LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LA QUESTURE.
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I. — LES QUÆSTORES URBANI Les deux questeurs qui sont les plus anciens et qui ont été les seuls jusqu’en l’an 333, sont désignés, depuis qu’il y en a d’autres, par la dénomination de quæstores urbani[1] où le qualificatif exprime sans doute l’obligation légale qui pèse sur eux de ne pas quitter Rome durant leurs fonctions[2]. Voyons quel est leur rôle et par suite quel a été d’abord le rôle de la magistrature. La compétence primitive des questeurs est souvent conçue, par analogie avec la censure et l’édilité, comme une compétente spéciale, et l’intelligence exacte de leur rôle est par là faussée. Il faut, au contraire, partir de l’idée que les magistratures originaires de la République, c’est-à-dire le consulat et la questure, se distinguent de celles créées plus tard non seulement par leur date et leur mode d’origine, mais par leurs attributions, que, tandis que les dernières présentent toutes des attributions spéciales, les magistratures primitives ont un caractère général, que les consuls sont les magistrats supérieurs et les questeurs les magistrats inférieurs au sens absolu. Les consuls ont l’imperium et l’exercent ; les questeurs sont à côté d’eux leurs auxiliaires de même classe et par conséquent leurs représentants nés, en sorte que l’activité des questeurs s’efface où la représentation est inadmissible en droit, mais qu’au contraire elle s’exerce de la manière la plus nette et la plus précoce où la représentation est non seulement admissible, mais nécessaire. Cette situation se manifeste clairement et simplement jusque dans la période la plus récente dans le régime provincial, qui s’est d’ailleurs essentiellement développé sur le modèle du régime urbain primitif. Le système selon lequel le consul y gouverne et le questeur est son premier serviteur et son premier aide a, sauf l’application du principe de la collégialité, régi à l’origine la République romaine. Le plus commode sera donc, pour étudier en détail le rôle des questeurs, de prendre celui des consuls comme point de repère. Mais il faut auparavant faire une remarque : de même que le nombre des questeurs est fixé d’après celui des consuls, lé principe de l’égalité s’applique à la première magistrature comme à la seconde ; les deux questeurs sont, comme les deux consuls, chacun en droit d’accomplir tous les actes rentrant dans les attributions de sa magistrature, et la contradiction du collègue entraîne aussi la nullité juridique de l’acte[3]. Les créations postérieures ont fait pénétrer dans les deux magistratures l’idée de compétence distincte : le consul et le préteur se partagent les fonctions de la magistrature supérieure ; le questeur urbain et celui du général se partagent de même celles de la magistrature inférieure. Mais cependant l’égalité a subsisté dans l’intérieur de ce cercle plus étroit. Dans l’administration urbaine la juridiction civile appartient exclusivement aux consuls et plus tard aux préteurs, sans que les questeurs y participent aucunement. Il suffit à ce point de vue de rappeler que les magistrats supérieurs exclusivement affectés à la juridiction civile, comme les préteurs urbains, n’ont pas de questeurs auprès d’eux. L’explication doit être cherchée dans la façon dont sont réglés le droit de délégation et l’emploi des auxiliaires dans l’administration urbaine : l’introduction de la procédure reste aux magistrats supérieurs avec exclusion de la délégation, et la sentence proprement dite appartient au juré civil. Il n’y avait donc là aucune place pour des magistrats inférieurs. Nous avons déjà expliqué (tome I) que la coercition des magistrats qui appartient : sans réserve aux consuls fait absolument défaut aux questeurs, que ces derniers n’ont même pas le droit de saisir des gages et de prononcer des amendes. Le rapport de corrélation et d’opposition des deux magistratures républicaines les plus anciennes se manifeste encore là. Mais la justice criminelle a. été vraiment l’origine de la questure. La preuve en est par-dessus tout dans sa dénomination. Quæstor est avec quæsitor dans la même relation que sartor avec sarcitor ou quæro avec quæsivi et, quærere n’ayant en droit public d’autre sens technique que celui d’instruction judiciaire et en particulier d’instruction criminelle, quæstor ne peut désigner que le juge d’instruction[4]. — C’est confirmé par la présence de ces magistrats dans la loi des XII tables sous le nom de quæstores parricidii à une époque où il n’y avait pas encore d’autres questeurs que les deux questeurs primitifs[5] ; ce ne peut être là que le titre primitif complet de la magistrature, et de fait, le terme quæstor, sans spécification de la sphère à laquelle devait se rapporter l’acte de quærere, n’eut pas eu la précision suffisante. D’autre part, il est compréhensible que les fonctions de droit criminel des questeurs aient plus tard diminué d’importance et que par suite on ait supprimé le complément ou qu’on l’ait remplacé par d’autres qualifications_ mieux appropriées ; ce qui a ensuite conduit des écrivains modernes et ignorants à prendre les quæstores parricidii pour une magistrature disparue et différente de la questure connue[6]. — Les questeurs apparaissent aussi, d’abord dans les annales, dans des procès criminels, dans ceux de Sp. Cassius en 269[7], de M. Volscius en 295[8] et, selon quelques-uns, dans celui de M. Camillus en 358[9]. Ces exemples sont au reste, avec le formulaire de l’accusation criminelle intentée par le questeur qui a été conservé par Varron[10], les seuls où les questeurs nous apparaissent comme exerçant ce rôle. Dans toms il s’agit de procès criminels conduisant au jugement du peuple ; au contraire il n’est jamais fait allusion aux questeurs, lorsque le magistrat rend une sentence définitive. Si, d’après les témoignages que nous ayons présentés, les procès criminels ordinaires de la capitale dirigés contre des citoyens romains étaient, à l’époque ancienne de la République, jugés par le questeur dans leur première phase préliminaire à la provocation, il est difficile de mettre ce fait d’accord avec les principes fondamentaux du droit romain des magistratures. Toute justice se base sur l’imperium ; or le questeur n’a pas l’imperium, il est dépourvu de toute coercition et il est impossible de fonder la condamnation prononcée par lui sur son autorité propre. C’est, s’il est possible encore, moins concevable pour la procédure de provocation. Le questeur est de tous les magistrats le plus impropre à convoquer les centuries. Nous sommes donc inévitablement amenés à admettre que le questeur n’agit pas dans cette procédure en vertu d’un droit propre, mais en qualité de mandataire du magistrat supérieur. Gomme les autres attributions du roi, la justice criminelle dans la ville et sur les citoyens a nécessairement passé aux consuls, puisqu’il n’y avait pas d’autres dépositaires de l’imperium. Si cependant on ne les voit pas en action dans ce domaine, s’il est occupé principalement par les questeurs et accessoirement en matière de perduellio par les duumvirs nommés pour chaque affaire, il faut nécessairement voir dans les uns et les autres des mandataires des consuls. — La même conception est commandée avec une force égale par la situation de mandataire qui résulte pour les questeurs du droit de les nommer qu’ont d’abord eu les consuls. Il peut avoir été déjà dans l’usage, sous le gouvernement royal, que le roi délégua en matière criminelle le jugement des procès à un représentant, surtout s’il voulait permettre la provocation au peuple, afin d’éviter opportunément un conflit direct entre l’imperium le plus élevé et le pouvoir du peuple. Mais cette délégation royale était facultative, le roi pouvant aussi trancher lui-même tous les procès ; au contraire, pour les consuls, la délégation est devenue obligatoire, tout comme nous le reverrons quant à l’administration du trésor. A la chute de la royauté, la liberté de délégation a été bannie de l’administration urbaine de la République et les consuls ont été forcés, dans tous les procès donnant lieu à provocation, de faire les actes nécessaires par l’intermédiaire de ces représentants qu’ils sont donc aussi obligés de nommer. Mais l’obligation où l’on est de donner le mandat ne change pas le caractère du mandat, selon lequel le mandataire n’agit pas en vertu d’un pouvoir propre et exerce au contraire le pouvoir du mandant. C’est seulement depuis que le choix même des mandataires fut retiré aux consuls et qu’ils furent obligés de prendre pour mandataires ceux que les comices leur avaient désignés, que le mandat perdit toute réalité et qu’il apparut comme un simple expédient théorique destiné à concilier la juridiction criminelle des questeurs avec leur situation politique ordinaire. La situation des auxiliaires, particulièrement des auxiliaires permanents, prit ainsi, d’abord en matière criminelle, le caractère de nécessité, d’indépendance, en un mot de magistrature propre ; c’est en ce sens que la questure a tiré son origine de la procédure criminelle et est arrivée à l’existence, ainsi que le confirment les vieux maîtres du droit publie romain[11], non pas avant ou après la provocation, mais avec elle et par elle. En ce qui concerne l’étendue de la juridiction criminelle des questeurs, la plupart des auteurs nous les représentent comme statuant sur les affaires capitales en général[12] ; et c’est indubitablement exact, en ce sens qu’ils interviennent seulement dans les cas où la provocation est possible et qu’à l’origine elle ne l’était qu’en matière capitale. En face de leur désignation du nom de juges du parricidium nous pouvons ici laisser en repos la question difficile, au point de vue de l’étymologie comme à celui du fond des choses, du sens primitif de ce mot. Qu’il ait désigné directement le meurtre du père ou, comme il est plus vraisemblable, le meurtre criminel en général[13], le crime est en tout cas désigné là colonie le plus grand parmi ceux qui sont soumis à la cognitio des questeurs et les englobe tous jusqu’à un certain point par métonymie[14]. Mais si l’on a choisi pour caractériser la compétence des questeurs le plus grave des crimes qu’un citoyen peut commettre contre un citoyen et non pas le crime du citoyen contre l’État que le droit criminel romain prend ailleurs communément pour point de départ, il est naturel de se demander si l’expression quœstores parricidii ne restreint pas la juridiction criminelle des questeurs aux affaires capitales dans lesquelles il n’y a pas d’attaque directe contre l’État[15]. On peut invoquer dans le même sens l’assimilation faite par Varron entre leur compétence criminelle et les fonctions des tres viri capitales modernes qui notoirement n’ont eu qu’un rôle subordonné en matière criminelle[16]. Enfin et par-dessus tout il y a, dès les temps les plus anciens, à côté des questeurs permanents, des duoviri non permanents qui remplissent le même râle qu’eux, c’est-à-dire qui sont comme eux les juges de la première phase qui précède et suscite la provocation, mais qui sont affectés à la perduellio, c’est-à-dire à la haute trahison et aux actes équivalents. Le rapport de ces deux institutions antiques est indéniables. Il est probable qu’à l’introduction de la République la juridiction criminelle a été divisée par l’attribution des crimes de droit commun aux questeurs permanents et des crimes politiques proprement dits à des duumvirs nommés pour chaque affaire[17]. Les questeurs avaient-ils, suivant le plus ancien droit, la faculté de prononcer dans un procès capital une peine moindre que la peine capitale ? Et, dans la mesure où il y avait dès alors des procès soumis à la procédure criminelle sans pouvoir conduire à la peine capitale, avaient-ils compétence sur eux ? Ce sont là des questions qui ne peuvent être tranchées avec certitude, mais qu’il faut vraisemblablement résoudre par la négative ; car, dans les deux cas, il faudrait reconnaître au questeur une juridiction libre de la provocation et le questeur intervenait précisément à cause de la provocation. Au contraire, lorsque les amendes portées au-delà d’un maximum assez bas furent soumises à la provocation, la juridiction des questeurs a nécessairement été étendue aux procès criminels non capitaux, quoique nous n’ayons point de témoignage. Désormais la justice des quel tours embrassa, en négligeant les poursuites de perduellio, tout le domaine du droit criminel public[18]. Combien de temps la juridiction criminelle des questeurs a-t-elle subsisté ? Nous ne pouvons répondre avec certitude. Nous avons déjà remarqué que notre tradition ne la montre en exercice positif que dans les procès de l’époque antérieure aux XII tables. Cependant le défaut de mention des quæstores parricidii dans nos annales cesse d’être surprenant, s’ils n’avaient rien à voir dans les procès politiques proprement dits, sur lesquels seuls à peu prés nous savons quelque chose. En outre, la mention des quæstores parricidii et le schéma des procès criminels des questeurs conservé par Varron, duquel on peut établir qu’il n’a pas été formulé avant le commencement du VIe siècle[19], montrent que les procès criminels des questeurs n’ont pas disparu très tôt. Avant tout, on doit considérer que nous ne pouvons pas établir avant le vit’ siècle l’existence d’une autre autorité compétente pour les procès criminels de droit commun. Les procès criminels des tribuns semblent exclusivement dirigés contre les crimes politiques ; ceux des édiles contre des infractions déterminées frappées d’une amende par des lois spéciales. Les tres viri capitales, créés en l’an 465, furent sans doute chargés, verrons-nous dans la section qui leur est relative, en même temps que d’un rôle de police de sûreté, des fonctions de jurés dans le cas où des infractions de droit commun pouvaient être poursuivies par voie d’action privée, et ils peuvent à ce point de vue avoir été, en fait, dans la période du milieu de la République, les autorités proprement compétentes en matière d’infraction de droit commun. Mais, dans ces procès, comme dans tous Ies procès civils, la condamnation né pouvait porter que sur une somme d’argent, et il doit cependant y avoir eu, même à cette époque, une procédure capitale pour les crimes de meurtre et d’incendie. Selon toute apparence, cette compétence est restée aux questeurs jusqu’au cours du vu’ siècle où la procédure des questions fut étendue au domaine criminel proprement dit, notamment au meurtre. L’administration du trésor est désignée parmi les anciennes autorités seulement par Dion comme la fonction secondaire des questeurs ; Varron et Pomponius la désignent au contraire comme leur fonction première. L’étymologie de leur dénomination est décisive dans le premier sens ; mais cependant le rôle financier des questeurs est certainement très ancien, peut-être aussi ancien que leur rôle judiciaire, et les questeurs ont peut-être été dès leur origine à la fois questeurs parricidii et ærarii. La tradition, qui, à la vérité, ne s’appuie là que sur des autorités de second ordre, rattache aussi l’origine de là questure aux premiers consuls de la République, qui furent à la fois les auteurs de la loi sur la provocation et les fondateurs de l’ærarium populi Romani. — Que l’administration du trésor ait été dès le principe attachée à cette magistrature en qu’elle ait seulement été adjointe très tôt à la quæstura parricidii, le mobile essentiel a sûrement été dans les deux cas le même : l’idée de représentation obligatoire des magistrats supérieurs. A la vérité, on n’a pas enlevé au consul le droit de disposer des deniers renfermés dans le trésor publie, comme on lui a enlevé le droit de vie et de mort. Mais, ainsi élue nous l’avons expliqué, le principe s’est établi, dès une époque très reculée, peut-être dès le moment de la création du consulat, que le consul était obligé de se faire assister du questeur toutes les fois qu’il retirait de l’argent du trésor, probablement sous cette forme que le questeur remettait l’argent au consul sur L’ordre de celui-ci et inscrivait sur ses livres la somme déboursée. Par conséquent, le questeur qui exerçait dans le premier cas une représentation indispensable, fournissait dans celui-ci un concours dépourvu d’indépendance, mais indispensable. Les fonctions exercées par les questeurs à l’Ærarium du peuple, au temple de Saturne, paraissent avoir été essentiellement les mêmes dans tous les temps. Ils ont les clefs de l’Ærarium et ils ont la surveillance de tout ce qui s’y trouve, tant des espèces monnayées et des métaux en barres que des enseignes militaires du peuple qui sont remises par eux aux généraux partant en campagne aux portes de la ville et qui leur sont rendues au retour[20] et que des papiers publics qui sont déposés au trésor[21]. Ces papiers comprennent en premier lieu le livre de caisse lui-même et tous les documents et les pièces justificatives corrélatifs qui existaient ; titres parmi lesquels les comptes du trésor avec les gouverneurs de province avaient en particulier une grande importance dans la période récente de la République[22]. A cela s’ajoutaient, verrons-nous plus loin, les contrats conclus par l’État qui devaient être déposés à l’Ærarium dans la mesure où l’État devait, en vertu de leurs clauses, faire ou recevoir des paiements. Les noms des personnes qui devaient recevoir de l’Ærarium un salaire ou un traitement étaient aussi donnés à ses directeurs qui en prenaient note[23]. — Mais cette pratique a été de bonne heure étendue à des titres n’ayant pas de caractère financier. Les sénatus-consultes qui étaient enregistrés dans le temple de Cérès par les édiles plébéiens se rapportaient, est-il probable, exclusivement à la ratification des plébiscites. Depuis que la conservation des résolutions du conseil de la cité fut soumise à des règles fixes, peut-être depuis la création de l’édilité curule, ces résolutions furent déposées au trésor où elles ont été sous la surveillance commune des édiles et des questeurs jusqu’en l’an 743 où la surveillance exclusive en fut conférée aux seconds. — Le dépôt à l’Ærarium des lois votées par le peuple a aussi été prescrit en principe, nous ne savons quand, mais dès avant la guerre sociale[24] et la loi Licinia Junia de 692 a ensuite ajouté qu’il devrait avoir lieu dès la proposition de la loi[25], afin d’empêcher par ce contrôle la modification du projet, défendue par la constitution romaine à partir de sa promulgation. — La même règle existait pour les procès-verbaux des serments imposés par la loi aux magistrats et aux sénateurs[26], pour les listes des jurés[27], pour les procès-verbaux d’élections[28], pour les tableaux des alliés et des amis du peuple[29] et indubitablement encore pour de nombreux autres écrits qui devaient être conservés à titre durable. Pourtant chaque dépôt de ce genre se fondait vraisemblablement sur une résolution spéciale du sénat et du peuple, et par suite on ne peut pas considérer les questeurs comme étant véritablement en la forme des archivistes de l’État, s’ils le sont devenus dans le fond. Les actes des diverses magistratures qui ne restaient pas dans les archives des familles arrivaient probablement aussi finalement à l’Ærarium ; il en est au moins ainsi de ceux des consuls[30] et des censeurs. Mais l’État ne peut guère avoir reçu au temps de la République de dépôt de titres privés[31]. L’empereur Marc-Aurèle a été le premier à décider qu’un procès-verbal de la naissance de chaque enfant devrait être déposé dans les trente jours de sa naissance à l’Ærarium à Rome et dans les provinces aux tabularia locaux[32]. — Le dépit aux archives se réalisait au moins pour les sénatus-consultes par leur inscription sur le registre des actes des questeurs[33] ; il se peut qu’on ait procédé de même pour les lois, les listes diverses, etc., et que ce registre ait eu à peu près les formes de ce que nous appelons aujourd’hui un livre journal[34]. — Au reste, le rôle joué par les questeurs à l’égard de ces actes n’est pas du tout un rôle exclusivement mécanique ; en particulier, il leur incombe, en cas de doute, de décider si le document qui leur est présenté pour être enregistré a été rendu en réalité comme on le prétend ; et, si en général les questeurs n’appliquaient pas cela très strictement, des hommes consciencieux chargés de cette fonction sont allés pour des sénatus-consultes qui leur semblaient douteux, non seulement jusqu’à prendre d’autres témoins, mais jusqu’à exiger, sous la foi du serment, le témoignage du consul nommé comme l’auteur de la relation[35]. — Il n’est pas douteux qu’au moment du changement de magistrats, il était fait une remise en forme des objets qui se trouvaient à l’Ærarium et que, par suite aussi, il était dressé procès-verbal de ce qui avait été reçu et de ce qui était rendu, quoique l’insouciance administrative de l’administration républicaine n’ait guère pu procéder à cet égard sérieusement et que par suite l’acte n’ait sans doute pas eu en pratique l’importance qui lui revenait en théorie. Il n’y est pas fait allusion dans notre tradition. En dehors de l’argent, des objets précieux et des titres qui se trouvaient dans le trésor, on comptait comme en faisant partie les créances échues du trésor et les objets destinés à être vendus pour son compte parce que le recouvrement des premiers et la vente des seconds rentraient dans les attributions des questeurs. Les censeurs remettent aux questeurs, en quittant leur charge, le tableau des personnes sujettes à l’impôt[36] et c’est peuple aux questeurs qu’incombe le recouvrement des impôts, quoiqu’il soit probablement fait directement par les tribuni ærarii que nous allons retrouver plus loin. La liste des contribuables en retard restait à l’Ærarium et les questeurs veillaient à la rentrée des arriérés[37]. Les fermiers des revenus de l’État et leurs cautions ont probablement été habituellement obligés par leurs contrats à verser le montant de leurs fermages à Rome même au trésor[38] ; les règles du mandat et de la gestion d’affaires ne sont sans doute intervenues là qu’exceptionnellement, pour mettre le publicain en droit ou dans : l’obligation d’opérer son versement ailleurs ou pour le faire, même sans pareille obligation contractuelle, verser l’argent qu’il devait au peuple à un magistrat provincial pressé d’argent ou à un créancier du peuple[39]. Le produit de l’impôt sur les affranchissements introduit en l’an 397 est en particulier directement arrivé par voie de fermage à l’Ærarium[40]. — La même chose peut avoir eu lieu pour les redevances dues à raison de la jouissance du sol ou des eaux de la capitale, quoique selon toute apparence elles ne fussent pas perçues par la voie de la mise à ferme. — Au contraire, les recettes non affermés qui étaient opérées dans les provinces étaient faites par le gouverneur et n’ont profité au trésor que par voie de mise en ligne de compte[41]. Le jugement passé en chose jugée par lequel un particulier est invité à faire un paiement à l’État, qu’il ait été prononcé dans la procédure sujette à la provocation ou par voie de peine disciplinaire ou dans la procédure civile ou dans la procédure administrative, fait naître une créance du trésor[42]. Pourvu qu’une loi spéciale ne contienne pas sur son recouvrement de disposition contraire, — comme cela a lieu pour les amendes obtenues par l’édile dans les procès de provocation et du produit desquelles il dispose à son gré à l’image de ce qui a lieu pour le butin, le recouvrement de la créance regarde le questeur[43]. Cependant des limites étroites sont, ainsi que nous avons déjà vu, assignées au droit d’exécution dés questeurs. Le principe, selon lequel le débiteur insolvable perd sa liberté et son droit de cité, peut en principe être appliqué au débiteur du peuple. Mais une raison suffit pour empêcher le questeur de vendre ce débiteur comme esclave ; c’est qu’il n’a pas le droit de l’arrêter. Le bras du consul peut avoir été autrefois mis alors en réquisition, comme cela se présente au cas de non-comparution au cens ou au recrutement ; mais nos sources n’ont pas connaissance de débiteurs du peuple vendus en esclavage comme insolvables ou emprisonnés pour dette comme nexi. En pratique le peuple parait, dans tous les cas de ce genre, avoir négligé la personne du débiteur et s’être borné à tirer le meilleur parti possible de l’ensemble de biens échus à l’État en vertu de ce titre juridique[44]. La mainmise sur le débiteur et les délais de l’exécution privée qui se greffent sur elle semblent étrangers au droit du patrimoine de l’État ; le fait du non-paiement suffit pour provoquer la vente du patrimoine (sectio bonorum) par le questeur. C’est aussi au questeur, que sont remises les contributions de guerre imposées à l’ennemi vaincu par les traités de paix et payables par termes[45]. Au contraire, le général qui a fait le butin en dispose lui-même à, son gré, en faveur de ses soldats ou du peuple. Si, comme cela arrive souvent, une portion plus ou moins grande de ce butin est remise au peuple, ce sont les questeurs qui reçoivent les espèces ou les objets du général[46]. Les ventes faites pour l’Ærarium ne sont pas une fonction exclusive des questeurs. Le censeur vend aussi des immeubles du peuple, et tel a été probablement le mode normal de vente pour les aliénations extraordinaires et étendues d’immeubles, quoiqu’il y en ait aussi eu de faites par les questeurs[47]. Riais les ventes qui rentrent dans l’administration courante sont toujours faites par le questeur. C’est le cas pour le butin déposé à l’Ærarium, qui ne consiste pas en argent ; en particulier, les esclaves revus de cette façon sont vendus sub corona aux enchères publiques par le questeur[48]. Nous avons remarqué tout à l’heure que le patrimoine des débiteurs insolvables du peuple était également mis aux enchères par le questeur. Cela s’étend aussi aux patrimoines, qui sont parvenus au peuple par voie de succession testamentaire ou ab intestat ou par voie de confiscation : dernier cas qui tire une importance spéciale de ce que l’ancienne procédure criminelle atteignait les biens du condamné en même temps que sa personne. Au premier cas, le droit de succession du peuple était probablement constaté par le préteur urbain dans les formes ordinaires et le questeur envoyé en possession par lui. Dans le second, le magistrat qui dirige le procès, s’il considère les conditions de la confiscation comme réalisées envoie en possession des biens du condamné les directeurs du trésor[49] qui procèdent alors à la vente. Nous sommes très imparfaitement renseignés sur les particularités de la procédure des recouvrements et des paiements du trésor. Il arrive, à beaucoup de reprises, que les recettes ne parviennent pas directement à la caisse principale de l’État et que les dépenses ne sont pas réglées directement par elle. Il y a, à côté de la caisse principale, une série de caisses spéciales, qui font en droit partie de l’Ærarium, mais qui en sont séparées en fait, — ainsi celles des sacerdoces et celles des gouverneurs de provinces. Par dessus tout, le tributum, étant destiné à être immédiatement redépensé, pour le paiement de la solde en particulier, était vraisemblablement versé en général par les contribuables aux tribuni ærarii et l’était sûrement par ces derniers aux citoyens ayant droit à la solde[50]. Pourtant si cet argent ne passait peut-être pas par le trésor, il doit nécessairement avoir figuré sur les livres des questeurs : chaque débiteur et chaque percepteur de l’impôt était débiteur du trésor, chaque bénéficiaire de la solde était son créancier et c’était le trésor qui déléguait au créancier isolé sa créance contre le débiteur isolé, c’était lui qui, selon l’expression romaine, attribuait le second au premier. Naturellement, les intermédiaires de ces paiements, les chefs de tribus, doivent avoir fait avec les questeurs le compte de ce qu’ils avaient reçu à titre d’ïmp8t et, payé à titre de solde, avoir rendu l’excédent quand il y en avait, ou obtenu le reliquat au cas contraire. Il en est des paiements comme des recouvrements. Nous avons déjà parlé de la solde des militaires ils ne semblent pas l’avoir jamais reçue directement du trésor. Les questeurs ont aussi probablement restitué le tributum aux contribuables par l’intermédiaire des chefs des tribus[51]. — Les rares traitements payés par la République et les frais d’entretien alloués aux esclaves publics ont probablement été payés directement par l’Ærarium en vertu des listes qui y étaient déposées. — La même chose avait lieu, nous en avons la preuve, pour les émoluments accordés, en vertu de traités ou de l’usage, aux hôtes du peuple en séjour à Rome[52]. Par corrélation les questeurs représentaient le peuple en face de ces hôtes, ils s’occupaient de leur logement et de leur entretien[53] comme, en cas de mort, de leurs funérailles[54], ils étaient aussi probablement envoyés au-devant d’étrangers de distinction afin dé les conduire à Rome aux frais de l’État[55] et recevaient la mission de leur montrer les curiosités de la capitale[56]. — Ce qui devait être payé par le peuple à des entrepreneurs à raison de contrats conclus au nom du peuple pour des fournitures, des constructions ou d’autres services était payé par les questeurs sur le mandat du magistrat qui avait fait le marché, sans réserve, si l’ordre de paiement venait du consul, en tant que le magistrat ne dépassait pas les limites du crédit qui lui avait été ouvert par le sénat, s’il venait du censeur ou d’un autre magistrat[57]. Le questeur est pour cette raison fréquemment associé à la location elle même. Nous ne savons, pour ainsi dire, rien sur la manipulation de caisse proprement dite ; on peut noter que le trésor restait fermé à certains jours, et la disposition, selon laquelle les deniers appartenant à autrui qui se trouvent dans l’Ærarium doivent être, livrés extra ordinem[58], permet de conclure à l’observation pour les paiements ordinaires d’un ordre déterminé et de certaines formalités, peut-être d’un intervalle entre la présentation et le paiement ou de quelque chose de semblable. Le questeur n’a que par exception accompli d’autres opérations financières pour le compte du peuple. Les questeurs n’ont procédé à des marchés publics que dans des cas secondaires, en particulier quand ils se rapportaient aux dépenses faites en l’honneur d’hôtes publics, à l’organisation de funérailles[59] ou à l’érection de monuments funéraires aux frais du peuple[60]. C’est seulement, lorsque I’administration du trésor passa sous le Principat à des fonctionnaires de rang plus élevé qu’on élargit les pouvoirs de ces derniers. — Les constructions mises en adjudication par d’autres magistrats ont été parfois reçues par les questeurs sur un ordre spécial du sénat. — Enfin, lorsque des questions financières sont discutées au sénat, les directeurs du trésor y sont sans doute entendus[61]. Ces attributions des questeurs aboutissent, dans les cas où le peuple a une créance d’impôts ou une autre créance d’argent liquide contre un particulier et à l’inverse dans ceux où un particulier a ou prétend avoir une pareille créance contre le peuple, à mettre la décision en premier et dernier ressort entre les mains du questeur. Le prétendu débiteur du peuple n’a contre les actes d’exécution, à son avis injustifiés, du questeur d’autre ressource juridique que l’appel à un magistrat égal ou supérieur, dont l’opposition rend à la vérité, d’après les principes généraux, tous les actes officiels des questeurs sans effet[62] ; le prétendu créancier du peuple n’a en face du refus de paiement, à son avis injustifié, du questeur d’autre ressource que le recours aux magistrats supérieurs et au sénat[63]. La décision légale sur toutes les questions d’impôts et en général sur toutes les questions rentrant dans leur compétence appartient de droit aux magistrats mis à la tète de l’Ærarium ; mais on n’a sans doute vu dans cette activité l’exercice d’une juridiction qu’après le passage de l’Ærarium sous l’autorité de préteurs ou de préfets[64], et c’est seulement depuis lors que les formes de la procédure par jurés ont été, selon les circonstances ; appliquées à ces instances. L’Ærarium et les questeurs n’ont naturellement en général rien à voir dans les créances et les dettes des particuliers[65]. Cependant il y a des exceptions isolées. Ce n’en est pas une que, lorsque le peuple ne satisfait pas un de ses créanciers en argent et lui délégué un débiteur du peuple, le questeur inscrive les deux opérations sur ses livres ; car ce sont là activement et passivement des opérations du peuple[66]. C’est au contraire par une véritable exception que, dans la procédure des repetundæ, les sommes qui doivent être restituées par le condamné à la personne lésée sont traitées comme des créances du trésor, sauf qu’il ne met pas les deniers ainsi recouvrés dans sa caisse principale, mais qu’il les conserve, jusqu’à leur remise à leur destinataire légitime, sous scellés dans des corbeilles spéciales[67]. Si étrange que nous paraisse l’institution qui consiste à confier le trésor public à deux jeunes gens changeant chaque année et absolument inexpérimentés, la République y est constamment restée fidèle et César n’a pas réalisé les réformes qu’il a pu projeter à son sujet[68]. Ce fut Auguste qui abolit ce régime dans la reconstitution de l’État qui suivit la bataille d’Actium, en invitant le sénat à confier cette administration à deux magistrats choisis annuellement, non pas par les comices, mais par le sénat lui-même, parmi les ex-préteurs et désignés du titre de præfecti ærarii Saturni[69]. Mais cette mesure ne peut guère avoir reçu d’exécution. Elle fut modifiée dès l’an 731 où l’Ærarium fut placé parmi les départements à répartir par le sort entre les préteurs. A partir de là les questeurs furent remplacés par deux prætores ærarii[70]. L’idée de rapprocher des procès civils les contestations entre le trésor et les particuliers semble avoir joué un rôle dans cette création. L’empereur Tibère mit, en l’an 16 après J.-C., à côté des directeurs du trésor, considérés comme administrateurs des archives de l’État, une magistrature extraordinaire, trois curatores tabularum publicarum ou tabulariorum publicorum, chargés du remplacement des documents publics défectueux et de la restitution des manquants[71], et qui n’étaient pas encore arrivés au bout de leurs travaux multiples en l’an 46[72]. — L’empereur Claude créa, en l’an 42, d’autres triumvirs pour le recouvrement d’arriérés devenus considérables[73]. — Il rendit, en l’an 44, l’administration du trésor aux questeurs ; seulement ils ne devaient pas être désignés par le sort, mais être choisis par l’empereur, être institués pour trois ans au lieu d’un et s’appeler quæstores ærarii Saturni au lieu de porter leur ancien titre de quæstores urbani[74]. La perspective de récompenses spéciales leur était ouverte au cas de bonne administration. Néron combina, en l’an 56, le système primitif d’Auguste et le système de Claude, en établissant que désormais deux ex-préteurs seraient nommés pour ces fonctions sous le titre de præfecti ærarii Saturni[75], mais qu’ils le seraient par l’empereur et en principe pour trois ans[76]. On en est resté à ce système, sauf qu’immédiatement après la chute de Néron, en l’an 69, des prætores ærarii semblent de nouveau avoir existé durant peu de temps[77]. Les quæstores urbani n’ont pas disparu parce que l’administration du trésor public leur a été enlevée ; ils se rencontrent sur les inscriptions en quantité notable jusqu’au IIIe siècle[78] et la fréquence de l’adjectif qui déterminé la questure’ montre que cette catégorie de questeurs était toujours l’une des plus considérées. Cette fonction n’est d’ailleurs pas aussi complètement devenue une sinécure qu’une série de postes de préteurs. La conservation des sénatus-consultes ayant été confiée aux questeurs à l’exclusion des édiles en 743, donc après que l’administration du trésor leur avait déjà été retirée, il faut qu’en créant les nouveaux directeurs du trésor public, on ait laissé comme département indépendant aux anciens administrateurs de l’Ærarium la conservation de la partie des archives qui était étrangère à la comptabilité publique. Nous les voyons participer, à l’époque d’Hadrien, à la rédaction des sénatus-consultes[79], sans doute parce qu’ils étaient chargés de les enregistrer. Leur assistance semble même avoir été rétablie dans certaines locations, peut-être parce que cette fonction se rapportait plus à la conservation des pièces qu’à l’administration du trésor. Les actes qu’avaient à faire les questeurs en qualité de questeurs parricidii et ærarii sont les seuls qu’on puisse désigner nettement comme constituant la compétence spéciale de cette magistrature, parce qu’il n’y a que pour eux que les consuls soient, dus le principe, forcés de se faire représenter. Pourtant cela ne veut pas dire que la compétence des questeurs ait été originairement restreinte à la juridiction criminelle et à l’administration financière. Au contraire, la liberté avec laquelle les consuls nommaient primitivement les questeurs et par dessus tout le caractère hétérogène de leurs fonctions qui ne peuvent être réunies sous une idée unique qu’en partant de leur rôle d’auxiliaires des consuls, rendent vraisemblable que le consul, qui était obligé de recourir à la représentation ou au concours du questeur pour ces actes, avait le droit d’utiliser son aide pour tous les autres. Cette conjecture est confirmée, en dehors de l’invitation donnée par le consul au questeur de conclure des contrats, par dessus tout par le rôle militaire du questeur, qui, ainsi que nous allons voir dans la section suivante, ne peut se définir que comme un rôle auxiliaire général et qui est probablement aussi vieux que la questure elle-même. Le rôle auxiliaire ne se manifeste pas pour le cens ; mais l’explication en est que cette fonction a été de bonne heure enlevée aux consuls. Les consuls ne se sont non plus, autant que nous sachions, jamais servi des questeurs pour la convocation et la présidence du sénat. Dans la procédure de la question de vi, le questeur (urbain) était chargé, après que l’action avait été portée devant le préteur urbain, de constituer le jury en faisant le tirage au sort des jurés[80]. Il n’y a sans doute là rien de plus qu’une des singularités nombreuses de cette procédure criminelle expéditive. |
