LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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LE DROIT D’AGIR AVEC LE SÉNAT. Auguste a, depuis le premier cens auquel il a procédé, jusqu’à sa mort, toujours fait mettre et mis lui-même son nom au premier rang dans la liste des membres du sénat[1]. Non seulement on ne trouve jamais un autre sénateur nommé comme princeps senatus, soit dans les rares élections du sénat qui ont eu lieu depuis, soit dans la liste du sénat que l’empereur dresse annuellement, verrons-nous[2], mais il est probable que le prince a été théoriquement toujours regardé et traité comme tel, de même qu’il est compté parmi les membres du sénat. Mais de même que la qualité sénatoriale du prince ne se manifeste qu’à titre exceptionnel[3], les empereurs ont ordinairement évité de prendre le titre de princeps senatus[4] et ils ont communément plus souligné ce qui les séparait des sénateurs que ce qui, les assimilait à eux. L’exercice du droit de vote attaché au siège dans la curie aurait dû logiquement être refusé au prince ; car il est suspendu pendant la durée de la magistrature et par conséquent disparaît pour les magistrats viagers[5]. Il a pourtant été reconnu, probablement par une clause spéciale, au prince, quia même le droit d’émettre son vote à un moment particulier : ou en premier lieu, comme l’implique sa qualité de princeps senatus, ou aussi en dernier lieu[6]. Cependant il n’y a, sans doute, eu que les empereurs de la première dynastie à user de ce droit sénatorial ; on voit ensuite de nouveau le droit de voter en premier lieu appartenir à des particuliers. Le droit de rassembler le sénat et de confectionner un sénatus-consulte en délibérant avec lui a été considéré, sous nat. le principat aussi bien que sous la République, comme corrélatif au droit d’agir avec le peuple. Il appartient donc comme lui au prince, mais à côté de tous les autres magistrats supérieurs et non à titre exclusif. Auguste l’a indubitablement exercé d’abord dans la forme que lui donnait pour cela le consulat. Depuis l’abandon du consulat, les empereurs ont pu réunir le sénat en vertu de leurs pouvoirs tribuniciens. Tibère l’a même convoqué en vertu de sa puissance tribunicienne secondaire dans l’intervalle qui sépara la mort d’Auguste de son appel à la succession de ce dernier par le sénat[7] et Claude a fait de même, sans avoir, semble-t-il, de pareil motif spécial[8]. Mais, en outre, Auguste a reçu en l’an 732, donc peu de temps après sa renonciation au consulat, le droit de convoquer le sénat dans des conditions particulières à titre de droit spécial[9] et ce droit a passé de lui à ses successeurs. La loi d’investiture de Vespasien le formule dans les termes suivants : Uti ei senatum habere, relationem facere, remittere, senatus consulta per relationem discessionemque facere liceat ita, uti licuit divo Aug(usto), Ti. Julio Cæsari Aug(usto), Ti. Claudio Cæsari Augusto Germanico ; utique, cum ex voluntate auctoritateve jussu[ve] mandatuve ejus præsenteve eo senatus habebitur, omnium rerum jus perinde habeatur, ac si e lege senatus edictus esset habereturque. Nous devons ici étudier en détail les droits ainsi conférés à l’empereur relativement aux délibérations du sénat. 1. Le droit de présider le sénat et d’y faire des propositions orales[10], que d’ailleurs le sénat ait été rassemblé par l’empereur lui-même ou par un autre magistrat, a été exercé par Auguste[11], par Tibère[12], par Claude, et ils l’ont fait d’ordinaire, ainsi que nous avons dit, en vertu de la clause spéciale qui vient d’être reproduite. Il se lie probablement encore à cela que les propositions faites par l’empereur viennent en délibération avant toutes les autres[13]. En outre, aux termes de la disposition législative précitée, l’empereur pouvait tenir séance avec les sénateurs qui se trouvaient là sans convocation préalable. Enfin, les magistrats en fonctions prenaient, en pareil cas, part au vote contrairement à la règle générale[14], disposition remarquable parce qu’elle exprime avec une grande énergie le principe selon lequel en face du prince tout autre magistratus est un particulier. — Les empereurs postérieurs ne paraissent plus avoir occupé ordinairement la présidence du sénat[15], parce que le prince apparaissait là comme un des magistrats de l’État. Ils n’ont encore fait de relations que lorsqu’ils administraient le consulat, ce quine se prolongeait d’ordinaire seulement pendant peu de jours. 2. L’empereur a, en outre, le droit d’adresser au sénat, dans chacune de ses séances, au moins une proposition[16], plus tard jusqu’à cinq[17] propositions par écrit, et de faire cette proposition ou ces propositions être, avant toutes les autres[18], lues par un magistrat délégué par lui ; en général par un des questeurs mis à la disposition de l’empereur et soumises au vote par le président du moment[19]. La proposition est toujours rédigée sous la forme d’un discours (oratio) adressé au sénat assemblé et on parait partir de la fiction que la relation serait faite par l’empereur en personne[20]. Dans une première période, les empereurs ont probablement employé cette procédure uniquement lorsqu’ils ne venaient pas au sénat ; plus tard, ils ont adressé leurs propositions au sénat dans cette forme plus commode, même quand ils étaient présents[21]. 3. Le point de savoir si le sénat était appelé à statuer par l’initiative du prince (principe auctore)[22] ou par une question d’un autre magistrat n’a sans doute eu en général aucune influence sur le caractère juridique de la délibération. Cependant il n’est pas invraisemblable qu’à l’époque récente le projet de concession des ornements triomphaux, de consécration d’un empereur et d’une impératrice, et peut-être d’autres encore, ne pouvaient, même en la forme, être admis que sur la proposition de l’empereur. 4. Il arrive qu’un magistrat soumette préalablement à l’empereur une proposition qui, par elle-même, rentre dans la compétence du sénat ; alors il dépend du prince de l’écarter ou de la renvoyer aux consuls pour suivre son cours, ce que la loi d’investiture de Vespasien exprime par les mots relationem remittere[23]. On ne sait si le président était obligé dans certains cas de procéder de la sorte ou s’il n’en avait jamais que la faculté[24]. 5. Nous avons déjà remarqué, que l’empereur tire de sa puissance tribunicienne le pouvoir et le droit d’annuler les sénatus-consultes déjà rendus. 6. Les procès-verbaux du sénat ne furent lus livrés à la publicité depuis les dispositions prises par Auguste ; mais ils étaient dressés et, quand l’empereur n’avait pas assisté à la séance, ils lui étaient sans doute soumis régulièrement[25]. C’est probablement afin de surveiller leur rédaction et de donner au prince la certitude qu’il ne serait rien omis d’essentiel que fut créé, dès le temps d’Auguste[26], un fonctionnaire spécial[27], le curator actorum senatus[28], appelé plus tard habituellement ab actis senatus[29], ou encore sans doute ab actis imperatoris[30], dont son poste faisait un homme de confiance intime du prince[31]. Au Ier siècle les empereurs paraissent avoir choisi pour cette fonction des jeunes gens qui s’étaient consacrés à la carrière sénatoriale, mais qui n’étaient pas encore entrés au sénat[32]. C’est par égard pour le sénat qu’on l’a, au contraire, confiée depuis Trajan à de jeunes sénateurs[33] et que, depuis Antonin le Pieux, elle a même été conférée par la simple commendation faite par l’empereur des quæstorii pour l’édilité curule, qui entraînait du même coup acquisition de ce poste[34], en sorte que le droit de nomination duquel l’empereur ne pouvait se dépouiller ne s’exerçait que dans la forme de cette commendation. La désignation des édiles ayant lieu, selon toute apparence, en janvier de l’année qui précédait celle des fonctions, la cura actorum se trouve par là soumise, au moins en fait, au principe de l’annalité. Nous ne savons s’il s’y appliquait déjà antérieurement ou si le poste était jusqu’alors conféré, comme d’autres curatelles impériales, pour un temps indéterminé. Il reste encore à nous occuper des commissions du sénat et de leurs rapports avec le prince. Sous Auguste, il était formé, tous les six mois[35], d’une partie des magistrats en fonction et de quinze sénateurs désignés par le sort, une commission avec laquelle l’empereur préparait les affaires qui devaient être délibérées au sénat[36]. La dernière année de sa vie, on constitua même, en considération de son grand âge qui lui rendait impossible de paraître régulièrement à la curie, un sénat plus étroit composé du fils et corégent du prince, de ses deux petits-fils arrivés à l’âge d’hommes, des consuls en exercice et des consuls désignés, de vingt sénateurs appelés pour un an à faire partie de cette commission probablement par le sort, et des autres membres du sénat que l’empereur jugeait bon de convoquer, et cette commission reçut le pouvoir de prendre des délibérations sous la présidence de l’empereur dans la maison de celui-ci, au nom de la totalité du sénat[37]. Lorsque Tibère prit le pouvoir, il s’adjoignit un conseil permanent, duquel il appela à faire partie, en dehors de ses hommes de confiance personnels, vingt personnages haut placés de l’ordre sénatorial et de l’ordre équestre[38]. Alexandre Sévère est le seul des empereurs postérieurs duquel on rapporte qu’il ait constitué un pareil conseil d’État[39]. Il est probable que tous ces conseils intimes n’ont été réunis que sur le souhait spécial du prince et selon les besoins de chaque cas particulier. Jamais ce n’est devenu une institution d’une pratique générale. Ces comités, plus que le sénat tout entier, renfermaient en eux le germe d’une autorité exerçant le pouvoir dans une communauté effective avec le prince ; c’est pourquoi l’on mit, d’une manière parfaitement réfléchie, le conseil politique à l’écart, ou du moins au second plan, quand la monarchie se consolida. La réunion faite de conseillers pour une affaire isolée est absolument différente de l’institution d’un conseil d’État permanent. De pareils conseillers ont, dès le principe, été consultés pour la justice impériale comme pour toute autre. Hadrien a même constitué pour cette fonction, un conseil en forme dont il sera question à propos de la juridiction impériale. Des avis ont sans doute été pris de cette façon pour la décision de questions militaires et de questions de politique générale[40], mais, en somme, de pareils débats, réglés et agités devant un collège constitué, ne paraissent pas s’être produits fréquemment, sous le principat, en dehors de l’administration de la justice. Les décisions impériales ont plus souvent été déterminées par l’influence personnelle d’hommes de confiance, souvent dépourvus de fonctions, que par de telles délibérations[41], et cela se manifesterait sans doute encore plus souvent à nous, si notre tradition ne négligeait autant les faits matériels. Mais les cas d’influence des serviteurs et des amis du prince sur les affaires publiques qui se laissent discerner, appartiennent à l’histoire et non au droit public. Nous n’avons ici à remarquer qu’une chose. A partir de la consolidation du principat, on n’aperçoit pas seulement la tendance à ne pas recourir exclusivement aux sénateurs pour la direction proprement dite de l’État : c’est un courant qui se révèle déjà dans la composition du conseil politique de Tibère par comparaison avec celui d’Auguste ; on voit en outre se manifester la tendance à exclure les sénateurs de la part qui leur revient dans le gouvernement, jusqu’à ce qu’au IIe siècle une rupture ouverte se produise dans la dyarchie constitutionnelle et que le gouvernement exclue, par exemple, formellement les sénateurs de tous les grades d’officiers. |
