LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE PRINCIPAT.
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L’IMPERIUM OU PUISSANCE PROCONSULAIRE. On a coutume de regarder le pouvoir du prince comme un faisceau de pouvoirs disparates et désignés seulement en partie de titres officiels : c’est là, dans la rigueur des termes, une conception fausse. Il y a une catégorie unique et précise d’attribution qui est absolument nécessaire au prince, mais qui suffit à elle seule pour constituer le principat. C’est l’imperium ou puissance proconsulaire, c’est-à-dire le commandement en chef exclusif des soldats de tout l’empire. La mesure dans laquelle la situation occupée par César a été prise pour modèle juridique doit être laissée incertaine[1]. Il n’y a aucun doute que le principat d’Auguste se fonde essentiellement sur cet imperium. Il y a encore d’autres droits impériaux spécifiques. Mais celui qui a ce commandement en chef[2] est empereur, alors même que tous les autres droits impériaux lui feraient défaut, et celui qui ne l’a pas, ou qui ne l’a pas dans sa plénitude absolue, n’est pas empereur, eût-il en dehors de lit tous les pouvoirs possibles. La puissance tribunicienne, la seule qui marche d’égal avec la puissance proconsulaire est, ainsi que nous le montrerons en temps et lieu, toujours acquise après l’arrivée au pouvoir et souvent longtemps après elle. Il y a même des gouvernants qui, comme Pescennius Niger, n’ont jamais reçu la puissance tribunitienne et qui ne l’ont non plus jamais usurpée, sans que cela les ait empêchés d’exercer le pouvoir de la même façon que tout autre empereur. Elle est donc une conséquence de l’acquisition du pouvoir suprême et elle n’est pas ce pouvoir lui-même. Au contraire, l’acquisition du commandement en chef coïncide nécessairement pour chaque souverain avec le commencement de son règne. Le jour auquel elle a lieu est le dies imperii[3] et c’est lui seul et non pas le jour constamment postérieur de l’acquisition de la puissance tribunicienne[4] qui a déjà été regardé et fêté, sous les empereurs de la dynastie Julienne, comme le jour de leur arrivée au pouvoir[5]. Le principat se confondant ainsi légalement avec l’imperium, la question de savoir comment ce dernier s’acquiert se trouve d’une importance d’autant plus profonde et plus générale. Mais une réponse suffit : c’est que le titre d’imperator porté par le prince a, nous en avons la preuve, été regardé comme régi par des principes identiques à ceux suivant lesquels ce titre était habituellement pris sous la République et sous l’Empire par le général victorieux. De fait, les deux actes ne sont en la forme aucunement différents, toute énorme que soit la différence matérielle entre le cas où, sur l’invitation de prendre ce titre, le consul ou le proconsul se transforme en imperator de la République et celui où un simple particulier est transformé en chef militaire de tout l’empire. Il suit de là que les comices ne confèrent ni ne confirment du sénat ou de jamais l’imperium[6]. Le prince reçoit la puissance tribunicienne du peuple ; l’assemblée populaire n’est pas, dans le système du principat, compétente pour la collation de l’imperium militaire[7]. Au sens strict, l’imperium n’est conféré par personne ; il est pris par celui qui l’exerce, tout comme le titre républicain d’imperator ou sur l’invitation du sénat ou sur l’invitation des troupes. La désignation de l’imperator par le sénat[8] est considérée comme la procédure la plus convenable, la plus modérée et la plus avantageuse pour l’intérêt public. Il est bien arrivé que le sénat fût invité par les troupes à désigner le nouveau prince[9], il est encore arrivé qu’un imperator créé par les troupes n’ait daté son pouvoir que du jour où il avait été reconnu par le sénat[10] ou du moins se soit excusé près du sénat de n’avoir pas attendu son appel[11]. Mais en droit celui que les soldats invitent à se proclamer imperator est aussi autorisé à le faire que s’il recevait cette invitation du sénat. Naturellement, tout empereur nommé par le sénat doit être reconnu par les troupes et tout empereur nommé par les troupes doit être reconnu par le sénat ; le nouveau principat n’est en règle qu’après les deux actes. L’institution du nouveau prince faite sans le concours du sénat, qui apparaît avec le prédécesseur immédiat de Dioclétien, l’empereur Carus, est considérée à bon droit par les anciens eux-mêmes comme la fin de l’ancien principat[12]. Mais le nouvel imperium commence à exister légalement à partir de l’un ou l’autre des deux actes[13], et il est par suite de la plus haute importance politique de savoir lequel a eu lieu le premier[14]. — L’invitation faite par les troupes a sans aucun doute été toujours interprétée comme si les soldats qui agissaient les premiers étaient les représentants de toute l’armée. Si donc le poids pratique de cette invitation dépend du point de savoir dans quelle mesure ils le sont ou le deviennent en réalité, leur nombre et leur rang sont indifférents pour le caractère politique de l’acte[15]. L’acquisition du principat dans son terme essentiel, l’imperium, est donc, nous ne disons pas un acte dépendant de la libre volonté du citoyen isolé, mais pourtant un acte qui pouvait aussi bien s’appuyer sur l’acclamation de soldats quelconques que sur une résolution du sénat, en sorte qu’en fait tout homme sous les armes avait en quelque sorte le droit de faire empereur non pas lui, mais tout autre individu. La ressemblance singulière qui existe entre cet acte et la manière dont Auguste prit le commandement en chef contre Antoine, et son appel à la tête de l’État par la volonté de tout le peuple, d’après la formule qui fut par la suite sa formule favorite, n’est certainement pas fortuite. Auguste a en quelque sorte dressé là le schéma selon lequel ses successeurs sont arrivés au pouvoir et il trouvait son expression théorique dans l’acclamation par laquelle les citoyens et lés soldats saluaient l’élu du peuple comme leur imperator. En ce sens le principat romain est assurément la continuation et l’achèvement de la démocratie. Cette magistrature toute puissante a pour fondement la souveraineté du peuple, mais une souveraineté qui peut aussi bien trouver son expression dans l’opinion publique des camps que dans la décision des représentants réguliers de l’État. Il n’y a peut-être jamais eu de gouvernement aussi étranger à l’idée légitimiste que le principat d’Auguste : celui-là est prince légal que reconnaissent le sénat et les soldats et il le reste tant qu’ils le reconnaissent, en vertu d’un principe dont nous aurons à étudier le revers dans le chapitre de la Fin du principat[16]. L’imperium revêtu par Auguste, au moment de la constitution du principat, a sans aucun doute été immédiatement défini comme ayant le caractère d’un imperium proconsulaire, ou plutôt la puissance proconsulaire qu’il avait jusqu’alors exercée à titre extraordinaire, a été, à ce moment, incorporée dans la constitution ordinaire. Il existe, à ce sujet, des témoignages directs et inattaquables[17], et ils trouvent une confirmation encore plus décisive dans des témoignages indirects, tels que le rôle joué par la puissance proconsulaire dans les formes secondaires du principat[18] et que l’attribution aux auxiliaires, employés par l’empereur dans le gouvernement de ses provinces, du titre qui appartient aux auxiliaires des proconsuls sénatoriaux. La puissance proconsulaire du prince est, avant tout, exigée par la logique du droit. Les institutions romaines ne connaissent pas d’imperium tout court, elles connaissent seulement l’imperium du consul, l’imperium du préteur et l’imperium de personnages assimilés légalement à l’un ou à l’autre. De même donc qu’à l’époque de la République, celui qui est appelé imperator doit forcément être, ou consul, ou proconsul, ou préteur, ou propréteur, le prince, étant imperator, doit aussi forcément avoir possédé l’une des puissances ainsi formulées, et puisque, depuis Auguste, le gouverneur de province, qui n’a personne au-dessus de lui, porte le titre de proconsul, c’est aussi cette qualification qui a nécessairement été donnée au titulaire général des droits des gouverneurs[19]. Nous avons déjà fait remarquer que le caractère de promagistrature, primitivement impliqué par cette dénomination, n’est plus attaché au proconsulat de la période impériale et que le proconsul y est aussi bien un magistrat que l’était autrefois le préteur provincial de la République. Le principat a donc, pour point central l’imperium, la puissance proconsulaire, et l’on pourrait s’attendre à trouver cette idée exprimée dans ses titres. Nous avons déjà montré, dans notre précédent chapitre, qu’il n’en a rien été. Le prince est imperator de droit et il est désigné de ce nom, constamment, quand on veut souligner son rôle militaire[20] et même, en dehors de là, communément à l’époque récente[21]. Mais, de même qu’Auguste évitait d’appeler les soldats du nom de compagnons d’armes[22], pour ne pas apparaître lui-même comme un soldat, la dénomination d’imperator, qui vise exclusivement les pouvoirs de général, — auxquels Rome et l’Italie sont soustraites au sens strict, — n’a pas été portée par les empereurs comme titre ; au contraire, avons-nous vu, elle a été portée par eux comme nom propre — parfois comme surnom, plus fréquemment comme prénom — dès le temps d’Auguste, et constamment depuis Vespasien. L’idée d’attributions militaires est inséparable du terme imperator, même quand il est incorporé dans la liste des noms ; mais cette qualification appartient à également juste raison à tous les empereurs, même à ceux qui ne l’ont portée ni comme titre ni comme nom[23]. Il en est de même, encore plus nettement, du titre de proconsul. Les pouvoirs des généraux avaient été bannis d’Italie et exclusivement reportés aux provinces par Sulla : sous ce rapport le côté militaire du principat trouve son expression dans la puissance proconsulaire, au même degré que dans le nom d’imperator. D’autre part, le titre de proconsul est clairement une désignation de fonctions et on ne retrouve pas en lui le caractère équivoque, intermédiaire entre la désignation des- fonctions et le nom propre, que présente le mot imperator. Mais précisément pour cette raison, les empereurs n’ont jamais pris le titre de proconsuls jusqu’à la fin du Ier siècle, et, depuis Trajan, ils l’ont pris seulement pendant qu’ils se trouvaient hors d’Italie. On ne pouvait dire plus clairement que la puissance impériale comprend bien en elle les pouvoirs des généraux, mais qu’elle ne s’exerce sous cet aspect que dans les provinces et non dans la mère patrie. Au contraire, l’adoption du nom d’Auguste n’est pas seulement la conséquence légale et immédiate de l’acquisition de l’imperium ; elle en est aussi, du moins quant au caractère, l’expression absolue. Cette dénomination, née avec le principat, est devenue l’expression vivante et, au lieu d’être spécifiquement militaire comme le nom d’imperator, l’expression générale du pouvoir suprême. Mais il est vrai d’elle encore et même à un plus haut degré, qu’elle n’est pas la désignation d’une magistrature, mais exclusivement un nom propre indissolublement lié au pouvoir suprême. Auguste le prit sans y être autorisé par un sénatus-consulte en forme, en s’appuyant matériellement sur le vœu de tout le peuple exprimé, en première ligne, dans la pétition du sénat, de le lui voir prendre. Postérieurement, il va de soi que celui qui est invité par le sénat à prendre l’imperium est invité, du même coup, à prendre le nom d’Auguste ; mais celui-là même qui est proclamé empereur par les soldats, prend en même temps aussitôt le nom d’Auguste, ainsi que le montrent l’exemple de Niger et beaucoup d’autres. La puissance proconsulaire impériale se distingue à deux points de vue de la puissance proconsulaire ordinaire : en premier lieu, si le commandement militaire est bien =encore en lui-même lié au proconsulat ordinaire, la totalité de l’armée est sous les ordres immédiats de l’empereur. En second lieu, les autres puissances proconsulaires sont nécessairement limitées, quant au temps et quant aux lieux, tandis que la puissance proconsulaire impériale n’a été, dès le principe, limitée ni dans le temps ni dans l’espace. Sur toute la surface de l’empire, toutes les troupes, sans distinction de garnison ni de service, prêtent le serment militaire à l’empereur et lui obéissent comme à leur général régulier : c’est là le véritable fondement du principat et ce caractère exclusif du commandement impérial de l’armée, qui est né avec lui, a toujours été maintenu sans interruption. Tous les corps de troupe se désignent même expressément, depuis Caracalla, comme étant les soldats de l’empereur actuel. Une portion notable des troupes avaient, à la vérité, leurs garnisons dans les provinces sénatoriales au commencement du principat, et, lorsque cela cessa d’avoir lieu sous Caligula, en l’an 39 après J.-C., lorsque leurs quartiers furent assignés dans les provinces impériales à tous les corps de troupes, les proconsuls gardèrent toujours le commandement des soldats détachés à leur service des provinces impériales voisines et ils exerçaient sur eux certains des droits du général. Mais ces soldats n’étaient pas leurs soldats à eux, c’étaient des soldats qui leur avaient été prêtés par le prince, qui n’avaient prêté serment qu’au prince et qui ne pouvaient être appelés et libérés que par lui[24]. L’autorité militaire n’appartenait donc pas seulement à l’empereur dans la plus extrême étendue qu’ait connu le droit public de la République, elle était encore renforcée chez lui par son caractère exclusif. Il est, en conséquence, superflu de s’arrêter ici aux divers pouvoirs qui en résultent, comme par exemple le droit du général de prendre les auspices[25]. Nous ne mentionnerons que ceux qui présentent quelque particularité dans leur application au principat. Selon le système de la République, le paiement de la solde était fait par les questeurs adjoints au gouverneur : désormais, il est transféré aux nouveaux procurateurs provinciaux de l’empereur dont, à côté de la perception de l’impôt, la fonction essentielle est de payer leur rémunération aux troupes[26]. En conséquence, même dans les provinces où il y a des questeurs, les troupes ne sont pas payées par eux, mais par les fonctionnaires impériaux. Par suite du caractère exclusif du haut commandement militaire de l’empereur, le droit de former des troupes[27] et le droit de procéder au recensement[28], qui en est inséparable, sont dans l’empire des droits éminemment impériaux ; le gouverneur qui lève des troupes sans ordre de l’empereur commet, comme toute autre personne qui le fait, un crime de majesté[29], et il n’est guère arrivé qu’on ait même demandé son avis au sénat en pareille matière[30]. — Il n’y avait donc, dans tout l’empire, que le prince qui eut le droit d’appeler les citoyens sous les drapeaux ; mais cela ne suffit pas pour qu’il ait eu ce droit sans limites. Sans aucun doute, il lui appartenait de cette façon dans les provinces qu’il administrait, non pas seulement en vertu de son pouvoir proconsulaire général, mais encore en vertu de ses pouvoirs spéciaux de gouverneur : il sera question, dans le chapitre des Provinces impériales, du droit spécial de recrutement qu’il avait là. En Italie et dans les provinces du sénat, il faut distinguer la constitution des troupes formées de volontaires et le recrutement forcé. Le droit de constituer les premières parait avoir appartenu sans restriction, dés l’origine, à l’empereur, et c’est de cette façon que la garnison de home a été formée constamment et que probablement la plupart des légions l’ont été dans le début, sans le concours du sénat. Quant au recrutement forcé, il n’en a été fait, sous le principat, qu’un usage relativement restreint, malgré la subsistance légale du service obligatoire : la chose était rendue possible par l’extension que le service volontaire avait reçue du système de formation de l’armée de Marius, puis en outre, par la force très faible de l’armée, proportionnellement à l’étendue de l’empire, et par la durée du service fixé en moyenne à vingt ans : évidemment la préoccupation de libérer la population et, en particulier, la nation dominatrice du poids de la conscription aggravée et avilie par vingt années de guerre civile, l’emporta sur toute autre considération, au moment de la fondation du principat[31]. Il en a été ainsi principalement pour l’Italie et les provinces sénatoriales. Quand cependant on y a procédé au recrutement et au recensement, ils ont probablement toujours été décidés par le sénat[32] et, après avoir été décidés par lui, exécutés par des personnages de rang sénatorial. Du moins, dans les cas peu nombreux de ce genre qui nous sont connus, il y a toujours eu pour l’Italie des commissaires spéciaux appartenant au sénat[33], tandis que, dans les provinces[34], ces opérations étaient accomplies par le gouverneur, en vertu d’un mandat spécial qui figure sans doute dans son titre officiel[35]. Une autre conséquence du haut commandement militaire réservé à l’empereur est qu’il nomme, à l’exclusion de tout autre, les officiers subalternes ; c’est-à-dire, les centurions[36], et tous les officiers[37] effectifs[38], tant les tribuns militaires et les possesseurs des autres militiæ réservées à l’ordre équestre que les possesseurs des hauts postes, qui n’étaient pas pleinement militaires et étaient assimilés aux magistratures, comme ceux de légats de légion et les fonctions analogues. La part accordée aux légats de légion dans les nominations de tribuns militaires avec une largeur que nous ne connaissons pas, ne peut sans douté s’expliquer que par une délégation du droit de nomination impérial, faite pour certains cas : elle ne porte donc pas atteinte au caractère exclusif de ce droit. Les corps de troupes et les détachements qui se trouvaient temporairement sous le commandement d’un proconsul ne recevaient pas leurs officiers de lui, mais de l’empereur. L’empereur règle, en outre, en vertu de son commandement supérieur, la hiérarchie militaire à son gré. Les gouverneurs de provinces impériaux et les officiers supérieurs étant, en général, tous immédiatement soumis au prince, comme à leur général en chef, il peut mettre, à titre stable ou temporaire, n’importe quel gouverneur ou officier sous les ordres ou au-dessus de tous les autres gouverneurs et officiers[39], et c’est une faculté dont il a été fait usage, tant à titre ordinaire qu’à titre extraordinaire, naturellement en observant les limites fixées par les rapports hiérarchiques. A titre ordinaire, les commandants de légions sont mis sous les ordres du gouverneur dans les provinces occupées par plusieurs légions. La même chose s’est parfois produite à titre extraordinaire, entre plusieurs gouverneurs impériaux de provinces différentes, mais pourtant, semble-t-il, sans que jamais la subordination en soit arrivée à être exprimée dans les titres et exclusivement au moyen d’instructions données aux différents gouverneurs[40]. C’est de cette façon, officiellement en qualité de legati Augusti pro prætore, et, en réalité, comme commandants en chef, que le premier Drusus a conduit la guerre de Germanie, dans les années 741 et suivantes[41], et que Tibère a conduit celle de Pannonie dans les années 742 et suivantes[42], avant qu’ils reçussent la puissance proconsulaire. Des situations semblables ont encore été occupées en Orient par L. Vitellius sous Tibère[43], Corbulo sous Néron[44], Avidius Cassius sous Marc Aurèle[45]. — D’autre part, les empereurs avaient coutume d’adjoindre aux gouverneurs qui avaient à conduire des guerres importantes, un præfectus exercitus de rang équestre, comme une sorte de chef d’état-major[46], dont les attributions officielles ne peuvent être précisées, mais dont la présence ne restreignait sans doute pas seulement en fait celles du gouverneur. En outre, on rencontre, dans les guerres que les empereurs du second siècle dirigent en personne, des légats impériaux pro prætore d’un type élevé, qui n’ont pas de compétence déterminée[47], mais qui paraissent avoir été, en qualité de chef de corps d’armée, à la fois au-dessous du général en chef impérial et au-dessus des autres légats impériaux. Il est à peine besoin de dire que le prince concède aussi les décorations militaires de tout ordre. Ce droit n’était pas, à l’origine tout au moins, un droit exclusif : il appartenait en même temps à tous les proconsuls ; mais ces derniers n’ont été en situation d’exercer leur pouvoir que rarement dans la première période et ils ne l’ont plus été du tout dans la période suivante. — Seuls le triomphe[48] et ensuite les ornements triomphaux[49] ont toujours été décrétés par le sénat, mais pourtant, au moins depuis Vespasien, uniquement sur la proposition de l’empereur[50]. Enfin, aucun soldat, aucun officier, ne peut être appelé ni réformé ni renvoyé dans ses foyers autrement que par l’empereur. Tous les vétérans sont en droit, ainsi qu’ils se nomment fréquemment eux-mêmes, à l’époque récente, des veterani Augusti. Le nécessaire a déjà été dit précédemment sur l’absence de limitation chronologique de la puissance proconsulaire impériale[51]. Le proconsulat ordinaire est une magistrature annale. Auguste revêtit au contraire le proconsulat pour jusqu’à la fin de sa vie, ainsi que l’exprime la dénomination d’imperator insérée dans son nom ; et le principat n’a non plus par la suite jamais été conféré ou acquis qu’à vie. Topographiquement, la restriction de l’imperium à une circonscription fixe, à la provincia de la République récente, qui a été maintenue sans modifications pour les autres proconsuls, a été écartée pour le proconsulat du prince, qui s’étendait à tout le territoire provincial[52], selon le modèle fourni par l’imperium infinitum de la République la plus récente. A la vérité, la capitale et le territoire élargi qui en dépendait, c’est-à-dire, toute l’Italie jusqu’aux Alpes, étaient, même au temps de l’Empire, soustraites à la puissance proconsulaire : une preuve claire en est la mention de ce pouvoir faite dans le titre de l’empereur, seulement quand il est absent de Rome, ainsi que nous l’avons déjà montré. En conséquence, les troupes ne pouvaient non plus être mises en garnison que hors d’Italie. Cependant la soustraction de Rome et de l’Italie au commandement militaire impérial a été atténuée par Auguste lui-même sous plusieurs rapports. En premier lieu, le commandement maritime et celui du littoral étaient déjà compris dans l’imperium infinitum du temps de la République et le second ne s’étendait pas seulement aux côtes d’Italie. C’était, d’après les institutions d’Auguste, surtout en Italie que se trouvaient les nouveaux ports de guerre et les nouveaux équipages de la flotte. Ensuite, on ne pouvait se dispenser d’exempter le prince, non seulement de la loi qui ne permettait au proconsul l’exercice de son imperium que dans l’intérieur de sa circonscription, mais encore de la loi plus large selon laquelle l’imperium s’évanouissait de droit par le passage du Pomerium. Or, où le général se trouvait, devaient aussi se trouver les troupes qui lui étaient affectées pour protéger la sûreté de sa personne ; et, par suite, il leur a aussi été attribué des cantonnements à Rome ou dans les environs de Rome, ainsi que nous expliquerons plus loin. Enfin, des corps organisés militairement étaient en garnison dans la capitale pour certains services de police, dont nous traiterons plus en détail dans le chapitre consacré à l’Administration impériale de la capitale. En dépit de ces exceptions essentielles, c’est cependant une des limitations les plus importantes apportées aux pouvoirs militaires du prince que Rome et l’Italie n’y étaient pas soumises et qu’aucune légion ne pouvait, au moins constitutionnellement, s’y trouver. L’acte de Septime Sévère par lequel il plaça la garnison d’une légion en Italie, par lequel il donna le mont Albain pour garnison à la légion seconde Parthique[53], peut être indifféremment exprimé en disant qu’il a soumis l’Italie au pouvoir proconsulaire ou qu’il l’a, sous ce rapport, assimilée aux provinces. Le haut commandement général qui appartient au prince et qu’il faut bien distinguer du gouvernement de certaines provinces qui lui est directement conféré et que nous étudierons plus loin, est territorialement différent, selon qu’il est exercé dans les districts qui font partie de l’empire par voie de clientèle ou en vertu d’annexion, qu’il s’exerce dans le territoire provincial proprement dit, à côté de l’autorité des proconsuls sénatoriaux, ou enfin qu’il se manifeste sous la forme de commandement de la garde ou de la flotte. 1. Les États qui n’ont pas été incorporés dans l’empire romain, mais qui lui sont liés à perpétuité, par des liens de vassalité, que ce soient des cités ayant une constitution républicaine, comme les villes alliées soustraites au gouvernement proconsulaire qui se rencontrent encore à cette époque hors de l’Italie, ou qu’ils soient organisés en principautés et en royaumes, doivent être compris dans le territoire soumis à la domination romaine. Ce n’est pas ici le lieu d’exposer quels droits de souveraineté sont restés a ces États annexés, quels autres ont passé à la cité dominante ; mais le détenteur des seconds est, sous le principat,exclusivement l’empereur. Par conséquent, où l’État romain a le droit de placer des troupes[54], c’est l’empereur qui exerce ce droit. Le renouvellement, rendu nécessaire, à chaque transmission du trône, par le caractère personnel des traités conclus avec les princes clients, est à chaque fois accompli ou refusé par l’empereur[55]. Dans la mesure où il existe une haute administration romaine des États ayant une autonomie dépendante, c’est à l’empereur qu’elle appartient. De même que c’est lui qui adresse les réquisitions aux principautés, c’est aussi lui seul qui est en situation d’exercer, en face des villes libres, le droit ou le pouvoir, inséparable de l’hégémonie, d’intervenir à titre isolé dans leur justice et leurs institutions, et, au cas le plus extrême, de supprimer leurs libertés municipales. Si nous pouvons à ce sujet faire un renvoi général au chapitre relatif aux cités sujettes, il faut ici mentionner les fonctionnaires impériaux que l’on rencontre, depuis l’époque de Trajan, comme chargés de la surveillance des villes libres. Bien qu’ils se confondent essentiellement, sous le rapport chronologique et sous le rapport du caractère, avec les fondés de pouvoirs du gouvernement romain que l’on rencontre prés des cités isolées en Italie et dans les provinces sénatoriales, et que nous aurons à étudier plus loin, ils ne peuvent cependant être ici passés sous silence. L’absence de contrôle exercé par l’autorité sur l’administration communale, dans les villes libres des provinces qui n’étaient pas soumises à la surveillance des gouverneurs, a eu des conséquences analogues à celles produites pour les villes d’Italie par une situation analogue : elle a, en particulier, produit le même désordre financier. Les surveillants impériaux apparaissent à peu près à la même époque dans les deux domaines[56]. Ceux des villes libres se distinguent de ceux des villes italiques seulement en un point : si, à la vérité, il n’est pas rare qu’ils soient nommés pour des villes particulières, le mandat impérial qui leur est donné s’étend ordinairement à toutes les villes privilégiées comprises dans les limites d’une province[57]. On prend constamment pour commissaires chargés de pareils mandats généraux, des hommes de rang sénatorial ; on leur a probablement accordé en principe cinq faisceaux, comme aux gouverneurs de provinces impériaux[58], desquels ils sont rapprochés sous tous les rapports[59]. Évidemment, ces inspecteurs impériaux ont été, à l’origine, des fonctionnaires extraordinaires et dépourvus de titre fixe, désignés tantôt du nom de curatores ou de logistæ, tantôt, par analogie avec les gouverneurs de provinces, de celui de legati Auqusti ou de quinquefascales ; mais la destination en vue de laquelle ils sont créés, la correction de l’état (ad corrigendum statum) des cités libres est en même temps toujours mise en lumière et elle a conduit, dans le cours du nie siècle, à la fixation du nouveau titre de corrector civitatium liberarum, en grec, έπανορθωτής τών έλευθέρων πόλεων[60]. En Achaïe, tout au moins, cette fonction est probablement devenue stable, dès avant le temps de Dioclétien : le proconsul sénatorial et le corrector impérial ont longtemps coexisté dans cette province, le premier pour le territoire sujet et le second pour les villes libres[61]. 2. Lorsque l’annexion a eu lieu sous forme de substitution États annexés. d’un administrateur temporaire de création romaine aux princes locaux, l’administrateur est nommé par l’empereur. Cette forme de sujétion est étrangère au système administratif de la République[62] ; elle a été pour Auguste un des plus puissants instruments du nouveau régime, particulièrement parce que la division du pouvoir faite entre le prince et le sénat s’appliquait bien aux provinces impériales, mais que le prince revendiquait la souveraineté exclusive des États annexés et l’exerçait exclusivement au moyen de personnes à son service n’appartenant pas au sénat. C’est en vertu de ce principe qu’ont été organisées, d’une part, l’Égypte, que la nouvelle monarchie se réserva exclusivement à cause de sa situation, de ses richesses et de ses traditions monarchiques[63], et, d’autre part, les régions des Alpes bornant l’Italie du côté du Nord, les Alpes Maritimes, les Alpes Cottiennes et la Rætie et le Norique, dans lesquelles elle ne trouva pas non plus à propos, pour des raisons faciles à comprendre, de placer un commandant militaire élevé de rang sénatorial. Nous avons déjà traité, dans la mesure où le permet le cadre de cet ouvrage, de l’administration de ces territoires par des représentants du prince de rang équestre, par les præfecti, qui remplissent surtout des fonctions d’officiers, et par les procuratores, surtout occupés à des fonctions financières. 3. Dans les provinces sénatoriales, l’empereur a, à côté du proconsul, un imperium de même nature que le sien, mais plus énergique (imperium majus)[64]. En conséquence, l’empereur a le droit de donner des instructions aux proconsuls sénatoriaux[65] et de porter des règlements spéciaux pour ces provinces[66], ainsi que de trancher à sa guise des affaires particulières les concernant[67]. La participation de r’empereur dans une administration conférée directement à des fonctionnaires sénatoriaux, devait nécessairement conduire à des conflits et les traces ne manquent pas de ce que cette intervention de l’empereur ait été ressentie comme un empiètement[68]. Dans la première période de l’Empire, on a visiblement évité tout au moins de mettre des fonctionnaires impériaux à côté de ceux du sénat. Nous avons déjà remarqua que la levée des troupes et le cens n’ont été qu’exceptionnellement opérés par des fonctionnaires impériaux dans les provinces sénatoriales. Même dans d’autres buts, les envois de délégués impériaux faits dans les provinces impériales, tels que celui fait en Asie, à la suite du tremblement de terre de l’an 17 après J.-C.[69], sont de rares exceptions ; et, en pareil cas, le délégué impérial a, selon la règle, moins de faisceaux que le gouverneur sénatorial. Mais, à partir de Nerva et de Trajan, les empereurs commencent à prendre en main, dans les,villes placées sous l’administration du sénat comme dans les villes libres, le contrôle des finances, qui évidemment était absolument négligé par les magistrats du sénat : ils créent pour les plus importantes d’entre elles, pour celles qui ont le droit de cité romaine aussi bien que pour les villes sujettes, des contrôleurs spéciaux (logistæ)[70], et ils leur envoient aussi, sans doute dans le même but, des magistrats plus élevés (legati ad corrigendum statum)[71]. La preuve que ces créations nouvelles étaient spécialement destinées à combler les lacunes de l’administration du sénat, c’est qu’elles se rencontrent bien aussi dans le territoire de l’administration directe de l’empereur, mais beaucoup plus rarement[72] que dans les provinces sénatoriales. 4. Le commandement maritime avait été supprimé par suite du mouvement qui avait constitué le gouvernement du sénat en régime oligarchique et il n’avait été rappelé à l’existence qu’extraordinairement, d’une manière intermittente ; pendant les dernières décades de la République, sous la pression des maux matériels résultant de sa suppression. Cette faute grave, équivalente à un suicide politique en face de la situation géographique de l’Italie, a été, comme nous l’avons déjà dit, utilisée par le fondateur du principat pour réorganiser ce commandement, à titre d’institution durable, au profit de lui et de ses successeurs. Les petites flottes côtières et fluviales des diverses provinces, qui étaient déjà soumises à l’autorité provinciale dans la période récente de la République, subsistèrent ; mais, à côté d’elles, on constitua, en prenant pour point de départ l’imperium infinitum extraordinaire des temps les plus récents de la République, un haut commandement maritime qui embrassait toute la surface des mers[73] et qui avait son siège en Italie. La construction des deux ports de guerre, de Misène sur la mer Tyrrhénienne et de Ravenne sur la mer Adriatique, et la constitution des deux flottes de guerre qui stationnèrent là désormais sont l’œuvre d’Auguste[74]. L’imperium uniquement provincial, au sens propre, de l’empereur arriva de la sorte à avoir des garnisons permanentes en Italie et même à Rome[75] : c’était un résultat commandé parles conditions géographiques de l’empire et, pour les empereurs, une excellente occasion d’atténuer la situation d’exception de l’Italie. Cependant cette flotte n’est pas immédiatement entrée dans l’existence comme institution d’État ; il n’y a d’abord eu là qu’une disposition privée prise par le prince pour le bien de l’empire, les hommes jusqu’au grade de capitaine, d’une part, et les chefs de la flotte, de l’autre, étant ou pouvant être, les premiers, des esclaves et, les seconds, des affranchis de l’empereur. Et telle demeura la flotte sous les empereurs de la dynastie Julienne[76]. C’est seulement sous Claude que nous trouvons ces hommes reconnus comme des soldats et recrutés parmi les pérégrins libres[77] ; des affranchis impériaux apparaissent encore, à titre isolé, comme amiraux sous la dynastie Claudienne[78]. C’est seulement plus tard, — on ne peut l’établir que depuis Hadrien, — que les soldats de la flotte ont ou reçoivent, au moment de leur enrôlement, un statut supérieur au statut pérégrin, probablement la latinité, et que les deux commandements de la flotte italique pénètrent définitivement parmi les fonctions équestres élevées[79]. Désormais les flottes italiques sont soumises à un régime analogue à celui de la garde du corps : l’empereur est considéré comme le grand amiral et les deux classes prætoriæ[80] sont parallèles au prætorium de la capitale. La flotte impériale a atteint son but ; pendant toute la bonne époque de l’Empire, on n’entend plus parler de pirates sur la Méditerranée[81]. 5. Dès les derniers temps de la République c’était devenu un usage que le général, que plus largement tout officier ayant un commandement indépendant, affecta, parmi les troupes mises à sa disposition, une cohorte une fois formée (cohors), qui était dispensée du service de remparts et d’autres corvées analogues et qui recevait une solde supérieure, à la défense de sa personne et du quartier général (prætorium)[82]. Lorsque en 742, après la bataille de Philippes, une grande partie des légions victorieuses durent être dissoutes, on forma, de ceux qui désiraient continuer à servir, une troupe de choix de huit mille hommes et on donna par là au prætorium, à la garde impériale, la situation qui a tant influé sur la suite de l’histoire du principat. Mais elle ne reçut sa forme définitive qu’après la bataille d’Actium. L’imperator permanent et séjournant régulièrement à Rome y avait son quartier général ; la troupe affectée à ce quartier y eut donc sa résidence[83]. Cependant Auguste ne fit ce dernier pas, dans lequel se manifestait ouvertement l’extension pratique de l’imperium proconsulaire à la capitale qui y était constitutionnellement soustraite, qu’avec son goût propre des demies mesures : il ne fit jamais résider dans la ville plus du tiers de la troupe et il ne l’y caserna pas[84]. C’est Tibère qui lit aussi a le premier achevé l’établissement de la monarchie : bientôt après le début de son règne, il fit conduire toute la garde dans la capitale par L. Ælius Sejanus, le chef capable et énergique qui la commandait alors, et il construisit pour elle en dehors de la porte Viminale la grande caserne aux formes de forteresse[85] qui fut, à partir de là, pendant trois siècles, la citadelle dominant la ville et qui a fait autant d’empereurs qu’elle en a renversés. L’une des cohortes prétoriennes était toujours de garde au palais impérial[86] et les chefs s’y trouvaient aussi d’ordinaire[87]. — La troupe fut, conformément à la prédominance des pouvoirs du général auquel elle était adjointe, portée à peu près à la force d’une légion[88] et composée, comme les légions, de fantassins et de cavaliers, sans pourtant recevoir la forme d’une légion[89]. — Le corps était composé exclusivement de volontaires[90]. Mais, tandis que les prétoriens des triumvirs avaient été pris parmi les vétérans des légions, Auguste a formé sa garde du corps des jeunes gens d’Italie qui se présentèrent volontairement, en excluant même à l’origine les habitants de la Gaule cisalpine qui n’avait été réunie à l’Italie que par César[91], et jusqu’à Sévère la troupe garda, jusqu’à un certain point, son caractère national romain. Le service y était avantagé sous tous les rapports, sous celui de la diminution de la durée et de l’élévation de la solde comme sous celui des diverses distinctions et des espérances de toute sorte. Le commandement en était exercé en droit par l’empereur en personne[92], en fait, depuis l’an 752[93], par des représentants nommés par lui à son gré[94], les præfecti prætorio[95], qui devaient être exclusivement pris parmi les chevaliers romains et qui de fait n’ont pas été pris, sauf de rares exceptions[96], parmi les sénateurs jusqu’au règne d’Alexandre Sévère[97]. Depuis Alexandre, au contraire, les sénateurs eux-mêmes peuvent parvenir à ce poste[98] et même, lorsqu’il est conféré à un homme de rang équestre, celui-ci entre de plein droit en même temps au sénat[99]. — A la différence de toutes les autres institutions militaires du principal[100], la préfecture des prétoriens est soumise en règle[101] à l’ancien principe républicain de la collégialité[102] : on voit en fonctions simultanément deux[103] et même parfois trois præfecti prætorio[104], et cela, tant que le principat d’Auguste a subsisté, avec une compétence indivise, les actes officiels pouvant être accomplis par chaque titulaire de la fonction et être opposables à tous les autres[105]. Au point de vue de la durée, le commandement de la garde est bien soumis en droit à la règle générale, selon laquelle les mandats impériaux sont toujours donnés jusqu’à nouvel ordre et selon laquelle il n’y a jamais besoin pour leur révocation du retrait d’une parole donnée, en quelque temps et dans quelques circonstances qu’elle intervienne. Mais c’était une maxime de gouvernement de laisser ce commandement longtemps dans les mêmes mains[106], à la différence des postes que l’empereur confiait constitutionnellement à des sénateurs, et, en cas de bonne administration du titulaire, de ne guère l’en relever que sur sa propre demande[107] et sous la forme de nomination au sénat[108]. — Nous avons déjà remarqué que le præfectus prætorio n’est pas un magistrat mais un officier, qu’il ales insignes militaires, et, en particulier, qu’il est considéré comme le porteur de l’emblème dans lequel se résument les pouvoirs militaires impériaux, du glaive impérial. Relativement à la compétence des commandants de la garde, il faut rigoureusement distinguer les pouvoirs qui résultent nécessairement de leur poste, à savoir, outre le commandement proprement dit, la juridiction sur les simples soldats[109] et la désignation des soldats exempts de corvées[110], c’est-à-dire les pouvoirs qui appartiennent au légat de légion et à tous les chefs de grands corps de troupes, et leur rôle de pseudo-magistrats, dont le fondement était dans l’influence spéciale sur le prince, que ce poste était plus apte à donner que tout autre. Naturellement ce dernier rôle dépendait de la personnalité des princes et de celle du préfet ; tandis que le préfet n’était, dans certaines circonstances, guère plus qu’un légat provincial quelconque, il a, dans d’autres cas, été en fait un premier ministre et même un vice-empereur. Quoique cette puissance des commandants de la garde appartienne plus à l’histoire qu’au droit public, il en est issu, dans le cours du me siècle, des institutions stables qui ne peuvent être omises ici, mais dont l’étude trouvera mieux sa place dans le chapitre de la Représentation de l’empereur. |
