais celles qu’il rend comme irrévocables peuvent, si elles ne rentrent pas dans ses attributions législatives, être révoquées par lui, sans violation du droit, à une époque quelconque et tombent de droit à sa disparition, à moins qu’elles ne soient, expressément ou tacitement, renouvelées par son successeur. Le peuple lui-même n’est pas en état de se lier par une loi et de s’enlever la liberté, d’écarter le lendemain la loi votée par lui la veille : le magistrat lie encore bien moins lui-même et ses successeurs en procédant à des actes qui sont par eux-mêmes révocables ou qui, lorsqu’ils pénètrent dans la sphère législative, exigeraient le concours du peuple ou du sénat. C’est le caractère éminemment individuel des actes du souverain qui ne sont pas couverts par des dispositions exceptionnelles, c’est, en particulier, la régularité avec laquelle ils disparaissent en même temps que leur auteur qui séparent le principat de la monarchie. La doctrine opposée, selon laquelle la volonté régulièrement manifestée de celui qui est au pouvoir est une loi et n’est pas atteinte par sa mort, a bien été préparée en pratique par le principat ; mais elle n’a été définitivement érigée en principe que par la monarchie de Dioclétien. Le prince n’a donc pas le pouvoir de faire des lois, mais il tient de cette disposition le pouvoir le plus libre et, le plus étendu d’appliquer les lois. Il l’exerce avec une largeur qui empiète assurément sur le pouvoir législatif. Toute application du droit en vigueur faite par le prince à une espèce concrète, reçoit une force générale obligatoire, en ce sens que l’interprétation admise là par le prince (interpretatio) pour le point de droit dont il s’agit, s’impose à toutes les autres autorités judiciaires. C’est principalement en ce sens que les jurisconsultes, partant d’une idée juste, de l’idée selon laquelle la constatation légalement obligatoire de l’existence d’une loi, l’interprétation authentique, comme on l’appelle, est moins un acte interprétatif qu’un acte législatif, ont attribué force de loi (legis vicem) aux décisions spéciales des empereurs (constitutiones) qui, au lieu d’être déterminées par des considérations de personnes[27], tendent exclusivement à appliquer le droit existant[28]. L’application faite par voie d’analogie des règles de ces constitutions, qui ne contiennent pas d’innovation, ou tout au moins qui prétendent ne pas en contenir, n’est pas même, par conséquent, limitée à la vie de leur auteur, et elles ne paraissent pas avoir été atteintes par la rescission de ses acta[29]. Dans la première période, il n’y a guère pu y avoir pour cette interprétation authentique d’autre forme que celle des jugements prononcés par l’empereur ; et tant que le principat s’en est tenu là, son pouvoir d’interprétation a d’autant moins pu exercer sur le système du droit une influence prédominante, qu’à Rome les jugements n’étaient pas accompagnés de considérants. La forme établie, dés le temps de la République, pour l’application de la théorie scientifique aux espèces concrètes, la délivrance obtenue d’un jurisconsulte renommé, d’une consultation sur le côté juridique de la controverse, s’est maintenue sous le principat. Auguste intervint seulement dans ce domaine pour interdire la délivrance de consultations valables en justice aux jurisconsultes qui n’auraient pas reçu de lui une autorisation spéciale[30] ; les princes de la bonne époque, encore en particulier Trajan, s’abstenaient en revanche raisonnablement de délivrer eux-mêmes des consultations[31]. Mais, bientôt après Trajan, l’usage s’introduisit de soumettre l’espèce concrète au prince et de solliciter de lui une réponse écrite (rescriptum) qui, en sa qualité d’interprétation authentique et dans la mesure olé la décision dépendait de la solution d’une question de droit, ne tranchait pas seulement le procès ‘en suspens, mais la controverse juridique elle-même. Ainsi qu’il devait arriver nécessairement, cette interprétation authentique a peu à peu supplanté celle qui tirait sa seule force d’elle-même et a fait prévaloir dans ce domaine l’autorité exclusive du prince. Du reste, ces décrets, et ces rescrits impériaux n’étaient pas soumis au système de la publication[32] ; ils arrivaient à la notoriété seulement comme les autres jugements et les autres responsa, par l’activité privée des auteurs juridiques[33]. Ce n’est qu’à titre privé et dans la période récente de l’Empire qu’on a entrepris de rassembler ces monuments de l’interprétation authentiqué impériale et d’en publier des recueils. Mais le principat s’est arrogé le droit d’appliquer la loi même au-delà des limites dé l’interprétation authentique. Quand le droit formel ne paraissait pas correspondre à l’équité, et que la législation n’avait pas posé et peut-être ne pouvait poser de règles générales, le prince a pris sur lui de faire prévaloir dans l’espèce concrète les exigences de l’équité sur l’iniquité du droit. Cela se manifeste de la façon la plus claire dans la contrainte par laquelle Auguste imposa dans des cas extraordinaires aux héritiers d’accomplir des legs nuls en la forme, des fidei commissa[34]. On retrouve quelque chose de semblable pour les nominations de tuteurs. Des constitutions impériales ont de même créé une série d’autres institutions qui pénètrent, au point de vue du fond, dans la sphère législative, dont nous avons déjà mentionné une partie au sujet des édits et des mandats, et dont nous mentionnerons le reste plus loin. Il est caractéristique qu’Auguste ait fait participer les consuls. à ces violations délicates de droits privés indubitables et en ait par conséquent fait assumer la responsabilité non pas au seul principat, mais à la dyarchie. Le caractère légalement obligatoire de ces constitutions ne pouvait, à vrai dire, être révoqué en doute en face des termes de la loi d’investiture. Elles ne se distinguaient des lois qu’en ce que le prince pouvait les retirer à un moment quelconque sans violation du droit et qu’elles s’évanouissaient de plein droit à sa mort si elles n’étaient pas renouvelées par son successeur. Le droit de rendre des ordonnances devenait là un droit de légiférer ; et le droit de rendre des ordonnances tel que l’avait développé la République offrait déjà l’instrument pour toute espèce de législation, voire même de codification, ainsi que le prouve, par exemple, l’histoire de l’édit prétorien. Mais, en fait, les usurpations du prince dans le domaine de la législation, si elles n’ont pas été sans importance, ont été beaucoup moins étendues qu’on ne devrait s’y attendre et peut-être plus restreintes que celles du préteur urbain sous la République. En premier lieu, la constitution impériale tranche d’ordinaire un point concret, et par conséquent elle se présente directement comme spéciale, même lorsqu’elle a un sens général. En second lieu, elle est ordinairement dépourvue de publication et par suite de la présomption légale de notoriété indispensable au caractère législatif. Ce n’étaient pas là des restrictions légales ; en outre, la première disparaissait pour les instructions uniformes données à tous les magistrats et la seconde elle-même pour les édits impériaux [et les rescrits publiés]. Mais c’est à ces deux points que tient le rôle secondaire joué en matière législative par les constitutions impériales. Sous l’un et l’autre rapport, les empereurs ont pris une position différente de celle des préteurs de la République ; ils ne se sont pas servi des édits de la même façon qu’eux, mais de la même façon que les consuls et ils n’ont utilisé la possibilité d’introduire par cette voie des règles durables qu’occasionnellement et le plus souvent en matière administrative. C’est pourquoi, lorsque le principat souhaite une loi nouvelle, c’est régulièrement le sénat qui y pourvoit[35] ; le pouvoir législatif exclusif du sénat en matière législative a été encore reconnu en théorie immédiatement avant le passage de l’ancien principat à la nouvelle monarchie[36]. Même lorsque le changement de principe se produisit dans la monarchie de Dioclétien et de Constantin et que la fonction législative fut devenue une prérogative du monarque, la loi de cette époque a pris la forme de l’écrit impérial qui introduisait le sénatus-consulte. A la vérité on a alors à côté d’elle utilisé celle de l’édit, et on a tenu désormais pour loi non seulement ce que le prince proposait comme tel au sénat mais tout ce que le prince notifiait à tous par voie de promulgation en forme[37]. |
