LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LES LÉGATS DU SÉNAT (legati).
|
Le droit du sénat d’envoyer dés ambassades au nom du peuple, soit aux États étrangers, soit aux magistrats supérieurs romains, est comme tous les droits du sénat patricien-plébéien : ce n’est pas un droit primitif, c’est un droit d’acquisition récente. Les négociations du peuple avec les États étrangers qui n’étaient pas conduites par les magistrats eux-mêmes, étaient confiées à l’époque la plus reculée au collège des fétiaux et ces envoyés du peuple les plus anciens ne recevaient pas l’autorisation d’agir du sénat, mais du magistrat[1]. Quant aux intermédiaires envoyés par le sénat aux magistrats du peuple, il n’y a guère pu en avoir, dans une forme arrêtée quelconque, à l’époque ancienne ou la guerre elle-même n’éloignait pas beaucoup les magistrats de Rome. Les conjectures qui peuvent être faites sur la façon, sans aucun doute progressive, dont le sénat a acquis le droit de légation seront étudiées au sujet du Sénat. Mais nous devons ici décrire l’institution des envoyés du sénat elle-même[2]. Les legati créés par le sénat sont assurément dans une opposition de principes avec les magistrats nommés par le peuple[3]. Mais, plus encore que pour le grand pontife, il est vrai de dire des légats qu’ils exercent par des côtés multiples des droits de magistrats ; et l’étude de la magistrature, en particulier du gouvernement provincial et de la puissance impériale qui eu est issue, resterait incomplète si on n’insistait sur les commissaires du sénat. Les expressions techniques pour désigner l’acte d’envoyer et le fait d’être envoyés sont legare[4] et legari alicui ou ad aliquem[5] ; tandis qu’au contraire en grec, πρεσβεύεσθαι signifie constituer un envoyé, legare, et πρεσβεύειν τινί être envoyé à quelqu’un, legari[6]. La langue latine ne possède pas de substantif propre correspondant au grec πρεσβευτής parce que ce poste est une fonction et non pas une magistrature : c’est la même chose que pour : la fonction de représentant. Le vide est comblé le plus souvent par des participes, ici legatus ab illo illi ou ad illum, comme pour le représentant præfectus ab illo illis. Et le développement linguistique qui a fait de ces participes des substantifs est absolument parallèle au développement matériel qui a fait de ces fonctions des magistratures. Les envoyés de l’État adressés à des cités étrangères sont aussi appelés oratores[7]. Mais cette dénomination a disparu par la suite. La nomination d’envoyés du peuple peut avoir lieu, soit dans le territoire urbain, soit dans le territoire militaire. Dans le dernier domaine, l’ancien droit du magistrat a subsisté sans modification de tous les temps : les messagers envoyés soit au sénat, soit à des États étrangers y sont nommés par le général[8]. A côté de lui l’envoyé indépendant du peuple a également le droit d’envoyer de pareils messagers. Mais ces messagers nommés par les autorités qui se trouvent hors de Rome, n’ont eu aucune importance pour le développement de la magistrature et peuvent être laissés de côté ici[9]. Nous nous occupons ici exclusivement des envoyés du peuple nommés dans la capitale. Assurément, eux aussi ont été nommés de tout temps par le magistrat supérieur. Mais, dans la période récente de la République, ce magistrat n’agit que lorsque le sénat a déjà décidé l’envoi[10] et figé le nombre et la qualité des envoyés. Il semble avoir été très rare que le sénat déterminât en même temps dans sa résolution la personne des légats[11] ; cette détermination n’a jamais été faite au scrutin. Le droit originaire du magistrat de nommer les légats se maintient même dans la compétence domi, en ce sens que le magistrat qui préside le sénat fait le choix des personnes d’après les principes que le sénat a posés[12]. A côté de ce mode de nomination, qui a sans doute constitué la règle à l’époque ancienne, tout particulièrement pour les légats envoyés aux généraux[13], on a aussi recouru à la voie du tirage au sort[14]. Quand un individu posait lui-même sa candidature[15] ou, le légat, étant destiné à accompagner un magistrat actuellement à Rome, quand ce dernier proposait des personnes[16], on ne pouvait voir là juridiquement que des offres ou des prières adressées au magistrat en droit de faire la nomination ; mais il est possible qu’en pareil cas le sénat ait souvent invité en termes exprès son président à tenir compte des vœux des intéressés immédiats[17]. En tant que les délibérations relatives à l’équipement du général étaient dirigées par lui avant son départ, il se nommait généralement lui-même ses légats ; et cela a dû se produire en particulier fréquemment pour les consuls[18]. Tant pour cette cause que par suite du compte que tenaient les collègues de la volonté exprimée parleurs collègues, la nomination des légats permanents adjoints au général lui avait passé en fait, dès le temps de Marius[19] : pratique qui était assurément en contradiction avec le caractère de l’institution et qui a progressivement transformé cet organe de la domination du sénat sur les magistrats en instrument du pouvoir des magistrats. — La nomination, de quelque façon qu’elle fut faite, était considérée en droit comme un ordre consulaire, en sorte qu’elle ne comportait pas de refus[20] ; pourtant on n’a que rarement fait usage du droit de contrainte, au moins dans la période récente[21]. Les comices n’ont jamais nommé les envoyés du peuple. Si la commission de dix membres à adjoindre à Pompée en 693 pour l’organisation de la Syrie devait, d’après les propositions de Rullus, être nommée non pas par le peuple, mais comme le grand pontife, par la plus faible moitié des tribus, le mode de scrutin prouve que ces décemvirs étaient, selon la conception de Rullus lui-même, des legati et ne pouvaient en cette qualité être nommés par le peuple. — Pourtant, dans les derniers temps de la République, les comices sont intervenus, au préjudice des droits du sénat, dans la nomination des légats permanents en arrêtant le chiffre et les conditions de capacité des légats et en en conférant directement la nomination au magistrat supérieur auquel les légats étaient destinés. Cela s’est présenté polir la première fois dans les lois d’exception par lesquelles commencent la décadence du gouvernement du sénat, la loi Gabinia rendue en 687 en faveur de Pompée[22], la loi Vatinia rendue en 695 en faveur de César[23], la loi Clodia rendue en 696 en faveur de Piso et de Gabinius, et telle est ensuite devenue la règle générale, peut-être dès la fin de la République[24] certainement lors de la réorganisation de l’État accomplie par Auguste, en sorte que la puissance proconsulaire entraîne le droit de nommer un certain nombre de légats. Ce régime s’est maintenu depuis et le droit de nomination des légats permanents qui appartenait à l’origine aux consuls et au sénat a ainsi passé définitivement aux gouverneurs. Le droit de députer dans chaque cas concret des ambassadeurs aux États étrangers a en outre été perdu par le :sénat lors de la constitution du Principat, soit en vertu d’une disposition expresse, soit par suite d’une pratique établie tacitement. En ce qui concerne les députations aux magistrats supérieurs, des députés du sénat ont été souvent envoyés à l’empereur absent de Rome[25]. La même chose a eu lieu pour les personnages associés au gouvernement, particulièrement afin de leur notifier l’acquisition de ce droit[26]. Au contraire, l’envoi de députations à d’autres magistrats supérieurs était bien admissible en la forme, mais a été restreint en pratique aux temps de crises révolutionnaires[27]. La qualité des envoyés est déterminée pour chaque cas concret par le sénatus-consulte qui s’y rapporte. En droit, le choix n’était aucunement restreint aux sénateurs. Mais naturellement le sénat a de préférence pris ses députés dans son sein. Il en est ainsi surtout pour les légats non permanents ; les cas dans lesquels on a pris pour ces fonctions des non sénateurs apparaissent comme des exceptions à la règle[28]. En règle l’on compose les légations non permanentes en tenant compte des quatre classes hiérarchiques du sénat de la République — consulaires, prætorii, ædilicii, pedarii[29] — et le député qui occupe la place la plus élevée dans la liste du sénat, dans les cas importants d’habitude un consulaire, est considéré comme le chef (princeps) de la mission[30]. Par un trait caractéristique du rôle prépondérant de Rome, les véritables chefs du sénat ne prennent part qu’exceptionnellement aux ambassades et la représentation du conseil au dehors par ses dix ou ses cinq membres les plus distingués, qui se rencontre si souvent dans les conseils municipaux, ne se présente jamais pour le sénat romain[31]. A l’époque ancienne, il ne parait pas avoir été rare d’adjoindre des non sénateurs au magistrat comme légats permanents[32]. Mais, dès le dernier siècle de la République, les légats permanents appartiennent communément au sénat[33]. Le choix a été expressément restreint aux membres du sénat pour la première fois, à notre connaissance, par la loi Gabinia de 687, et certainement aussi par les lois postérieures qui transportèrent la nomination des légats au général. Les légats de l’Empire, aussi bien les légats impériaux des provinces et des légions que les légats proconsulaires, sont constamment sénateurs et se distinguent désormais par leur qualité de sénateurs d’autres magistrats qui pour le surplus, sont essentiellement semblables[34]. Le principe de l’époque impériale, selon lequel le légat permanent ne peut pas avoir un rang supérieur à son chef et en a généralement un inférieur, doit déjà avoir été en vigueur à l’époque ancienne[35]. On remarque encore, pour les dix légats chargés de régler les conditions de paix, qu’on évitait à l’époque ancienne de mettre dans cette commission de proches parents du général qui la présidait[36]. Sont exclus de la nomination au rôle de légats les personnages qui occupent actuellement les fonctions de magistrat ou d’officier[37]. D’après le caractère de l’institution, raide fournie au sénat ou au magistrat supérieur sous la forme de légation, est plus large et d’une autre nature que celle fournie d’une manière stable par le personnel auxiliaire ordinaire. C’est pourquoi la légation n’est jamais cumulée ni avec une magistrature[38], ni avec le tribunat militaire[39], ni avec un autre poste d’officier constitutionnellement fixe. Selon la rigueur du droit, il ne semblé même pas avoir suffi, pour que quelqu’un pût recevoir la légation, qu’il fut sans magistrature pendant le temps de la légation, il paraît avoir été exigé qu’il n’en eût pas à son commencement[40]. Le nombre des légats est, comme leur qualité, toujours arrêté dans l’acte qui établit la légation concrète. Il y a donc là plutôt des usages que des règles fixes. Il faut encore distinguer, à ce point de vue, les légats mis auprès des magistrats supérieurs pour leur donner une aide permanente et les légats non permanents. Pour les légats permanents, la règle fixe du temps de l’Empire selon laquelle il est adjoint un légat au magistrat supérieur de rang prétorien et trois à celui de rang consulaire peut se rattacher à la coutume du temps de la République[41]. Les Imperia extraordinaires qui ont à la fois présagé et accompli la ruine de la République manifestent leur situation particulière par leur grand nombre de légats. Pompée reçut de la loi Gabinia de 687 quinze légats, auxquels le sénat en ajouta encore dix autres ; et les autres magistrats de même nature ont été pourvus de légats dans une proportion semblable[42]. Les missions non permanentes, c’est-à-dire les ambassades proprement dites, se composent, à l’époque ancienne, régulièrement de deux[43] ou de quatre membres[44] ; plus tard ordinairement de trois personnes[45], ou encore, dans des cas d’une importance spéciale, de cinq[46] ou de dix[47]. Pour les députations, importantes entre toutes, qui sont chargées d’organiser les territoires nouvellement acquis, le dernier chiffre, qui est en même temps le plus élevé que l’on rencontre[48], est constant[49]. On trouve aussi des envoyés isolés, mais très rarement[50]. Le légat n’a aucun droit aux insignes des magistrats. Seulement s’il est sénateur, l’usage des licteurs lui a probablement été permis par les gouverneurs déférents, d’après la coutume de la période récente de la République. Le légat de l’Empire n’a également les faisceaux que parce qu’il est en même temps propréteur. Au contraire, l’anneau d’or remis à, l’envoyé par le peuple ou le général qui lui donne commission, est l’insigne propre de sa situation, au moyen duquel il justifie de son droit aux transports gratuits (evectio). Le légat n’a pas davantage en cette qualité le rang de magistrat. Le légat adjoint au général est au contraire, comme n’étant pas magistrat, au-dessous du questeur sous la République[51], et, si leurs rangs réciproques se sont intervertis sous l’Empire[52], cela tient uniquement à ce que la propréture est désormais liée à cette légation. Les magistrats passent donc avant les légats. Par rapport aux autres personnes, le rang des légats se détermine exclusivement par leur condition personnelle. A la vérité, les légats ayant appartenu toujours principalement et plus tard exclusivement au sénat, tandis que les tribuns militaires et les préfets appartenaient principalement à l’ordre équestre, les légats passaient en général avant les simples officiers[53]. — Conformément à cela la légation n’apparaît jamais sous la République dans l’énumération des magistratures[54] ; c’est seulement sous l’Empire que les légations permanentes de la magistrature impériale ou du proconsulat ont été admises dans la série des magistratures. — La responsabilité des magistrats et les autres restrictions au droit commun relatives au magistrat ne s’appliquent pas directement aux legati. A l’époque récente, les dispositions des lois sur les repetundæ ont été étendues à. tous les mandataires publics, parmi lesquels on compte alors les legati[55]. — En revanche, le legatus a, comme le magistrat en service hors de Rome, droit au transport gratuit, pour lequel, ainsi que nous avons remarqué, son anneau lui sert de titre justificatif et en outre à son équipement et à ses frais de voyage[56]. — Ce n’est que dans l’exposition du système militaire romain que l’on peut étudier la situation occupée au point de vue du droit des gens par les ambassadeurs, leur obligation absolue à la neutralité, d’une part, et l’inviolabilité de leurs personnes, d’autre part. En dehors de la légation libre absolument anormale, dont il sera question plus loin, on ne rencontre pas de terme assigné à la mission des députés non permanents mais naturellement le sénat qui les envoie peut les rappeler à tout moment. Les légats adjoints à un magistrat comme auxiliaires permanents sont naturellement soumis au terme de sa magistrature[57]. Le droit de recevoir et d’envoyer des députations politiques est toujours réciproque, en sorte que le peuple romain n’en reçoit que des cités ou des personnes auxquelles il peut lui-même en envoyer. Ce droit appartient soit aux cités et aux amis du dehors, soit aux magistrats supérieurs romains. — La cité romaine échange des ambassades avec les rois ou les villes et les peuples qui sont considérés comme indépendants de Rome[58] et avec les familles étrangères avec lesquelles le peuple romain a conclu une convention durable d’amitié[59]. Ces relations sont, au sens propre, aussi impossibles avec les cités, cités sujettes et les cités de citoyens qu’aveu les citoyens isolés ; cependant le droit d’envoyer des députations au gouvernement romain a été, comme l’autonomie, accordé au moins en fait, jusqu’à un certain point aux deux espèces de cités, ainsi que nous montrerons à leur sujet (VI, 2. VII). — Relativement aux magistrats, c’est une règle qui n’est exprimée nulle part, mais qui résulte de la nature des choses et qui est confirmée par tous les exemples isolés, que le droit de recevoir des députés du sénat ou de lui en envoyer est resté limité aux magistrats supérieurs. Le principe de l’inviolabilité des députés du peuple et en première ligne de ceux de son conseil demeure unique et semblable pour tous les légats ; ale contraire, au point de vue des attributions, les commissaires du sénat envoyés par lei consuls et le sénat ou encore par les généraux pour négocier et leur en faire rapport, donc les légats non permanents, et ceux adjoints par le gouvernement de Rome aux magistrats supérieurs afin de Ies conseiller et de les assister soit pour une affaire particulière, soit pour la durée de leurs fonctions, constituent deux catégories essentiellement différentes[60]. Même au point de vue terminologique on constate une certaine distinction. L’individu chargé des négociations s’appelle ordinairement legatus ad aliquem[61] ou legatus sans complément ; celui envoyé avec un rôle auxiliaire n’est, conformément à sa relation stable avec le magistrat, jamais appelé autrement que legatus alicui, ou, plus tard, depuis que le mot est devenu un substantif, legatus alicujus[62]. La première des catégories comprend à la fois les messagers qui sont envoyés par le gouvernement de Rome ou encore par le général à des États étrangers et ceux qui sont envoyés par le premier dans certains cas aux magistrats supérieurs. En tant que les fétiaux peuvent être employés à porter les premiers messages[63], ils rentrent eux-mêmes dans cet ordre. Mais ils n’ont jamais été employés dans les temps historiques pour les délibérations qui préparaient effectivement la déclaration de guerre[64] et la conclusion de la paix : le motif déterminant a sans doute été que ce collège se recrutait par cooptation et choisissait lui-même les messagers dans son sein[65], que par conséquent, le sénat et les magistrats étaient là dépourvus d’influence sur le choix des personnes. La République, en limitant l’action de ce collège aux actes de forme, a retiré aux prêtres le rôle d’ambassadeurs, et l’a de très bonne heure réservé aux sénateurs dans la mesure où il a une importance politique. Cela rentre, d’une part, dans l’émancipation générale de la magistrature, par rapport au sacerdoce, quia été à la fois entraînée et préparée par la chute de la royauté et, d’autre part, dans la constitution de la prépondérance du sénat. Les droits et les devoirs des envoyés consistent simplement compte à recevoir leur mission du sénat et à l’exécuter, puis à rendre compte de la réponse qu’ils ont reçue et en général des péripéties de leur mission, une fois leur mandat accompli, à leur mandant, c’est-à-dire au sénat[66]. Les pouvoirs des envoyés ne s’étendent pas plus loin. Les commissaires envoyés de Rome pour rendre une sentence arbitrale ne sont pas des legati[67]. D’une manière générale, le droit de décider soi-même et d’agir n’est pas compris en la forme dans le droit de légation, si fréquemment qu’il ait été exercé en fart par, les envoyés de la puissante cité : les légats chargés de négociations n’ont que l’auctoritas[68] et non l’imperium. S’ils semblent, selon les circonstances, au cas où il n’y aurait pas eu, en présence d’une guerre qui éclatait ou qui avait éclaté, de magistrat apte au commandement, avoir reçu un commandement éventuel et intérimaire[69], nous ne pouvons indiquer par quel procédé théorique les choses ont été alors régularisées[70]. Dans la période récente de la République, il est arrivé que le sénateur[71], qui avait le désir de voyager dans une province, à raison de ses affaires privées[72], par exemple, pour accomplir un vœu[73] ou pour recueillir une hérédité ou pour recouvrer une créance[74], obtint, après avoir exposa le but et le motif de son voyage[75], les droits des ambassadeurs, c’est-à-dire le droit de voyager gratuitement aux frais de l’État, et les autres avantages et honneurs[76], de la situation d’ambassadeur. Cette mission libre[77], comme on l’appelait, n’était pas seulement un des abus les plus nuisibles et les plus criants de l’oligarchie qui exploitait l’État comme un domaine privé, c’était en outre une contradiction intime[78] ; car il n’y avait là ni mandat publie, ni même d’individu chargé d’une mission, ni en général rien de ce qui constitue l’essence d’une mission du peuple[79]. L’origine de cet abus est obscure : à la fin de la République, il était déjà si bien enraciné que la tentative, faite par Cicéron dans son consulat de 691 pour le supprimer, échoua et qu’il lui fallut se contenter de décider législativement que, si une pareille absence durait plus d’un an, l’absent n’aurait plus les droits des ambassadeurs[80], disposition qui fut plus tard reproduite par le dictateur César dans une autre loi[81]. La mission libre a subsisté même sous l’Empire[82]. Parmi les envoyés du sénat de la seconde catégorie, qui sont destinés à participer aux actes du gouverneur et que les Grecs appellent par suite souvent ses conseillers[83], la première place appartient aux députations destinées tant à la conclusion des traités de paix qu’à la réglementation des rapports qui en résultent[84] et en général composées de dix membres. On ne trouve pas mentionnés, pour les anciens traités de paix, de commissaires spéciaux nommés dans ce but ; pour le traité de paix avec Carthage, conclu en 513, relativement auquel nous les trouvons cités pour la première fois, nous les voyons être nommés par le peuple comme magistrats extraordinaires. Les commissions de ce genre nommées par le sénat apparaissent, d’abord[85] en l’an 553 ; lors du second traité de paix avec Carthage[86], et en 558, lors de la paix avec Philippe[87], et elles sont depuis restées en usage jusqu’à la fin de la République[88]. Les pouvoirs des décemvirs magistrats et des dix legati sénatoriaux paraissent avoir été essentiellement les mêmes ; en la forme, les commissions sénatoriales de dix membres ne sont, à la vérité, autre chose que le conseil du général qui conclut la paix[89] ; mais il est lié par leur décision et le droit de statuer appartient par conséquent au sens propre aux envoyés[90], naturellement dans le champ qui leur a été tracé par le sénat dans leurs instructions. Les droits des commissions sénatoriales chargées de la paix qui s’étendent bien au-delà des pouvoirs des autres envoyés du peuple, s’expliquent par l’idée qu’elles ont pris la place des magistrats extraordinaires chargés de la conclusion de la paix. Il y a cependant toujours une différence essentielle : — la décision des décemvirs est définitive et ; au contraire, celle des dix legati est subordonnée à la ratification du sénat[91]. Il y a encore d’autres cas dans lesquels, un magistrat étant chargé d’accomplir hors de Rome un mandat d’une importance spéciale, le sénat lui a adjoint de même pour cet acte spécial un conseil chargé de statuer[92]. Les auxiliaires permanents donnés au magistrat supérieur pour les fonctions qu’il exerce en dehors de la ville, au moment où elles commencent et pour leur durée, semblent remonter à une époque très précoce, parce que les relations militaires des annales font, dès les premiers temps de la République, jouer un rôle saillant à de pareils legati[93]. Cependant, si on examine de plus près la valeur de cette indication, on reconnaît que ces légats ne peuvent pas du tout être identifiés purement et simplement avec les envoyés auxiliaires sénatoriaux permanents. Le système militaire romain ne connaît pas d’autres officiers que les tribuns militaires commandant les légions par couples de collègues et les commandants modelés sur eux (præfecti socium) des pseudo-légions composées d’alliés (alæ). Tout commandement intermédiaire, intercalé entre les postes d’officiers normaux et celui également normal du commandant en chef, se fonde sur une mesure spéciale prise par le général en chef ; et l’individu appelé à un pareil commandement est appelé dans la langue des annales legatus. Peu importé que ce mandat soit donné jusqu’à nouvel ordre et que le legatus corresponde à notre chef de corps, ou qu’il ne soit donné que pour une opération isolée : ainsi, par exemple, celui qui commande dans la bataille la cavalerie ou la réserve ou une aile de l’armée est aussi legatus[94]. Peu importe également la situation qu’occupe en dehors de là l’individu appelé à ce commandement intermédiaire : est appelé legatus tout mandataire de ce genre, qu’il soit en dehors de là tribun militaire ou qu’il occupe une autre situation d’officier ou de magistrat ou qu’il n’en occupe aucune[95]. Ce langage a probablement tiré son origine de ce que les auxiliaires permanents, en général de rang sénatorial ou de rang voisin du rang sénatorial, ont été de préférence employés par le général pour ces commandements intermédiaires. il était naturel d’appliquer la dénomination a potiori à tous les détenteurs de tels commandements nommés d’une façon analogue, d’autant plus qu’il n’y avait pas pour les désigner d’autre terme d’ensemble et qu’à mesure que le gouvernement du sénat s’est consolidé, il a été, ainsi que nous verrons, de plus en plus d’usage de conférer ces commandements aux tribuns militaires appartenant au sénat et aux autres sénateurs présents à l’armée. Ainsi le langage des annales, dans lequel le commandant en sous-ordre non magistrat est appelé legatus, a tiré son origine de ce que ce commandant est en même temps désigné par là comme de rang sénatorial[96]. En droit public cette extension, évidemment abusive[97], de la notion des legati n’a pas d’importance parce qu’elle ne se rapporte pas à une qualité durable, mais à une fonction transitoire. Cependant il faut avoir cette habitude de langage présente à l’esprit pour ne pas confondre avec les commissaires du sénat les legati de ce genre, qui, nous ne dirons pas de nom, mais au moins de fait, sont aussi anciens que l’organisation militaire elle-même. Les véritables legati permanents n’apparaissent dans l’armée que tard. La relation de la défaite de Cannes, qui indique le nombre des questeurs et des tribuns militaires qui ont péri et qui ne dit rien des légats[98], rend vraisemblable qu’au moins encore au VIe siècle le consul se servait pour les commandements en sous-ordre de ses officiers et n’avait pas à ses côtés d’auxiliaires adjoints à lui par le sénat. Dans les guerres d’Antiochus et de Philippe, des sénateurs considérés ont été adjoints aux généraux pour la durée de leur commandement[99] ; cependant ce semble avoir encore été là une exception. Au contraire, à l’époque où écrivait Polybe, au commencement du -lie siècle, l’envoi par le sénat de légats permanents comme auxiliaires des gouverneurs paraît avoir déjà été un système établi[100] et, en dehors de Polybe, on peut l’établir pour les provinces, peut-être dès la fin du VIe siècle[101], certainement dès les premières années du VIIe[102], et même pour le commandement italique, un peu plus tard[103]. Ils se sont probablement introduits d’abord pour le commandement d’outre-mer et ne sont passés qu’un peu après dans celui du continent. Les envoyés du sénat doivent, ainsi que nous verrons, le représenter constamment au quartier général. Mais il y avait moins besoin d’une pareille représentation permanente en Italie, surtout à l’époque ancienne, car alors les envoyés allaient et venaient dans les deux sens, et le général pouvait, dans beaucoup de cas, s’entendre lui-même personnellement avec le sénat. Au contraire, les gouverneurs de Sicile et de Sardaigne se trouvaient beaucoup plus livrés à eux-mêmes, et il a été naturel, lors de l’organisation des provinces, d’autant plus que c’était déjà alors en fait le sénat qui exerçait le pouvoir, de leur adjoindre des hommes de confiance du gouvernement pris dans le sénat ou du moins nommés par lui. Il n’est même pas invraisemblable que l’institution ait été, comme le système provincial lui même, empruntée aux Carthaginois. On ne se trompera pas en attribuant aux légats des consuls et des préteurs en fonctions hors d’Italie, une situation semblable à celle qu’ont eue les Gérousiastes dans le quartier général carthaginois. Ils servaient d’auxiliaires au gouverneur dans tous ses actes civils et militaires ; mais ils étaient sans aucun doute destinés en même temps à le maintenir constamment dans l’obéissance du sénat. De même que le sénat a trouvé opportun d’adjoindre aux généraux des questeurs pour l’administration de la caisse militaire et de mettre sous les ordres du consul des préteurs pour des commandements spéciaux importants, on a entouré, le général en chef en fonctions loin de Rome d’un certain nombre de hauts conseillers appartenant au sénat ou pris dans ses alentours, et on l’a par là soumis pratiquement au contrôle du gouvernement. Assurément on ne peut chercher de preuves proprement dites de cet emploi des légats permanents dans notre tradition, qui ne nous montre guère plus de l’horloge que le cadran pour toute la période qui précède l’agonie du gouvernement du sénat ; car la sage mesure qui a été l’admirable privilège de Rome dans toutes ses créations politiques, l’a empêchée de faire ressortir brutalement ce contrôle. L’auxiliaire adjoint au général, qu’il soit sénateur ou non, est sous ses ordres comme tout officier et peut même être congédié par lui. Quoique la coutume oblige le général à délibérer avec son conseil sur les affaires, importantes qui ne sont pas purement militaires et que les légats soient expressément mis à sa disposition par le sénat dans ce but direct, le légat n’a aucun droit, en forme, à participer à ces- délibérations elles-mêmes, et il a encore moins le droit de prendre une part quelconque aux actes administratifs, judiciaires et militaires. Enfin, il n’y a aucune trace que l’on ait demandé à ces légats auxiliaires, à leur retour à Rome, de rendre au sénat compte de leur mission, comme le faisaient en général ceux envoyés pour des négociations. — Le sénat a, comme on voit, manié cet instrument avec une grande circonspection et soigneusement évité de donner à ses commissaires une situation qui fût en conflit formel avec celle du général. Mais cependant ces commissaires ont existé et ils ont donc exercé leur action. Les légats permanents sont, avons-nous dit, généralement destinés à assister le magistrat supérieur de leurs conseils et de leurs actes (opera consilioque)[104], c’est-à-dire à se trouver auprès de lui dans son conseil d’une part[105] et, d’autre part, en cas de besoin, à remplir au-dessous de lui ou à sa place les fonctions d’auxiliaires et de représentants. Le premier rôle est leur râle normal correspondant à celui accompli par leurs mandants en face de la magistrature, de la capitale ; leur rôle auxiliaire, si fréquemment qu’il se présente, est toujours en la forme provoqué par un mandat spécial relatif au cas concret ; et il n’est même peut-être pas rigoureusement légal. Car, ces conseillers n’ayant été faits ni magistrats par le peuple, ni officiers ou soldats par le magistrat, ils n’étaient probablement pas par eux-mêmes qualifiés pour recevoir un commandement. Mais l’empiètement du sénat dans une sphère d’autorité, qui n’est pas la sienne au sens propre, se manifeste précisément en ce que ses mandataires peuvent désormais, comme s’ils étaient magistrats ; âtre mis au-dessus des soldats et même des officiers et sont en concours, pour les nominations d’auxiliaires et de représentants, avec les magistrats qui se trouvent à l’armée, notamment avec le questeur, et avec les officiers, en particulier avec les tribuns militaires. Car en dehors de là le général est lié pour ces nominations par la hiérarchie militaire qui lui permettait bien de mettre un officier sous les ordres d’un autre officier égal en rang, mais non de mettre le supérieur sous les ordres de l’inférieur. Une fois les légats permanents introduits, ils se sont progressivement emparés, avec le cours des temps, des postes élevés donnés par le général. Ainsi que nous l’avons déjà remarqué, on a requis de plus en plus pour l’occupation de ces postes la qualité de sénateur ; et on a, dans leur attribution, particulièrement tenu compte parmi les officiers eux-mêmes de ceux qui appartenaient déjà au sénat ou du moins qui étaient, par leur origine et leur situation, rapprochés du sénat, qui, par conséquent, au point de vue du rang et de la relation avec le sénat, étaient sur le même pied que les légats[106]. L’usage disparut, comme on sait, de bonne heure que des personnes âgées, déjà entrées dans le sénat, revêtissent le tribunat militaire[107] : le général se trouva donc réduit de plus en plus pour l’attribution des commandements eu sous-ordre à ses légats. Le questeur et les légats du général prirent de plus en plus, comme appartenant au sénat en réalité ou du moins en perspective, les postes les plus élevés de l’administration et du commandement, et se trouvèrent en opposition avec les officiers de rang équestre tels qu’étaient la grande majorité des tribuns militaires et les diverses catégories de præfecti. Une compétence fixe est contraire à la nature de la légation permanente de la République et les légats n’en ont jamais eu de ce temps, ce qui fait que leur poste a été plus d’une fois purement nominal[108]. D’un autre côté, nous trouvons le légat agissant soit en l’absence du général comme son représentant[109], soit à défaut de questeur comme représentant de ce dernier[110] ; nous le trouvons chargé de l’exercice de la juridiction, ou d’affaires administratives[111] ; nous le trouvons employé en matière militaire, tant pour d’autres commandements élevés[112] qu’en particulier pour celui des légions. Quoique un officier ait assez souvent conduit une légion pendant un temps prolongé[113], le commandement unitaire de la légion comme institution fixe est inconciliable, d’une part, avec l’âge et le rang des tribuns militaires[114] et, d’autre part, avec le petit nombre des légats donnés alors aux généraux. Ce sont seulement les lois d’exception des derniers temps de la République qui ont augmenté le nombre des légats de façon à lui donner place ; et le légat de légion fixe s’est alors bientôt constitué. Les commencements de cette institution apparaissent, en négligeant des récits indignes de foi des temps fabuleux[115], seulement dans les guerres des Gaules de César[116] ; et cette institution n’a reçu son organisation complète que sous l’Empire[117]. — Sous l’Empire, chacun des légats impériaux ou proconsulaires a reçu l’attribution d’un département judiciaire ou militaire fixe. Ils rentrent par la parmi les magistrats, et nous avons déjà remarqué que, non pas le légat de la République, mais celui des institutions d’Auguste, a un rang officiel déterminé et que la légation est désormais citée dans l’énumération des magistratures. |
