LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LES POUVOIRS CONSTITUANTS EXTRAORDINAIRES.
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L’État romain a été forcé, plus rarement que les autres États de l’Antiquité dignes d’être nommés, de recourir à une ressource, qui est toujours un mal et souvent un mal pire que celui que l’on veut guérir, à la création de magistrats supérieurs investis du pouvoir non pas d’appliquer, mais de transformer la constitution de la cité. Mais il y a pourtant eu, même à Rome, des pouvoirs suprêmes constituants. Si ce peut paraître une folie de vouloir lés traiter comme des catégories de droit public précises, le témoignage le plus grandiose de la toute puissance de l’idée du droit à Rom est peut-être que, malgré toutes les diversités de temps et de tendance politique que peuvent présenter les tentatives faites dans ce sens, qu’en dépit des caractères individuels de chacune, il y a cependant un type fondamental aux traits fortement accusés qui les domine toutes et qui s’impose à toutes. Les pouvoirs constituants qu’on peut établir avoir existé à Rome sont les suivants[1]. 1. Le décemvirat consulari imperio legibus scribendis[2] institué par la loi Terentilia pour l’an 303, puis de nouveau pour l’an 304. Son but une fois atteint, la création d’une nouvelle magistrature semblable fut interdite à tout jamais et celui qui manquerait à la défense fut déclaré hors la loi par une résolution des comices provoquée par les consuls L. Valerius et M. Horatius[3], et par un acte symétrique de la plèbe[4], selon lesquels il pourrait être tué impunément par le premier venu. 2. La dictature legibus scribendis et rei publicæ constituendæ[5] de la loi Valeria de 672 relative à Sulla[6] et la dictature, selon toute apparence en général similaire, quoique réglée différemment quant à la durée, que les lois rendues en 705[7], puis en 706[8], conférèrent à César et qui fut encore organisée par des lois postérieures[9]. On a également proposé des dictatures analogues pour Pompée en 702[10] et pour Auguste en 732[11] ; mais ces propositions ne se sont pas réalisées. En 710, une loi du consul M. Antonius a proscrit cette dictature pour l’avenir comme l’avait été le décemvirat, a déclaré hors la loi quiconque la revêtirait ou en proposerait la concession et a mis à prix d’avance la tête des délinquants[12]. 3. La cura legum et morum maxima potestate rentre dans le même cercle et ne peut être ici passée sous silence, quoiqu’elle ne soit jamais entrée en pratique sous une forme indépendante. L’allégation selon laquelle le premier César aurait été nommé præfectus moribus[13] n’est ni suffisamment avérée ni vraisemblable en elle-même ; car, César étant au même moment dictateur constituant, cette magistrature qui embrasse nécessairement et principalement la réformation des mœurs ne laisse pas de place à côté d’elle pour un second pouvoir d’exception[14]. La réformation des mœurs peut avoir été relevée dans l’une des lois qui ont formulé 1a dictature de César comme en étant une portion intégrante. César n’a jamais reçu de magistrature portant ce titre. — Après avoir refusé la dictature en 732, Auguste s’est vu offrir à trois reprises différentes, en 735, 736 et 743, la même magistrature par des sénatus-consultes et des lois sous le nom de cura legum et morum ; mais il l’a repoussée les trois fois, en déclarant que la puissance tribunicienne constitutionnelle, exercée correctement et complètement, suffisait à tous les besoins[15], — de même qu’en pareil cas Pompée, au lieu de prendre la dictature, se contenta du plein exercice des pouvoirs consulaires. Les écrivains postérieurs ont confondu cette cura et la censure[16], indubitablement à tort, puisque cette puissance est expressément qualifiée par Auguste des noms de puissance la plus élevée et de puissance extraordinaire qui ne conviennent aucunement à la puissance censorienne. Le pouvoir éminemment légiférant contenu par essence dans cette magistrature faut en outre pleinement défaut aux censeurs ; et si la censure peut aussi bien que cette magistrature extraordinaire être appelée une surveillance des mœurs, la juridiction sur les mœurs des censeurs, qui se résume uniquement dans leur nota, plus honteuse que préjudiciable, est quelque chose de tout différent de la cura morum autorisant à prononcer arbitrairement toutes les peines à laquelle on pensait pour Auguste. 4. Le triumvirat rei publicæ constituendæ[17], pourvu de la puissance proconsulaire[18], telle que l’avait eue le dictateur César ; et composé de Lépide, Antoine et César[19], arriva à l’existence le 27 novembre 711 en vertu de la loi Titia[20] et il subsista même après l’expiration de son premier terme survenue le 31 décembre 716[21]. Nous parlerons plus loin de sa fin définitive : 5. Peut-être, enfin, peut-on compter encore dans cette énumération l’étrange magistrature exceptionnelle de l’an 238 après J.-C., le vigintivirat rei publicæ curandæ[22]. Après que le sénat eut en cette année retiré sa foi à l’empereur Maximin et se fut prononcé pour les deux Gordiens élevés à l’empire en Afrique, il institua à la suite de leur défaite nos vigintivirs et combina cette institution avec l’Empire, en décidant que les deux chefs de ces vingt personnages porteraient le titre d’Augustes[23]. La victoire resta aux deux empereurs du sénat contre Maximin, et il put sembler un moment qu’il allait y avoir une renaissance, appropriée à l’époque, du gouvernement des consuls et du sénat dont les réminiscences paraissent avoir joué un rôle dans ce système, une constitution de l’État modifiant le Principat dans le sens de l’ancienne République. Car les vigintivirs doivent sans doute avoir reçu, à coté de leur tâche militaire immédiate, une triche politique de ce genre tendant à la transformation de la constitution dans le sens de la majorité du sénat. Mais naturellement ce plan de reconstitution ne fut pas exécuté : la soldatesque de la capitale força bientôt à revenir aux institutions existantes. Dans cette agonie du Principat ; qui a rempli les cinquante années antérieures à l’établissement définitif de la monarchie par Dioclétien, la même tendance est, sans doute arrivée encore plus d’une fois à une réalisation éphémère, spécialement sous Tacite et sous Probus, mais on n’a plus employé pour cela les formes républicaines. On pourrait encore se demander, au sujet du consulat unique conféré à Pompée en 702, s’il ne s’est rapproché qu’en fait de la dictature de Sulla ou, s’il s’en est rapproché en droit par des clauses spéciales adjointes à la résolution qui lui a donné naissance[24]. Mais nous allons voir que la puissance extraordinaire ne pouvait se transférer dans cette forme, et même en dehors de là la situation politique[25] et la personnalité de Pompée peuvent être invoquées dans le sens contraire. Enfin les actes accomplis par Pompée en cette qualité ne requièrent pas absolument une compétence plus étendue que la compétence habituelle. Seulement c’est pour tenir lieu de la dictature qu’avait eue Sulla que ce consulat a été offert par le sénat et accepté par Pompée ; si donc en la forme on ne peut y trouver que l’extension du pouvoir consulaire poussée à ses limites les plus extrêmes, il est pourtant propre à mettre en lumière le caractère de la dictature de Sulla, et il faut, pour apprécier cette dernière, ne pas perdre de vue son succédané. — Il en est à peu près de même du Principat. Par une opposition décidée avec le triumvirat, il se meut en somme dans les formes d’un pouvoir constitutionnel et, quoiqu’il franchisse, à plus d’une reprise, les bornes constitutionnelles, il ne rentre aucunement parmi les magistratures qui y sont soustraites. Si nous essayons de dégager le caractère, anticonstitutionnel, si l’on veut, mais cependant en même temps constitutionnel, de ces magistrats les plus élevés de tous, en partant des diverses formations juridiques très éloignées par le temps et les tendances, la dénomination de la magistrature contient d’abord, en dépit de toutes les différences individuelles, l’indication que c’est une magistrature supérieure, que cette indication vise la dictature au l’imperium consulaire[26]. Les insignes sont aussi déterminés par là : nos magistrats avaient douze faisceaux, quand ils avaient la puissance consulaire, et vingt-quatre, quand ils avaient la puissance dictatoriale. Mais les dictateurs antérieurs à Sulla paraissent n’avoir fait usage de ce droit que hors de Rome : l’usage à Rome d’un nombre de licteurs double du nombre ordinaire est un des traits de la dictature appelée à l’existence par Sulla. Non seulement la dictature, mais les autres magistratures réunies ici étaient, supérieures en rang au consulat : c’est une conséquence de leur nature et ce peut aussi être établi en dehors de là[27]. Aucune magistrature extraordinaire ne naît sans loi spéciale, les magistratures constituantes moins que nulle autre. Une compétence extraordinaire ne, peut être introduite valablement par des clauses spéciales intercalées dans l’objet du scrutin par le magistrat qui préside une élection. Le peuple qui vote ou, si l’on préfère le, magistrat qui dirige l’élection est lié pour l’acte du vote par la loi qui organise ce vote, et, quoique une élection soit, aussi bien qu’une loi, une résolution du peuple, l’élection ne peut qu’exécuter la loi, elle ne peut en tenir lieu[28]. — L’établissement d’une magistrature constituante est donc ordonné par une loi, sans qu’il y ait à distinguer si cette autorité constituante doit porter le nom d’une magistrature déjà existante, comme c’est le cas pour les dictatures constituantes, ou si on a choisi pour elle un nouveau nom, comme cela arriva lors de la fondation du décemvirat. La détermination de la personne peut être obtenue par la voie d’une élection ou bien la personne peut être nominativement désignée dans la loi créatrice de la magistrature. Pour le décemvirat le peuple a observé la règle constitutionnelle selon laquelle les comices législatifs ne peuvent, pour les nominations essentielles, étendre leur décision aux questions de personnes ; il a exercé successivement son droit de régler la compétence et son autre droit de désigner les personnes auxquelles elle appartiendrait. Quant à la procédure qui, au mépris de cette maxime, réunit dans un seul et même acte la solution des questions de compétence et de personnes, on a projeté d’y recourir pour la cura legum et morum, et elle a été suivie pour les dictatures et le triumvirat rei publicæ constituendæ : pour la dictature, dont le titulaire doit être nommé par un magistrat, la nomination a été faite par le magistrat au profit de la personne indiquée par la loi constitutive[29] et, pour les triumvirs, leur nomination a été contenue clans la loi même qui établissait le triumvirat. Une conséquence de ce que toute magistrature d’exception est appelée à la vie par une résolution du peuple spéciale est qu’il est impossible d’empêcher pour l’avenir : le retour d’un pareil état d’exception. On ne peut ni logiquement ni pratiquement rendre irrévocable un acte de l’État qui n’est pas une convention, car aucun État ne peut prendre un engagement obligatoire en face de lui-même[30]. Si par conséquent une loi veut régler la législation future, si par exemple elle défend de rétablir plus tard une institution écartée, comme ont fait la loi Valeria Horatia de 305 par rapport au décemvirat et aux magistratures constituantes en général et la loi Antonia de 710 par rapport à la dictature, cette disposition, tout comme l’ancienne abolition perpétuelle de la royauté qui présente absolument le même caractère, est, en réalité, un souhait pieux ; en droit, c’est une clause aussi dénuée de valeur que celle par laquelle un préteur défendrait à ses successeurs d’effacer une disposition de l’édit ou un testateur s’interdirait à lui-même de faire un nouveau testament. Comme le nouvel édit ou le nouveau testament, la nouvelle loi brise nécessairement l’ancienne. Cela a toujours été reconnu par les Romains en matière, législative, soit théoriquement, pour la clause d’abrogation, soit pratiquement (VI, 1). La dictature de Sulla a été légalement fondée par la loi Valeria, quoique cette loi fut contraire à l’ancienne loi Valeria Horatia, et si Auguste avait adhéré à la résolution du peuple qui lui attribuait la dictature, aucun jurisconsulte n’aurait pu attaquer la légalité de cette dernière en invoquant la loi Antonia. — Aucune disposition pénale additionnelle, aucun serment n’y peut rien changer. Au contraire, la réglementation anormale, généralement remise à l’initiative individuelle, de la peine et l’addition élu serment superflue pour une loi exécutable, sont la preuve que le législateur lui-même a eu conscience de l’impossibilité d’atteindre le but qu’il poursuivait. Assurément, la menace de la peine est efficace contre les actes qui préparent la loi d’abrogation, par exemple contre sa soumission au sénat et aux comices ; elle rend l’abrogation dangereuse, en particulier pour celui qui y échoue, mais elle ne la rend aucunement impossible, d’autant plus que la loi d’abrogation non seulement peut remettre les peines encourues, mais, au : sens propre, les remet d’elle-même. Aucun tribunal ne pouvait prononcer la peine ou l’amende portée, légalement contre la nomination d’un magistrat soustrait à la provocation, après qu’une loi postérieure avait prescrit une pareille nomination et si un républicain ardent avait tué le rogator de la loi sur la dictature de Sulla, en vertu de la sanction de la loi Valeria Horatia : Qui creasset eum jus fasque esset occidi neve ea cades capitalis noxæ haberetur, n’importe quel tribunal aurait dû le condamner pour meurtre, car cette sanction avait été abrogée du même coup. Il y a encore moins à tenir compte en droit de ce que, comme cela aurait eu lieu pour la loi abolitive de la royauté, les citoyens se seraient obligés, eux et leurs descendants, à ne pas souffrir l’abrogation de la loi et à la défendre chacun individuellement. Les meurtriers de César, qui avaient besoin de se mettre en paix avec leur conscience, ont trouvé dans ce serment contre la royauté, prêté un demi millier d’années avant eux, la légitimation de leur acte et l’invitation à l’accomplir. Cependant, même des juges plus consciencieux que ceux qui leur étaient donnés par la loi Pedia, auraient bien reconnu que la dictature annale de César rentrait dans la royauté visée par ce serment ; mais ils n’auraient pas pu regarder leur acte comme l’exécution d’un homme légalement condamné parce que les citoyens s’étaient antérieurement obligés par serment à défendre, par leurs forces individuelles, une loi contre son abrogation quelconque, opérée par les voies légales. S’il ne faut pas perdre de vue ce côté juridique de la question[31], cela n’enlève d’ailleurs pas du tout aux menaces solennelles ainsi portées, et mises en partie sous la protection du lien moral d’un serment héréditaire, leur grande importance pratique. La proscription de la royauté et des magistratures d’exception est une des pierres angulaires de l’édifice républicain. Sans elle César ne serait peut-être pas tombé sous la main d’un meurtrier. La sanction de la loi Valeria Horatia a essentiellement contribué à empêcher, pendant plus, de quatre siècles, le retour des magistratures mises au dessus de la loi ; et la loi Antonia a encore joué un rôle lors de l’établissement du triumvirat[32] et du refus de la dictature par Auguste. Il ne peut être question de conditions d’éligibilité aux magistratures constituantes que pour le décemvirat, puisque la loi qui établit cette magistrature laissa le choix des personnes aux électeurs, tandis que les lois postérieures de la même espèce n’ont pas prescrit l’élection par les comices des titulaires de la puissance qu’on proposait d’établir. Mais, par une conséquence remarquable et d’ailleurs absolument logique du caractère particulier de l’acte, les conditions de capacité légalement établies pour la magistrature supérieure ordinaire ne s’appliquent pas à cette magistrature qui est la plus ancienne de la catégorie : c’est pour cela qu’on trouve des plébéiens parmi les décemvirs legibus scribendis[33]. Les magistratures ordinaires sont durables en tant que magistratures, mais limitées dans le temps quant leurs titulaires. Dans les magistratures constituantes au contraire, la magistrature elle-même est éphémère mais en ce qui concerne son titulaire, la limitation de temps n’est pas d’une existence nécessaire et, quand elle se trouve dans la loi qui organise la magistrature, elle n’a pas de force obligatoire. Il n’y a pas, en général, besoin de preuves du caractère éphémère des magistratures que nous avons énumérées. Quanta la dictature de César, quoiqu’elle ait été organisée à l’image de la dictature certainement éphémère de Sulla, on ne peut établir pour elle la détermination officielle legibus scribendis et reip. constituendæ qu’avait reçue celle de Sulla[34], et cette détermination n’est même pas conciliable avec le caractère viager, que, comme nous allons l’expliquer, César donna finalement à sa dictature ; il n’est certainement pas douteux que César a regardé sa dictature comme une forme de gouvernement définitive, au moins à partir du moment où elle a été déclarée à vie[35]. Mais, quoique César n’ait pas eu l’intention de créer un pouvoir d’exception, qu’il ait voulu au contraire transformer la magistrature supérieure, le droit public, qui n’a pas à s’occuper de plans de constitutions futures, mais de créations positives, doit considérer la dictature de César comme un pouvoir définitif seulement pour le temps de sa vie, donc généralement parlant comme un pouvoir d’exception[36]. Car il n’a pas pris de disposition arrêtée sur le gouvernement qui entrerait en vigueur après sa mort, et l’entrée en vigueur du régime consulaire qui l’a suivie n’a donc pas lieu à l’encontre des institutions, mais d’une manière constitutionnelle. Relativement à la durée, il nous reste à nous occuper, en négligeant la cura legum et morum qui n’est pas entrée en pratique, de la dictature de Sulla et de celle de César ; du décemvirat legibus scribendis et du triumvirat rei p. constituendæ. La dictature de Sulla, dans laquelle l’absence constitutionnelle de limite se manifeste avec la brutale franchise de la logique juridique, n’a pas été créée précisément à vie, mais pour le temps qu’il faudrait pour l’établissement dans l’État d’un ordre suffisant[37]. Sur les dictatures de César de 705 à 706, nous n’avons pas de détails d’une pareille précision ; mais, selon toute vraisemblance, elles ont été établies comme celle de Sulla, sans terme d’expiration préfixe. La dictature de César fut ensuite, à partir du 1er janvier 709, déclarée une magistrature annale à l’image de l’ancienne dictature albaine, et il est probable que César a été désigné en même temps, en comptant ses deux dictatures de 705 et de 706-708 comme les deux premières, dictateur de la troisième à la douzième fois pour les dix prochaines années, donc jusque et y compris l’an 718[38]. Main cette désignation décennale ne contenait pas elle-même de terme extinctif absolu, car elle doit s’être cumulée avec la dictature antérieure conférée pour un temps indéterminé, et on doit avoir entendu les choses en ce sens que César se démettrait après l’expiration de dix ans, si l’État lui paraissait alors convenablement ordonné. Cet acte n’a donc fait que joindre à : l’introduction de la monarchie celle du calcul des années par lies années de pouvoir du souverain. Peu avant sa mort, César a résigné la dictature annale et revêtu formellement la dictature à vie[39]. Le décemvirat rei publicæ constituendæ est soumis au même régime que les dictatures similaires. On soulignez il est vrai, la nomination des premiers décemvirs pour une seule année du calendrier[40] et la retraite de ces hommes consciencieux à l’expiration du délai. Seulement ils mettent à leur place non pas la magistrature ordinaire, mais, en vertu de leur propre arbitraire, semble-t-il[41], un autre collège de nomothètes. Lorsque l’année de magistrature de ce nouveau collège est expirée, les seconds décemvirs ne procèdent à aucune élection et restent en place au mépris du principe de l’annalité ; ils s’entendent même pour conserver le pouvoir toute leur vie[42], jusqu’à la venue finale d’une révolution, qui ne les renverse pas comme des particuliers s’arrogeant le gouvernement sans droit, mais qui les force à l’abdication comme des magistrats abusant de leurs pouvoirs[43]. Ce récit, souvent discuté et jamais compris, n’a qu’un but : c’est de montrer par un paradigme que la magistrature appelée à l’existence dans une destination déterminée a son terme naturel non pas à un jour fixe du calendrier, mais au moment où sa destination a été réalisée[44], et par dessus tout que la magistrature supérieure mise au-dessus de la constitution ne peut pas par essence être liée, qu’elle ne peut donc pas l’être même par le, terme qui lui a été fixé, que son développement nécessaire conduit d’abord à la perpétuation de la magistrature d’exception et ensuite à celle des magistrats d’exception eux-mêmes, et qu’il n’y a finalement contre l’absolutisme légalisé d’autre ressource que l’action illégale des individus. Si tout ce que nous racontent les annales de la table des fastes et du code des douze tables se trouve ainsi perdu pour l’histoire, nous acquérons par là, de la sagesse logique et pratique des sérieux hommes d’État qui ont inséré ces récits dans les annales, une vue dont le profit l’emporte de beaucoup sur la perte de la belle Verginia. La loi qui avait appelé à l’existence cette magistrature placée au-dessus de la constitution ne voulait pas la perpétuer. La preuve en est dans le droit de provocation des citoyens qui n’existe pas contre ces magistrats et qui pourtant est reconnu dans leur code. Enfin, c’est au triumvirat de 714 qu’ont été faites les applications les plus importantes du principe théorique, selon lequel le terme n’a pas de forée obligatoire à l’encontre des pouvoirs constituants. Lors de la création de la magistrature, le 31 décembre 716 lui fut marqué comme terme. Lorsque cette date fut arrivée, les gouvernants restèrent tout simplement en place, et quand ils s’entendirent, à raison de leurs rapports respectifs, pour fixer un nouveau terme d’expiration ; le 31 décembre 721[45], ils ne le firent pas en temps convenable[46], et ils ne mirent pas pour cela en mouvement l’instrument docile des comices[47] dont d’ailleurs ils n’avaient pas besoin légalement. Antoine n’a même pas reconnu l’itération[48] et il s’est qualifié de triumvir rei p. constituendæ pendant le second délai quinquennal, comme après l’expiration de ce délai, jusqu’à sa mort[49]. Il tira par conséquent, de même que le décemvir Ap. Claudius de la légende, la conséquence extrême de son droit théorique et considéra le pouvoir d’exception qui lui avait été conféré comme n’ayant pas de terme. Avec moins de logique et plus de déférence pour la souveraineté populaire, le deuxième César a compté le triumvirat renouvelé comme le second[50] et, au moins à l’époque postérieure, il l’a regardé comme expiré le 31 décembre 721[51]. Mais il s’est lui-même attribué un pouvoir constituant au-delà de ce terme ; car, non seulement il a continué postérieurement à accomplir les actes de magistrats les plus importants, mais d’après sa propre déclaration solennelle, il n’a restitué le pouvoir constituant au sénat et au peuple que le 13 janvier 727[52]. Pour justifier ce pouvoir on ne trouve, en dehors du triumvirat, aucun titre juridique en 722 et aucun titre juridique suffisant dans les années qui suivent ; car, en 722, César, s’il n’était pas triumvir, était un simple particulier et, dans les années suivantes, il était bien consul, mais il n’était pas comme tel en possession du pouvoir- constituant. Il reste donc le choix entre deux conclusions : ou bien César s’est, dans les années décisives 722-727, arrogé lé droit de réformer l’État sans légalisation théorique quelconque, ou bien il a gardé le triumvirat jusqu’à 727, et ce n’est que plus tard qu’il a obscurci les choses par la fiction, inventée après coup, de sa retraite au temps fixé. Les deux conclusions prêtent à objection ; mais la seconde serait plus conciliable avec le caractère de la constitution romaine que la première, et elle a historiquement plus de vraisemblance. Car, si César avait en réalité véritablement résigné sa magistrature extraordinaire en 721, tandis qu’Antoine la conservait, cela aurait présenté le second comme seul usurpateur et, en pareil cas, les historiens qui nous rapportent la lutte décisive n’auraient pas omis ce fait important. Antoine et César auraient encore moins pu alors négocier après ce terme sur l’abdication de leur magistrature et le premier déclarer publiquement, après l’ouverture des hostilités, qu’il rendrait son pouvoir au sénat et au peuple au plus tard six mois après la victoire[53]. Le terme d’expiration attaché au triumvirat a été indéniablement traité non seulement par Antoine, mais par César, comme faisant bien naître par son arrivée pour les titulaires du triumvirat l’obligation d’abdiquer leur magistrature, mais comme n’empêchant pas que la magistrature s’éteignît, en droit, seulement par l’abdication et non par l’arrivée du terme[54]. Si nous passons aux rapports des magistrats constituants entre eux et avec les magistrats ordinaires, le caractère du pouvoir illimité placé au-dessus de la constitution est dans une contradiction logique et pratique insurmontable avec le principe de la collégialité. Si pourtant la première magistrature, dans laquelle cette pensée a été réalisée, a été organisée selon le principe de la collégialité[55], la légende, fidèle à son caractère paradigmatique, a également donné sa pleine expression à la contradiction. Les bons décemvirs se conduisent d’après le principe de la collégialité tant pour le roulement des faisceaux et des fonctions que pour l’admission de l’intercession des collègues égaux en droit. Mais les mauvais ne reconnaissent pas le roulement[56] et s’accordent pour écarter l’intercession[57]. A la vérité, on trouve en même temps exprimée là l’idée que le pouvoir illimité n’a trouvé dans le décemvirat qu’une expression approximative parce que la collégialité lui imposait encore des liens. Il n’est arrivé à son expression complète que par la suppression de cette dernière barrière, dans la dictature de Sulla, dans laquelle il n’y avait pas d’intercession contre le maître tout puissant. Si, dans la dernière agonie de la République, on voit là encore apparaître dans le concours des monarques la collégialité meurtrière d’elle-même du triumvirat[58], ce fut la guerre civile qui y prit la place de l’intercession des collègues, et par suite, ce qui nous est rapporté du partage des compétences entré les triumvirs peut aisément être laissé par le droit publie à l’histoire. La magistrature supérieure constituante est conciliable avec les autres magistratures en la mesuré où elles ne l’entravent pas dans la réforme de l’État. Ce principe s’applique, en premier lieu, à l’encontre du tribunat du peuplé. Il est de l’essence des pouvoirs constituants ou bien que le tribunat disparaisse en face d’eux, comme cela a lieu pour le décemvirat[59], ou bien que l’intercession tribunicienne soit légalement privée de sa force en face des actes des magistrats supérieurs constituants, comme ce fut le cas pour la dictature de Sulla et les autres pouvoirs postérieurs du même genre[60]. — La magistrature supérieure ordinaire peut disparaître en face de la magistrature constituante, comme cela eut lieu du temps du décemvirat, et comme ce parait avoir été la première intention de César- lorsqu’il prit la dictature et alors la magistrature extraordinaire possède l’éponymie[61]. En général, le consul reste en fonctions à côté de la magistrature constituante, mais dans un état juridique de subalternisation, et c’est là presque le seul point sur lequel la dictature de Sulla, pour le reste radicalement différente de l’ancienne dictature, s’accorde avec elle. — Les magistratures inférieures de la cité ont cessé d’exister sous le décemvirat[62]. Les dictateurs Sulla et César eux-mêmes ont, le premier, administré pendant un certain temps la questure urbaine par son proquesteur militaire, et, le second, fait pourvoir à l’administration en 709 exclusivement par ses préfets. Cependant les magistrats inférieurs ont généralement exercé, durant les périodes d’exception de ce genre, les fonctions que les détenteurs des pouvoirs exceptionnels leur permettaient d’exercer. La dernière et la plus importante des questions, celle de la compétence, est la plus simple de toutes. Il n’y a pour cette compétence aucune espèce de bornes. Le pouvoir illimité sur toutes les institutions de l’État et sur chaque citoyen de l’État est de l’essence du pouvoir constituant[63]. Il serait aussi superflu d’exemplifier ce pouvoir absolu d’après ses diverses manifestations[64] que d’exemplifier le principe de la propriété en en énumérant les applications possibles. Il suffit de déterminer, d’une part, leurs rapports avec les actes généraux des magistrats extraordinaires et de faire, d’autre part, ressortir les actes dans lesquels la situation exceptionnelle des pouvoirs constituants se manifeste de la manière la plus frappante. Relativement aux actes officiels ordinaires, le magistrat muni du pouvoir constituant intervient, soit à la place des consuls, comme au cas du décemvirat, soit à côté et au-dessus d’eux, comme à ceux de la dictature et du triumvirat. C’est pourquoi les magistrats de cette catégorie sont appelés, quand ils ne sont pas dictateurs, consulari imperio ou consulari potestate. Les pouvoirs ordinaires de la magistrature supérieure, par exemple les droits de faire un vœu ou de triompher, d’agir avec le sénat[65] et le peuple et d’en provoquer des résolutions ont été couramment exercés par les magistrats de cette catégorie. Ces magistrats élevés entre tous peuvent aussi s’immiscer dans la compétence des autres magistrats ; mais ils ne le font ni forcément ni habituellement. Depuis qu’il y a eu des préteurs, ce qui n’était pas encore au temps des décemvirs, la justice civile a suivi en général les voies constitutionnelles, même durant ces périodes d’exception. Le cens n’a jamais été fait par des magistrats de cette espèce. Mais, en dehors des fonctions générales de la magistrature supérieure, le caractère de la magistrature constituante implique une destination spéciale. C’est là le côté par lequel elle se rencontre avec la dictature ordinaire et qui explique surtout pourquoi, parmi toutes les magistratures ordinaires, la dictature seule a fourni un point de repère pour la magistrature constituante. Seulement ici, moins encore que pour la dictature, la détermination du but ne peut pas être entendue comme une limitation légale. Le magistrat est invité à s’occuper d’un cercle d’actes déterminés ; mais, en vertu de l’unité de la magistrature supérieure, il est en droit de prendre toutes les autres mesures qui sont en dehors de ce cercle. Quant à ce cercle, il s’agit toujours de la réorganisation de l’État, soit au moyen de lois soit au moyen d’autres actes d’administration ou de procédure. Si l’on peut justifier en logique et en pratique une puissance supérieure mise au-dessus de la constitution, c’est lorsque l’État a besoin d’une législation qui ne se contente pas de modifier des points de détail, mais qui réorganise son ensemble. C’est ainsi que les Romains ont conçu ce pouvoir, et c’est pourquoi ils l’ont, tant dans sa conformation pratique que dans sen développement logique, rattaché aux institutions semblables des Grecs, à l’organisation d’Athènes par Solon et à l’institution de l’Æsymnétie, c’est-à-dire de la monarchie illimitée établie en vertu de la libre décision du peuple et non pas à titre durable[66]. Cette idée est exprimée dans la désignation officielle du décemvirat et de la dictature de Sulla comme legibus scribendis, et pareillement dans la cura lequm offerte à Auguste. Le mot et la chose manquent également au triumvirat ; mais ce régime d’arbitraire perd par là, dans sa phase dernière et la plus affreuse, tout fondement moral. C’est l’æsymnétie romaine qui a donné naissance à la loi des XII tables comme au système des quæstiones de Sulla, aux lois de force majeure de César de l’an 705, comme à son organisation durable des tribunaux et de l’État de l’an 708. Les lois sur la violence et la vente des suffrages et la réorganisation générale des magistratures de Pompée de l’an 702[67], d’une part, et les lois d’Auguste de 736, sur la vente des suffrages, l’adultère, le célibat et le luxe ; de l’autre, rentrent encore dans le même ordre ; car ces deux œuvres législatives d’une portée étendue procèdent de l’idée que leurs auteurs ont, à l’aide de leurs magistratures constitutionnelles, poursuivi un but semblable à celui que les magistratures d’exception, qui avaient été en vain demandées pour eux ou qui leur, avaient été en vain offertes, leur auraient permis d’atteindre. Ce n’est pas ici le lieu de discuter la tendance de ces divers actes législatifs, ni la sphère à laquelle ils appartiennent ; mais si l’on jette une vue d’ensemble sur les dispositions ainsi introduites, on reconnaîtra qu’elles comprennent à peu près tout ce que l’État romain a produit comme textes constitutionnels et comme règles générales sur la magistrature, le droit et la justice. Le pouvoir constituant a pour conséquence que toutes les dispositions fondées sur lui, même quand elles n’ont pas suivi la voie comitiale, peuvent être tenues pour loi (lex), ou, ce qui n’est qu’une autre expression de la même idée, que les magistrats investis de ce pouvoir ont indifféremment le droit de faire des lois d’accord avec les comices (leges rogare) ou d’en rendre de leur seule autorité (leges dare)[68]. Cependant les lois durables qui rentrent dans ces œuvres législatives ont été, pour la plus grande part, faites par le vote du peuple et non pas sous forme de simples ordonnances. C’est expressément relevé pour ce règlement de l’État qui est resté pour tous les temps l’expression première et modèle de la grande pensée politique d’une magistrature supérieure constituante, pour le code des XII tables : il a été soumis aux centuries et formellement ratifié par elles[69]. La pensée selon laquelle ces lois émanant d’une magistrature toute puissante n’avaient pas besoin d’être confirmées selon le droit formel[70], mais il semblait peu équitable et dangereux de pousser l’exercice du droit jusqu’à ses conséquences dernières, est énergiquement exprimée par la légende selon laquelle les mauvais décemvirs ont rédigé les deux dernières tables, et elles n’ont été présentées à l’acceptation des centuries que par les nouveaux consuls après la chute des décemvirs provoquée par une résolution de la foule[71]. Il n’y a aucune des lois organiques de Sulla ou de César pour laquelle il soit seulement vraisemblable qu’elle n’ait pas été soumise aux comices[72]. Même lorsque la souveraineté du peuple était suspendue et que la monarchie était momentanément établie, on n’oubliait pas que cette dernière n’existait que jusqu’à nouvel ordre et non à titre durable. Les triumvirs procédèrent autrement. En étudiant le Principat, nous verrons que la nouvelle constitution de l’État dont il sortit se fonde exclusivement sur le pouvoir constituant d’Auguste c’est-à-dire sur celui qu’il avait comme triumvir, et qu’il n’y a pas eu alors de ratification du peuple. Parmi les pouvoirs par lesquels, à côté du pouvoir législatif, se marque le plus énergiquement la différence de la magistrature constituante et de la magistrature ordinaire la plus élevée, et dont I’étude importe surtout pour la pénétration des rapports de la dictature et du triumvirat avec le Principat, nous relèverons encore ici pour finir : le droit d’effigie, le droit de nommer les magistrats et les sénateurs à Rome et dans les cités de citoyens romains, la juridiction criminelle illimitée, le droit de partage des terres, le droit de reculer le Pomerium et le droit de paix et de guerre. Assurément ces droits n’ont aucunement été exercés de la même façon par les diverses autorités constituantes ; ainsi, en particulier les pouvoirs qui ont pour but une refonte des institutions républicaines se distinguent très nettement, quant à l’étendue des droits qu’ils s’arrogent, de ceux tendant à l’établissement. de la monarchie. Il est caractéristique, à ce point de vue que les dictateurs Sulla et César, quoiqu’en droit à peu près sur le même rang, ont suivi des voies tout à fait opposées quant au droit d’effigie. Mais tous les droits dont il s’agit là se rencontrent en un point : ils font tous nécessairement défaut à la puissance ordinaire, même la plus étendue, et l’exercice de l’un quelconque d’entre eux caractérise l’autorité qui l’accomplit comme une autorité qui est chargée de constituer et qui, par conséquent, n’est pas liée par la constitution. 1. Le droit de faire mettre sa propre effigie sur les monnaies de l’État[73], le symbole formel de la monarchie, dans l’Antiquité comme dans les temps modernes, n’a pas été revendiqué par les magistrats de la République tant que la liberté a existé, pas même par ceux d’entre eux qui avaient le pouvoir constituant. C’est seulement quand César a commencé à donner à sa dictature le caractère de la monarchie[74], que son effigie, apparaît, peu de mois avant sa mort, en vertu d’un sénatus-consulte rendu dans ce sens[75], non pas à la vérité sur les monnaies frappées par son ordre, mais sur celles de frappe sénatoriale. Après sa mort, non seulement les triumvirs rei publicæ constituendæ ont dès le début frappé des monnaies à leur effigie[76] ; mais au moins Antoine[77] et probablement aussi le second César[78] ont commencé cette frappe dès avant le triumvirat. Parmi leurs adversaires, la même chose a été faite, non pas à la vérité par C. Cassius, mais par M. Brutus[79] et Sex. Pompeius[80]. Cela n’étonne pas de la part de Pompée, car il modela en tout son pouvoir sur celui des triumvirs et leur a même été coordonné pendant un temps mais chez Brutus, c’est en désaccord avec le fait qu’autant que nous sachions, il n’a rien revendiqué de plus que le pouvoir consulaire dans sa plus large extension. 2. Relativement à la nomination des magistrats, il faut distinguer les diverses applications du droit. a. Les dictateurs de notre catégorie n’étaient pas obligés de nommer un maître de la cavalerie[81], mais ils avaient le droit de le faire et ils en ont habituellement nommé un en faisant la durée de la magistrature accessoire être régie par celle de la magistrature principale[82]. b. Le droit qui appartenait également au dictateur[83] de nommer, au cas d’absence de magistrats de Rome, un représentant (præfectus urbi), a également été temporairement exercé par César, il a même nommé plusieurs préfets en même temps et leur a fait remplir toutes les fonctions des magistrats. — Sous le triumvirat, C. Mæcenas a exercé, pour le compte du futur Auguste, la surveillance de la capitale ; mais on ne peut décider avec certitude s’il a fait cela en qualité d’homme de confiance politique ou s’il a au contraire reçu, sinon un titre officiel précis[84], au moins un mandat officiel en forme[85]. c. Si ces nominations laissaient intact le droit des comices de nommer les magistrats de la cité, il y a eu cependant, dans ce domaine comme dans le domaine législatif, des actes des magistrats constituants par lesquels ils ont pris en partie la place des comices. Sulla est, en général, resté fidèle au principe de l’élection. Il est possible qu’il ait dans des cas isolés créé des magistrats du peuple qu’il n’aurait pas eu qualité pour créer d’après les pouvoirs de la dictature constitutionnelle ; mais on ne peut le prouver avec certitude[86]. — César a aussi respecté en principe les élections populaires et refusé le droit de nommer les magistrats patriciens et même les magistrats plébéiens qui lui avait été offert[87]. S’il a généralement présidé en qualité de consul ou de dictateur, les élections de magistrats faites sons son gouvernement[88], il ne fit par là que ce qui rentrait dans les attributions de la magistrature supérieure. Dans le règlement des magistratures pour les années 710 et 711, qui a eu lieu dès le début de l’an 710 en considération de l’expédition projetée contre les Parthes, le dictateur reçut, en vertu d’un plébiscite proposé par le tribun L. Antonius[89], quant la moitié des places patriciennes et peut-être même plébéiennes[90] à l’exclusion du consulat[91], le droit de faire des propositions obligatoires pour le corps électoral[92]. Cette mesure a été riche en conséquences pour les limitations postérieures apportées au droit des électeurs, au profit du principat, mais cela ne paraît avoir été dans le principe qu’une exception admise pour un cas spécial[93]. César n’a donc pas dans la forme empiété sur le droit des comices. — Mais les triumvirs se sont comportés autrement la loi Titia leur a expressément conféré le droit de nommer les magistrats[94] ; et, en laissant de côté la loi qui accorda, en 724, à T. Statitius Taurus, en reconnaissance de l’amphithéâtre élevé par lui, le droit de nommer annuellement un des préteurs[95], tous les magistrats de cette époque paraissent avoir été exclusivement nommés par les détenteurs du pouvoir jusqu’à la reconstitution de l’État par Auguste. Tout ce qui nous est rapporté sur les nominations de magistrats patriciens et plébéiens[96] jusqu’en l’an 727 confirme que les comices n’ont pas été consultés à leur sujet[97]. 3. Le droit de nomination des sénateurs, qui n’appartenait constitutionnellement qu’aux censeurs dans les formes déterminées et non aux magistrats supérieurs, n’a été exerce par Sulla que dans une forme, en faisant voter le peuple ou les tribus isolées sur les personnes qui devaient entrer dans le sénat à titre extraordinaire[98]. César, au contraire, a fait là sans détour usage des pouvoirs monarchiques et coopté un grand nombre de sénateurs[99] en les incorporant arbitrairement en même temps dans une des classes hiérarchiques du sénat, même dans la plus élevée, dans celle des consulaires[100]. Les triumvirs n’ont peut-8tre pas ainsi complété le sénat par dés actes arbitraires directs ; mais c’est uniquement parce qu’ils préféraient conférer les magistratures en masse par voie d’abréviation des délais (III, 9& 234) et réaliser ainsi indirectement l’entrée dans le sénat ou dans une classe supérieure du sénat. 4. Le droit de nommer des magistrats et des membres du conseil dans les cités de citoyens romains a, depuis qu’il en a existé, été constamment exercé par les détenteurs du pouvoir constituant, nommément par Sulla[101], César[102] et les triumvirs[103]. 5. En matière criminelle, les magistrats mis au-dessus de la constitution peuvent faire abstraction du système de la provocation, comme de toutes les autres formes légales et prononcent d’une façon quelconque n’importe quelle peine. C’est là un des points par lesquels le pouvoir constituant concorde avec la forme première de la dictature. L’exposition du régime décemviral l’exprime avec son énergie ordinaire. Les décemvirs, bien que n’étant pas chargés de l’application des lais pénales d’une façon différente des magistrats supérieurs ordinaires, quoique n’étant pas, constitués pour faire cesser un état d’anarchie par des mesures d’exception, sont pourtant légalement soustraits à la provocation[104] ; et si le premier collège, le bon, laisse les haches au repos et donne volontairement ouverture à la provocation[105], les mauvais décemvirs usent encore là de la plénitude de leurs droits : ils portent les haches dans l’intérieur de la ville et prononcent des condamnations à mort sans consulter le peuple[106] ; ils se mettent même au-dessus de la prescription selon laquelle aucun jugement ne doit être prononcé qu’en présence du peuple, et ils prononcent des sentences criminelles dans leur demeure privée, les portes closes[107]. — Dans les applications postérieures du principe de l’æsymnétie, l’exercice du droit de justice pénale, libéré de la provocation et de toute règle de droit, n’a plus été seulement une conséquence juridique inévitable de la magistrature d’exception ; il a été le véritable but de son établissement. La prédominance avec laquelle on pensait, dans 1’eeuvre d’organisation de l’État, à son épuration extraordinaire dès criminels de toute sorte se manifeste aveu une clarté spéciale dans l’exercice fait par Pompée du consulat qu’il revêtit à la place de la magistrature d’exception[108]. Ce que les vieux jurisconsultes signaient en théorie dans l’histoire des seconds décemvirs comme la suite du pouvoir d’exception, se présente avec une effroyable réalité dans les procès criminels des dictateurs Sulla et César[109] et des triumvirs. Le droit de provocation et toutes ses formes sont suspendus ; dans le cas le plus heureux, dont le procès capital intenté à Q. Ligarius devant le dictateur César nous donne une claire image[110], l’accusation et la défense ont lien sur la place publique de Rome[111] devant le magistrat, auquel appartient le pouvoir de statuer seul sur la vie et les biens de chaque citoyen. Mais la pratique a été encore plus conséquente que la théorie. Les anciens maîtres du droit public s’étaient dit qu’un jugement valable pouvait être rendu même sans publicité ; ils n’en avaient pas tiré la conséquence que l’on pouvait se passer même de la défense de l’accusé. Il n’y a pas besoin de développements pour rappeler comment Sulla a tiré cette conséquence, comment il a prononcé en masse des sentences de mort non seulement sans publicité, mais avec suppression de toute audition légale de l’accusé[112], exclusivement par publication du nom et de la peine[113], faite même dans des cas particuliers après l’exécution[114] ; comment il s’est également mis au-dessus des formes légales de l’exécution et a provoqué et obtenu le concours de volontaires pour l’exercice des fonctions de bourreau ; comment il a été depuis suivi dans cette voie de l’atrocité, sinon par César[115], du moins par les héritiers de César. Ces proscriptions font encore frissonner d’horreur, et le moindre motif n’en est pas que tous ces actes accomplis sous la forme d’assassinats étaient, au point de vue juridique, aussi inattaquables que n’importe quelle sentence de mort confirmée par les comices et exécutée par le licteur[116]. Sous ce rapport ils se distinguent essentiellement de tueries en masse, telles, par exemple, que celles du fils de Marius ; ce n’est point ici le lieu de chercher si c’est en, bien ou en mal. 6. La reconnaissance de la souveraineté du peuple par opposition à celle du roi, trouvant logiquement et pratiquement son expression par excellence dans l’admission du principe selon lequel la cession à titre gratuit des terrés publiques ne peut être décidée que par les comices et être réalisée que par des magistrats spécialement élus à cette fin, les magistrats placés au-dessus de la constitution font rationnellement des assignations et des fondations de colonies à l’image de celles des rois. Ils vont même encore plus loin, car ils ont reçu avec le pouvoir législatif la faculté de transformer des terres privées en terres publiques par voie d’expropriation et d’en, faire ensuite au dernier titre l’assignation[117]. C’est là la différence essentielle qui sépare les assignations et les fondations de colonies de la République de celles accomplies en vertu des dictatures de Sulla et de César, et du triumvirat rei publicæ constituendæ[118]. Les dernières assignations, désignées par euphémisme du nom de fondation de colonies militaires, ne sont pas faites en vertu d’une loi spéciale, mais en vertu de la loi sur laquelle se fonde le pouvoir général de celui qui gouverne[119], et elles ne sont pas accomplies par des .magistrats élus spécialement à cette fin, mais en droit par ce gouvernant et en fait par des personnages qu’il choisit à sa guise[120]. — Au reste, les deux formes apparaissent l’une à côté de l’autre dans la période de transition on trouve à côté des assignations des dictateurs et des triumvirs celles faites dans les formes de l’ancien système tant par les vigintivirs de la loi agraire proposée par César comme consul de 695 que par les septemvirs du plébiscite Antonien de l’an 710. 7. Le droit de modifier le tracé des murailles de la ville, ou, selon l’expression technique, de reculer le chemin de ronde[121], est un ancien droit royal, mais il ne fut plus exercé après la construction du mur de Servius[122] et il a été considéré comme un pouvoir faisant défaut aux magistrats de la République[123]. Mais Sulla l’a repris[124], à l’exemple des rois et en vertu de ses pouvoirs royaux[125]. César a voulu suivre son exemple, mais en a été empêché par la mort[126]. 8. Le droit de décider indépendamment de la paix et de la guerre a été concédé expressément au dictateur César après la bataille de Pharsale[127]. Il n’en est pas fait de mention spéciale pour les autres pouvoirs constituants. La question du rapport des pouvoirs constituants de la République avec la royauté est une question, qui se présente naturellement à l’esprit et qui est importante pour l’histoire. Elle se résout d’elle-même, à condition d’être bien posée. La royauté romaine n’a pas été proprement abolie, ni en la forme ni au fond. Elle a subsisté sous une dénomination nouvelle et avec les limitations qui résultent spécialement des institutions de la provocation obligatoire, de la collégialité égale et de l’annalité. En la forme, toutes les magistratures supérieures, qu’on les appelle consulat ou dictature ou décemvirat ou triumvirat ; ont été modelées sur la puissance royale ; et celle qui l’a été le plus exactement n’a pas été la dictature, mais le consulat, qui a reçu le même nombre de licteurs que le roi. Quant au fond, la magistrature supérieure se rapproche de la royauté, dans la proportion dans laquelle les restrictions légales qui sont imposées à la magistrature supérieure sont mises à l’écart. Le consulat devant être regardé comme l’état normal, toute magistrature quia des droits plus forts que les siens est un état d’exception. Cela est vrai, même de l’ancienne dictature temporaire et encore plus du décemvirat ; car dans la dictature la provocation disparaît et la collégialité n’existe qu’à titre de collégialité inégale, donc, au sens exact, ne subsiste pas, et, dans le décemvirat, si l’égalité des droits entre collègues a subsisté, la limitation légale la plus importante de toutes, l’annalité, a disparu en même temps que la provocation. L’une et l’autre sont également désignées comme des pouvoirs d’exception par l’indication qui est faite de leur but ; car elle implique qu’une fois l’opération en question terminée, le pouvoir politique normal rentrera en exercice. La délimitation étroite du but de la dictature temporaire, celle plus large du but du décemvirat montrent en outre pourquoi la première a été regardée comme une institution incorporée dans la constitution, et le second comme une institution étrangère et supérieure à la constitution. Lorsqu’ensuite Sulla dépouilla la dictature de sa limitation de temps et lui donna une destination aussi large que celle du décemvirat, les limitations qui distinguaient de la royauté la magistrature supérieure de la République se trouvèrent, en négligeant le rôle religieux de la royauté primitive et certains points moins importants, pour la première fois toutes écartées. La dictature de Sulla, se distingue encore de la royauté seulement en ce que la royauté est normale, et la dictature de Sulla anormale, pour parler pratiquement en ce qu’après la retraite ou la mort du roi il devait y avoir un autre roi, tandis qu’après la retraite ou la mort du dictateur, la constitution républicaine rentrait en vigueur. Lorsque César, après avoir rappelé la même institution à la vie, assigna à la dictature un terme extinctif précis, d’abord un jour du calendrier, puis sa mort, il s’approcha encore d’un pas de la monarchie : d’une monarchie à terme incertain, elle fut transformée en monarchie à vie. Mais il restait encore à faire un dernier pas, le plus important ; il restait à transformer la monarchie à terme et anormale en monarchie stable et normale. En ne donnant pas à sa dictature le caractère du pouvoir d’exception respecté par Sulla, ou tout au moins en le lui retirant par la suite, César montra bien l’intention de fonder une monarchie, durable. Mais pour la réalisation de cette intention, il fallait un règlement de la transmission du pouvoir, soit qu’il rétablit la royauté[128] et modifia d’une façon corrélative le système de l’interrègne, soit qu’il arrêta la nomination d’un dictateur à vie pour le cas de sa mort. Il n’a fait ni l’un ni l’autre. Il est mort investi du pouvoir le plus élevé, mais toujours encore d’un pouvoir extraordinaire, et par suite la constitution républicaine est alors aussitôt rentrée en exercice d’une façon parfaitement normale. C’est donc à tout à fait bon droit qu’il n’a jamais été regardé comme le premier monarque de Rome. On aurait pu à aussi bon droit, ou même plus justement, faire dater la monarchie de. Sulla. Qu’il ait été empêché par sa mort soudaine de fonder la monarchie normale ou qu’il n’ait jamais projeté de le faire, la dictature de César et celle de Sulla sont, en leur qualité de monarchie à temps, des épisodes de l’histoire de la République romaine. Si nous considérons encore une fois, pour terminer, l’ensemble des institutions rassemblées ici, on ne peut refuser aux Romains ce témoignage qu’ils ont, relativement à la plus importante et à la plus chanceuse de toutes les institutions politiques, à la magistrature mise au-dessus de la constitution par la libre volonté du peuple, conservé la clarté et la décision géniales qui font de leur système politique le plus grandiose qui ait jamais existé. Ils ont parfaitement compris à la fois la puissance infinie et le danger infini d’une pareille anomalie ; ils ont aussi clairement aperçu et exprimé que tout gouvernement anormal de ce genre peut conduire à un refus d’obéissance également anormal des gouvernés, que tout régime d’exception, même légalement introduit, peut, selon les circonstances, faire naître ce cas de force majeure qui légitime la révolution. La lâcheté et l’hypocrisie qui voudraient se masquer la possibilité soit de pareils pouvoirs d’exception, soit de leurs conséquences, ont été étrangères à Rome, et ce n’est pas la moindre raison pour laquelle ils ont moins souvent apparu dans son système politique qu’ailleurs. Mais lorsqu’ils y ont apparu, la redoutable puissance de la passion politique et la non moins redoutable puissance de la logique juridique se sont alliées en eux ; et ces régimes d’exception ont pris par là une forme qui reste unique dans son horreur. On appréciera mieux en partant de là l’acte d’Auguste par lequel, après avoir eu entre les mains la monarchie illimitée, il a volontairement abandonné les formes juridiques qui avaient été trouvées pour elle, celle du décemvirat à la meilleure époque, celles de la dictature et du triumvirat à l’époque de la décadence, et en dépit de toutes les pressions il a fermement refusé de les ressusciter. Il faut, tout en admirant l’œuvre de transformation grandiose des institutions opérée par César, savoir estimer aussi l’homme politique qui considéra une pareille œuvre comme surhumaine et qui, brisant la machine construite pour elle, a essayé de faire le nécessaire et l’a fait jusqu’à un point au moyen d’un succédané très faible par lui-même[129]. |
