LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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PARTICIPATION AU POUVOIR LÉGISLATIF. Avant la constitution du Principat et même pour cette constitution, Auguste a, en vertu de son pouvoir de réorganiser l’État, rendu ses lois d’une manière aussi unilatérale que celle dont Romulus est représenté comme ayant rendu les siennes. Mais, lors du rétablissement de la République, il résigna le pouvoir constituant. Le pouvoir législatif fut d’abord rétabli dans la constitution d’Auguste tel qu’il avait existé à la fin de la République : l’initiative législative appartenait à tous les magistrats supérieurs, le vote définitif des lois générales aux comices, le droit de délier des lois pour un cas particulier au sénat. Sous aucun rapport le prince n’avait là juridiquement un rôle d’exception. Les lois générales sont établies par l’accord du prince avec le peuple, comme elles le sont par l’accord avec le peuple de n’importe quel autre magistrat[1]. Le prince n’a même pas la possession exclusive de ce droit : il l’a seulement aux côtés et à l’égal des consuls, des préteurs et des tribuns du peuple[2]. Il est même vraisemblable que le prince n’a pas exercé l’initiative parlementaire, en vertu d’une concession spéciale, mais au moyen de sa puissance tribunicienne. Lorsque Auguste refusa, dans, les années 735, 736 et 743, la cura legum, c’est-à-dire le droit de rendre de sa seule autorité des lois au nom du peuple, il accomplit, rapporte-t-il lui-même, la tâche pour laquelle on voulait lui conférer ce pouvoir extraordinaire, à l’aide de ses .pouvoirs tribuniciens ; cela ne peut vouloir dire qu’une chose : c’est que les lois Juliæ sur l’ambitus et sur le célibat et la stérilité, proposées par Auguste en la même année 736[3], ont été présentées par lui à la plèbe en vertu de sa puissance tribunicienne. Car Auguste n’a pas revêtu, dans cette année, d’autre fonction l’autorisant à agir avec le peuple et cette idée est bien d’accord avec leur présentation au Forum, donc dans une assemblée autre que les comices par centuries[4]. Les rogations faites par l’empereur Claude[5] sont même qualifiées expressément du nom de plébiscites[6]. Il est possible que les empereurs se soient fait, en outre, conférer par une clause spéciale de leur loi d’investiture, le droit de convoquer les centuries, mais on ne peut pas plus en fournir la preuve matérielle qu’en établir l’urgence théorique. Cependant les empereurs n’ont fait qu’un usage très restreint de l’initiative, qui appartenait en matière de législation comitiale aux magistrats de la République : à côté des exemples qui viennent d’être cités, on ne peut relever qu’une autre rogation proposée par un empereur : une loi agraire de Nerva[7]. Évidemment cet accord du peuple et de l’empereur impliquait à la fois l’assimilation du prince aux magistrats de la République et la reconnaissance de la souveraineté du peuple, avec une clarté trop vive pour bien s’accorder avec le caractère du principat. En_ conséquence, cette pièce du système d’Auguste a été non point détruite, mais mise hors d’usage par le prince qui acheva l’édifice monarchique : à partir de Tibère, en dehors des rogations isolées de Claude et de Nerva, les projets de loi n’ont plus été présentés par les empereurs et à partir de la seconde moitié de son règne, ils n’ont plus été présentés par aucun magistrat à l’approbation ou au rejet du peuple. Le pouvoir législatif est exercé, dans les limites étroites qui lui sont désormais tracées, non plus par l’empereur, mais parle sénat ; et nous aurons dans notre chapitre suivant à étudier l’influence exercée là par l’empereur. La position du prince est théoriquement la même par rapport à l’importante fraction du pouvoir législatif transférée au sénat, relativement au droit de dispenser par voie de privilège individuel de l’observation de la loi instituée. Au début du principat, comme à la fin de la République, l’autorité placée au-dessus des lois et autorisée en principe à prendre des mesures d’exception, est exclusivement le sénat, et au moins jusqu’à Domitien, — car, à partir de là, les empiètements du prince sont précisément si nombreux dans ce domaine, qu’ils transforment presque la règle en exception, — les lois d’exception sont généralement rendues sous la forme de sénatus-consultes. Pour faire comprendre la limitation dés pouvoirs impériaux que cela entraînait d’une part, et, de l’autre, pour montrer clairement les empiètements progressifs faits par le principat dans cette portion importante des attributions sénatoriales, il nous faut ici énumérer les principales applications du pouvoir du sénat, où, d’ailleurs, l’ancienne dispense individuelle des lois et les pouvoirs législatifs étendus, plus tard conquis par le sénat, ne peuvent pas être rigoureusement séparés. 1. En ce qui concerne le droit de grâce, il faut distinguer s’il se présente comme émanant du pouvoir judiciaire ou du pouvoir législatif. Selon l’usage romain, tout tribunal a le droit de remettre la peine qu’il peut infliger, ou immédiatement, ou, pourvu qu’elle n’ait pas encore été exécutée, après coup[8]. Ce pouvoir, qui naturellement appartient aussi au prince, est étranger à notre question. Au point de vue législatif, le droit de grâce, en tant qu’on ne considère pas l’institution des comices judiciaires eux-mêmes comme en étant l’exercice, est étranger aux anciennes institutions républicaines. L’abrogation du verdict d’un jury par les comices, est en particulier considérée comme un exercice abusif de la souveraineté du peuple. Cependant le pouvoir législatif s’est progressivement emparé de ce domaine dans la période récente de la République et, sous le principat, lorsque le pouvoir législatif est considéré comme compris dans les attributions du sénat, on regarde le droit de grâce général comme une des prérogatives de ce dernier[9]. En règle, c’est de lui que viennent tant les rescisions des condamnations criminelles[10] que les abolitions analogues d’instructions en cours (abolitiones) fréquemment prononcées à l’occasion de réjouissances[11]. En fait, la grâce a naturellement toujours dépendu du prince, et le droit de grâce lui est même attribué par le droit théorique dans la période moderne de l’Empire[12]. 2. La dispense exceptionnelle des conditions légales d’éligibilité, par exemple, la dispense individuelle de l’ordre de succession des magistratures ou des conditions d’âge, a été, sait-on par des témoignages multiples, prononcée à l’origine par le sénat. Mais l’empereur reçut, verrons-nous, le droit d’examiner la capacité des candidats, ce qui lui donna en fait, la possibilité de faire abstraction de cette capacité dans des cas particuliers et le droit d’exemption lui a bientôt passé tout entier par cette voie. 3. Le triomphe, qui est le plus haut honneur militaire, et les ornements triomphaux, qui en sont les succédanés modernes, sont, avons-nous déjà dit, toujours accordés à cette époque par le sénat. Si plus tard le principat s’est réservé l’initiative, au moins pour le cas où ce n’était pas au prince que cet honneur devait être attribué, si alors le sénat n’a eu coutume et peut-être même n’a eu le droit de prononcer l’attribution des ornements triomphaux que sur la proposition du prince, cela ne fait que mettre la situation juridique dans un jour plus clair. 4. La consécration a été traitée de même : l’admission d’un dieu étranger[13] ou de l’esprit d’un mort, en particulier de celui d’un empereur défunt parmi les dieux supérieurs de l’État, est toujours prononcée par le sénat[14] ; mais, là encore, la chose n’a constamment lieu en fait et peut-être ne peut avoir lieu en droit que sur la proposition de l’empereur[15]. C’est seulement au nie siècle que ce droit du sénat qui, par suite de sa liaison avec la condamnation posthume de l’empereur, dont nous parlerons plus bas, n’était aucunement dénué de portée pratique, a été mis à l’écart par les souverains[16]. 5. La concession du patriciat n’a pas été comprise dans les attributions du prince jusqu’au temps de Trajan, nous le montrerons plus loin. Mais le sénat a probablement exercé ce droit dès avant Trajan, à la vérité seulement en faveur de l’empereur, en vertu de ses pouvoirs généraux. 6. Le droit d’association fut, en règle générale, aboli par les lois d’Auguste. Les dispenses devaient, pour l’Italie et les provinces sénatoriales[17], être demandées au sénat[18]. C’est à raison de la haute surveillance qu’il exerce à titre spécial sur la vie municipale italique que tous les collèges autorisés sont organisés comme des associations communales et restreints aux limites d’une ville déterminée[19]. Mais le pouvoir de haute surveillance que possédait le prince sur tout le territoire de l’empire a naturellement bientôt eu pour résultat de faire ces faveurs être sollicitées de lui et accordées par lui[20]. 7. Le droit de marché, c’est-à-dire le droit de tenir des marchés périodiques dans l’intérieur d’un territoire en un autre endroit que la ville chef-lieu, a également été, tant en Italie[21] que dans les provinces sénatoriales[22], sollicité du sénat, même par le prince[23]. 8. C’est aussi le sénat qui accorde aux villes isolées la dispense des restrictions légales existant en matière de jeux de gladiateurs[24] ; il est même probable que toutes les dispositions d’exception relatives aux affaires municipales italiques étaient de la compétence du sénat[25]. 9. La remise des déchéances légales attachées au célibat et à la stérilité était, à l’origine, accordée par le sénat[26], duquel même les empereurs et des membres de la famille impériale ont reçu de pareilles dispenses[27]. Plus tard, sous Vespasien ou peu avant lui[28], le droit, pratiquement fort important, d’accorder ces dispenses a passé à l’empereur peut-être ce changement se lie-t-il à ce que le trésor du peuple romain, auquel profitaient principalement les incapacités de recevoir portées contre les célibataires et les personnes sans enfants, a passé, à peu près vers la même époque, sous l’administration directe de l’empereur. Le pouvoir législatif lui-même est donc resté, sous le principat, aux comices ou au sénat. En revanche, le pouvoir législatif médiat, limité aux constitutions individuelles[29], dont les commencements apparaissent déjà sous la République, a été reconnu au prince et a même été accru pour lui. C’est-à-dire que le prince a été autorisé, probablement par des clauses spéciales de la loi qui lui donnait la puissance tribunicienne, à concéder à des individus ou à des corporations les droits que nous allons énumérer et dont la concession aurait régulièrement exigé une loi. 1. Le pouvoir de régler, jusqu’à nouvel ordre et sans lier l’avenir, la condition légale des cités sujettes appartient aux magistrats supérieurs sous la surveillance du sénat ; au contraire le droit de fonder une nouvelle ville en la gratifiant du droit de cité ou des droits d’alliée, de donner à une cité existante de l’empire la qualité de cité de citoyens ou de cité latine, en général celui de modifier sa condition juridique était une portion de la souveraineté la plus élevée ; c’était un point sur lequel, d’après le droit de la République, le dernier mot devait absolument appartenir aux comices en théorie et leur appartenait d’ordinaire en fait[30]. Sous le principat et dès ses débuts, cette fraction importante du pouvoir législatif a passé au prince, en vertu de son droit illimité de disposer de tous les biens immobiliers du peuple et de ses autres droits de paix, de guerre et d’alliance. Ni les comices, ni le sénat[31], ni les autres magistrats n’interviennent sous le principat dans ces questions : le prince garde, à ce point de vue, les pouvoirs des magistratures constituantes et c’est avec raison qu’on oppose en conséquence les colonies fondées à partir de Sulla sans l’intervention des comices aux anciennes colonies. C’est le prince qui, seul et en vertu de sa qualité[32], fonde les nouvelles colonies et fixe leur condition juridique ; c’est lui et lui seul qui transforme les cités sujettes en cités latines[33], les cités latines en cités de citoyens[34], les municipes de citoyens en colonies de citoyens[35] et, en tant que la chose est possible, les colonies de citoyens en municipes de citoyens[36]. C’est lui seul qui accorde et retire les droits d’alliées aux cités pérégrines comprises dans l’empire[37]. 2. La cité de l’empire fondée ou reconnue par Rome reçoit comme portion intégrante de cette fondation ou de cette reconnaissance un statut local sous l’autorité romaine. Pour prendre des mesures de ce genre, il suffisait, en face de cités de citoyens ou de cités de sujets, des pouvoirs du magistrat. Quand ce n’était pas le cas, ces actes rentraient dans le cercle de la législation : ainsi les cités latines fondées par les Romains n’ont reçu leur droit latin que par acte législatif. Cependant ces actes ont, dès le principe, été accomplis par voie médiate, les comices chargeant en même temps leurs mandataires de la fondation de la cité et de la rédaction de son statut. A partir du moment où la fondation des colonies et le règlement général de la condition des cités de l’empire eurent passé dans les mains du prince, il eut aussi logiquement le droit de procéder aux concessions et aux modifications de statuts que cela nécessitait[38]. 3. La concession du droit de cité, est selon le droit de la République, un des pouvoirs des comices. À la vérité, il est aussi exercé par eux d’une façon médiate, mais seulement dans deux cas : par l’intermédiaire des magistrats chargés de la fondation des colonies, et par celui des généraux qui sont ainsi récompensés de leur conduite courageuse devant l’ennemi ; et dans les deux cas, ce pouvoir n’est exercé que comme pouvoir concédé et réglé par une résolution spéciale du peuple. Nous ne savons ce qu’est devenue la première exception sous le principat ; pourtant le prince, qui pouvait concéder le droit de cité à une ville pérégrine, ne peut avoir été privé du droit d’admettre des non citoyens en nombre illimité dans les colonies nouvelles de citoyens en les gratifiant du droit de cité. Le droit du général de donner la cité, au moment de leur congé, aux soldats qui se sont bien conduits, quand ils ne l’ont pas encore, est exercé par le prince[39], soit en vertu d’une clause spéciale de la loi d’investiture, soit en vertu de sa toute puissance générale. Les limites, qui, à l’époque républicaine, ont tout au moins pu être tracées à ce droit, sont en principe écartées et le prince a fait de ce pouvoir l’usage le plus étendu. Sous le principat, le droit de cité a même été accordé, le cas échéant, aux soldats pendant la durée du service ; on rencontre aussi des privilèges d’ensemble, tels que l’acquisition du droit de cité à l’expiration d’un nombre d’années de service déterminé[40]. Mais surtout le non citoyen, qui entre dans une troupe de citoyens, reçoit toujours en même temps le droit de cité : c’est de cette façon que le recrutement des légions a été étendu à toutes les villes de l’empire[41]. Il n’est même pas invraisemblable que l’empereur a eu, dès le principe, la faculté de concéder le droit de cité même à des gens qui n’étaient pas soldats ; car, si cette concession a toujours été pratiquée de préférence en matière militaire, elle se rencontre de bonne heure comme faite en dehors de là[42]. En droit, ces concessions, même lorsqu’elles sont faites par catégories, restent toujours des privilèges individuels[43]. Quant à la forme, on a conservé pour celles dont le fondement est dans l’antique congé donné par le général, la gravure sur des tables de bronze et l’affichage de ces tables au Capitole usités pour les lois ; les autres concessions du droit de cité sont constatées par un simple titre (diploma)[44]. La concession aux citoyens romains du conubium, c’est-à-dire du droit de contracter avec une non citoyenne un mariage légitime romain, a été pratiquée de la même façon que la concession de la cité aux non citoyens. Le droit de mariage était accordé, soit au moment de leur congé, en même temps que la cité, aux non citoyens qui recevaient cette dernière, soit, non pas, il est vrai, à tous les citoyens sortant du service, mais à ceux sortant de la garde après y avoir fait leur temps, par des décisions de l’empereur qui intervenaient régulièrement, mais qui cependant constituaient toujours en la forme des décisions individuelles[45]. Le droit de retirer la cité à quelqu’un n’a, en dehors des procès criminels, jamais été exercé ni par les comices ni par les empereurs[46]. 4. Le droit de la République ne connaît pas de mode légal d’assimilation des affranchis aux ingénus. Le propriétaire peut donner la liberté à l’esclave avec l’assentiment de l’État ; l’État peut donner à l’affranchi tous les droits réservés aux ingénus, mais non le fait de la naissance libre. Cette règle respectable fut abandonnée au commencement du principat. On reconnut à la concession faite à des personnes d’origine servile des anneaux d’or, qui avait déjà été usitée antérieurement, mais sans cette largeur d’application, la vertu de leur donner à la fois l’ingénuité fictive et les droits équestres. La restriction surprenante de cette faveur aux personnes ayant le cens équestre[47] s’explique par les circonstances. La concession de l’ingénuité et du cheval équestre, telle qu’elle fut d’abord pratiquée pour Mena, le commandant de la flotte de Sex. Pompeius, — cette fois, à la vérité, encore avec le simulacre d’un procès, — a été admise comme un acte exceptionnel, habituellement d’un caractère politique. Si on avait admis comme règle générale que l’ingénuité pût être concédée par une décision impériale, cela n’aurait pas seulement blessé chaque citoyen dans sa dignité en même temps que dans ses intérêts : les affranchis eussent ainsi été inévitablement introduits dans l’armée romaine. Afin que cela ne fût pas, le principat de la bonne époque s’est refusé à lui-même le droit de concéder l’ingénuité avec la même liberté que la cité[48]. La concession de l’anneau d’or, c’est-à-dire de l’ingénuité, sans celle du rang équestre, se rencontre pour la première fois sous Commode[49] et il peut avoir été l’auteur de cette innovation[50]. A partir de ce moment, il n’y eut plus là qu’un privilège personnel plébéien. Sévère l’accorda à tous les soldats[51], il fut désormais très fréquemment accordé par les empereurs aux affranchis et la concession de l’ingénuité fictive y trouva sa forme générale. Cependant les droits des tiers, en particulier les droits successoraux des patrons, restaient toujours réservés : pour assimiler un affranchi aux ingénus, même sous ce rapport, on lui, accordait, au lieu de l’anneau d’or, une restitution de la naissance directe inconnue à l’ancien droit, que, d’ailleurs, l’empereur n’accordait guère qu’avec l’adhésion du patron héritier présomptif[52]. |
