LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LA QUESTURE.
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Si, pour élucider le mieux possible la question difficile de l’origine de la questure, nous nous demandons d’abord ce que les sources nous rapportent à ce sujet, nous nous trouvons en face d’un fait surprenant, mais impossible à écarter : la tradition la plus ancienne et la meilleure était absolument muette sur l’origine de la questure. Cicéron[1] cite les questeurs, au sujet du procès de Sp. Cassius en 269, sans faire allusion à leur création. Tite-Live (2, 41) les nomme également pour la première fois à l’occasion de ce procès, et il n’a pas simplement oublié de rapporter leur création ; car plus loin il compte la questure parmi les nouvelles institutions récentes de l’État et il place sa création entre celle des magistrats plébéiens en 261 et celle du décemvirat en 303[2], — évidemment parce qu’il en trouvait la première mention en 269 : Pomponius place pareillement, dans son tableau chronologique des magistratures romaines, la questure entre les magistratures plébéiennes et le décemvirat[3]. On ne trouve même pas de version sur ce point chez Denys : il nomme les questeurs pour la première fois incidemment à propos de la vente du butin en 247 et ensuite plusieurs fois dans de semblables occasions sans importance[4]. Chez lui aussi ils apparaissent pour la première fois avec un rôle politique actif dans le procès de Cassius[5]. Tacite fait à la vérité remonter l’origine de la questure au temps des rois[6] ; mais il ne s’appuie pas sur des assertions positives des annales, il s’appuie sur ce que la loi curiate du consul Brutus, c’est-à-dire la plus ancienne loi curiate consulaire connue, fait déjà allusion aux questeurs et qu’elle doit par hypothèse avoir correspondu à la loi curiate royale. Donc les annales dont se sont servis Cicéron, Tite-Live, Denys, Tacite, Pomponius gardaient le silence sur la création de la questure et y faisaient allusion pour la première fois en 269 au sujet du procès de Cassius. Si en outre aucune relation ancienne ne nomme les questeurs dans le procès d’Horace où leur mention eut été si naturelle ; s’ils ne sont pas davantage cités dans le récit aux variantes si multiples de l’expulsion des rois et de la nomination des premiers consuls, ou figurent pourtant toutes les autres magistratures qui remontent au temps des rois, et où le questeur, auquel le droit d’agir avec le peuple ne manqué pas complètement, même à l’époque la plus ancienne, aurait pu être mieux employé que tout autre, on peut conclure de ce silence avec certitude que les auteurs de ces récits non pas historiques, mais très anciens, considéraient la questure comme n’existant pas au temps des rois. Les indications d’apparence positive qui nous sont présentées sur l’origine de la questure ne sont propres qu’à confirmer l’idée que ce qui se donne là pour une tradition ancienne est une invention moderne et arbitraire. La doctrine de Junius Gracchanus qui déclarait la questure, et même la questure fondée sur l’élection populaire, une institution de Romulus[7], est signalée par les anciens eux-mêmes comme une opinion singulière[8], et elle porte en outre au front la marque de l’esprit de parti. Pour sa réfutation, il suffit de remarquer que les questeurs sont notoirement élus dans les comices par tribus et qu’ils n’ont absolument rien de commun avec les comices par curies auxquels seuls pourtant on pourrait alors penser. Dans la période récente de l’Empire, l’opinion courante semble avoir été que la questure aurait été introduite par Tullus, le troisième roi ; elle est suivie par Ulpien[9] et par son contemporain Dion[10]. Évidemment cette conjecture est fondée sur l’identification raisonnable en elle-même du juge royal en fonctions dans le procès d’Horace et des questeurs ; mais les autorités anciennes ont précisément évité cette identification et cela sûrement d’autant plus intentionnellement et avec d’autant meilleures raisons qu’elle eut été plus naturelle. Si nous essayons de répondre à la question de savoir comment la doctrine ancienne pénétrée de la signification vivante des institutions a pu se représenter l’origine de la questure, il ne reste guère qu’une idée d’admissible : c’est qu’elle a regardé cette magistrature comme née avec le consulat et comme une partie primitive, non pas de la plus ancienne constitution romaine, mais du système républicain primitif. D’abord la tradition, qui mérite qu’on en tienne compté, s’accorde avec cette idée. Elle ne sait rien de l’existence des questeurs à l’époque royale ; rigoureusement même elle l’exclut ; au contraire, ils apparaissent dans les annales dès le premier début de la République. On ne peut pas accorder un trop grand poids à la loi du premier consul P. Valerius Poplicola, citée seulement par Plutarque[11], qui, aurait créé les questeurs en même temps que l’Ærarium ; mais la même chose résulte essentiellement du témoignage de Tacite selon lequel les questeurs figuraient déjà dans le formulaire de la loi curiate consulaire que l’on considérait comme le plus ancien, et ce témoignage lui-même a un tout autre poids que la conjecture problématique de tous points qui y est liée et selon laquelle la loi curiate consulaire la plus ancienne aurait été identique à la loi curiate royale. Les annales de la République supposent en outre couramment l’existence de la questure et l’utilisent notamment en 269, dans le procès de Sp. Cassius. — L’existence de la questure comme partie intégrante de la plus ancienne constitution latine s’accorde en outre parfaitement avec cette idée ; car le système des magistratures latines est notoirement l’image non pas de la magistrature royale primitive, mais de la plus ancienne magistrature républicaine. — Enfin, les modalités de l’institution révèlent de la manière la plus claire une corrélation avec la consulat et ce n’est que par le rapport de la questure avec le consulat que peuvent s’expliquer ses caractères primitifs. Cela se manifeste déjà évidemment dans le nombre des questeurs. Il y a eu, dès le principe, deux questeurs comme deux consuls, et il n’y a qu’un questeur d’attaché à chaque consul ; si la questure remontait au temps, des rois, cette magistrature, comme toutes les magistratures sûrement royales, aurait commencé par l’unité de titulaire, ce qui est en contradiction flagrante avec la tradition. — La corrélation de la questure et du consulat se manifesté encore en ce que la suspension du consulat provoquée par l’établissement du décemvirat legibus scribendis entraîna la suppression de la questure[12] ; si le même phénomène ne se reproduit pas pour le tribunat militaire consulari potestate[13], l’explication est que cette magistrature n’impliquait pas la suspension de la magistrature supérieure consulaire, qu’elle en était une simple modification. — Nous donnerons encore plus loin d’autres preuves de ce rapport du consulat et de la questure et nous montrerons notamment, en décrivant les attributions primitives des questeurs, que l’introduction de la constitution républicaine, et en particulier de la provocation, entraînait forcément celle de la questure. La description de la questure présente les mêmes difficultés que celle de la préture : ici aussi des attributions essentiellement disparates ont été rassemblées sous un seul et même nom, et il n’est pas facile de séparer correctement les règles d’ensemble qui régissent la questure de l’étude de ses différentes variétés. Nous allons exposer ici, d’abord, le plus brièvement possible, les caractères généraux de la magistrature, puis ses diverses attributions dans leur variété. Nous avons déjà remarqué que le nombre des questeurs a été, à l’origine, égal à celui des consuls. Mais la corrélation de la magistrature supérieure et de la magistrature inférieure a été sous ce rapport écartée d’assez bonne heure. En, l’an 333, on attribua à chaque consul deux questeurs, un pour l’administration urbaine et un pour la guerre. En l’an 487 ou peut-être seulement en l’an 543, leur nombre total fut élevé à huit, par l’addition des quatre questeurs préposés à l’administration de l’Italie[14]. Il est de la plus grande vraisemblance que les créations de provinces et de prétures nouvelles, accomplies dans le cours du vie et du vile siècles, ont entrain un accroissement progressif du nombre des questeurs, quoique le chiffre des provinces n’ait certainement pas plus été reproduit par celui des questeurs que par celui des préteurs. Tout ce que nous apprend la tradition, c’est que le nombre des questeurs a été porté à vingt par Sulla en 673[15]. César l’éleva, en 709, à quarante[16]. Mais Auguste est revenu sur cette innovation et le chiffre vingt est resté celui de l’Empire[17]. En ce qui concerne la capacité, la questure est la première magistrature ordinaire de L’État à laquelle les plébéiens aient obtenu accès : dès l’élévation du nombre des places des questeurs de deux à quatre faite en 333, les plébéiens furent déclarés éligibles à toutes et ce régime a toujours subsisté depuis[18]. — Nous avons déjà, étudié les autres conditions dont a dépendu, selon le temps, le droit de briguer la questure : l’accomplissement du service militaire, l’occupation du tribunat de légion, l’âge de trente ans et, plus tard, de vingt-cinq ans accomplis, l’occupation du vigintivirat. La nomination des questeurs a. probablement été faite à l’origine par les consuls sans le concours du peuple[19]. L’élection par le peuple paraît avoir été introduite là lors de la révision de la constitution qui suivit la chute des décemvirs[20] : tout le peuple patricio-plébéien se réunit pour y procéder sous la présidence d’un consul ou d’un magistrat de même rang, mais cependant par tribus et non par centuries[21]. Cette réforme fut, semble-t-il, accompagnée d’un autre changement important : tandis que le consul, tant qu’il avait librement nommé le questeur, avait lui-même choisi le sien, c’est celui de son successeur qu’il a désigné depuis qu’il n’a plus eu que la présidence de l’élection. Les élections des questeurs occupent la dernière place dans la suite des comices électoraux ordinaires annuels. Le droit de proposition qui, sous le Principat, appartient à l’empereur relativement aux magistrats élus par les comices, sera examiné dans la théorie du Principat. Nous devons seulement remarquer ici que tous les quæstores Auqusti appartenaient à cette catégorie de magistrats distingués des autres par le titre de quæstores candidati principis[22], mais qu’en général l’empereur ne recommandait probablement qu’une quantité de candidats égale à celle de questeurs qu’il devait ensuite choisir pour lui[23]. Cependant en rencontre isolément le titre de candidati principis chez des quæstores autres que les questeurs impériaux[24]. — Ces questeurs désignés par l’Empereur existent encore, nous en avons la preuve, sous Caracalla[25]. Le droit impérial de commendatio a disparu dans la période postérieure à Constantin : au moins depuis le milieu du IVe siècle, tous les questeurs, réduits désormais au rifle de simples magistrats municipaux de Rome, ou même mieux, de simples organisateurs de jeux, sont nommés par le sénat. La dénomination de quæstores candidati a pourtant survécu et elle désigne désormais ceux qui donnent les jeux à leurs propres frais[26], tandis que les anciennes dénominations tirées des fonctions des questeurs urbani, Augusti, etc., ont disparu. La durée de la questure est déterminée directement par celle du consulat. Tant que le consul a nommé lui-même son questeur, celui-ci est nécessairement entré en fonctions après lui et sorti de fonctions avec lui ; en ce sens donc, la questure est, elle aussi, soumise à la loi de l’annalité. Depuis l’introduction des comices questoriens et l’extension de la désignation aux questeurs, la questure existe par elle-même, ta disparition du consul n’entraîne plus celle du questeur, comme celle du dictateur entraîne celle du maître de la cavalerie et les mêmes questeurs peuvent être en exercice sous des consuls différents[27]. L’annalité a subsisté ; mais elle a pareillement reçu une forme indépendante. A l’époque ancienne, la questure a pu ne pas avoir elle-même son commencement attaché à un jour fixe de l’année, et chaque collège de questeurs a sans doute exercé ses fonctions pendant une année du calendrier comptée du jour de son entrée en charge, en sorte que tout déplacement fortuit du jour d’entrée en charge entraînait un déplacement symétrique dans l’année des questeurs. Au VIIIe siècle, à côté de la date fixe au commencement de l’année consulaire placée au 1er janvier, il y a le jour fixe d’entrée en charge des questeurs qui est le 5 décembre précédent. Ce système semble avoir subsisté sous l’Empire, sauf que les questeurs provinciaux ne commençaient probablement leurs fonctions qu’en même temps que le proconsul le 1er juillet suivant et qu’ils les exerçaient comme questeurs jusqu’au moment de leur rappel de fait, que leur année fut ou non expirée[28]. Nous avons parlé, au sujet de la représentation des magistrats inférieurs, de la procédure suivie au cas de défaut de questeurs urbains. Lorsque la questure est exercée hors de la capitale, elle est soumise, comme la magistrature supérieure, à la loi de la prorogation et le questeur garde, après l’expiration du terme légal de ses pouvoirs, le droit et le devoir d’en continuer l’exercice jusqu’à l’arrivée de son successeur. C’était même la règle, au moins en fait, que les questeurs attachés à un magistrat supérieur restassent à ses côtés pendant toute la durée de ses pouvoirs[29] ; donc, à l’époque où le consul gouverne d’abord la ville, puis l’année suivante, en qualité de proconsul, une province, le quæstor consulis doit également avoir en général exercé ses pouvoirs deux ans au moins. La prorogation a aussi été souvent appliquée à la questure sous la forme d’addition à une année de magistrature urbaine d’attributions non urbaines exercées pendant l’année suivante. Sous le Principat, on désigne à l’origine les fonctions exercées dans la ville par le titre de questure et celles exercées au dehors par celui de proquesture ; plus tard les deux ordres de fonctions sont coordonnés comme constituant des questures de nature différente. Nous avons déjà expliqué que les insignes propres de magistrats font défaut aux questeurs. Les seuls insignes de la questure[30] que l’on rencontre sont la sella (non curule) et sur les monnaies un sac ou une caisse d’argent et un bâton droit dont le sens n’est pas connu clairement[31]. Quand les questeurs provinciaux ont la propréture, ce qui leur arrive exceptionnellement sous la République et ordinairement sous l’Empire, ils ont aussi les faisceaux. — Le nécessaire à déjà été dit, dans la théorie des appariteurs des magistrats, sur les appariteurs des questeurs, sur les scribæ, les viatores et les præcones qui appartiennent en première ligne aux questeurs urbains. La détermination des compétences entre les questeurs est faite chaque année par le sénat[32], avant que les nouveaux questeurs entrent en fonctions. Elle était nécessaire puisque le nombre des postes à attribuer annuellement excédait, selon toute apparence, avant Sulla, celui des nouveaux questeurs et qu’on avait par conséquent régulièrement besoin de se tirer d’affaire à l’aide de dispositions spéciales. Le sénat recourait pour cela principalement à la prolongation des questures terminées, et accessoirement aussi peut-être à la permission donnée à des gouverneurs de se nommer eux-mêmes des proquesteurs. Depuis que Sulla eut augmenté le nombre des questeurs, le nombre des nouveaux questeurs excéda celui des compétences, au moins de celles qui nous sont connues, car nous n’en pouvons établir que dix-sept[33]. Sous l’Empire, on a probablement remis là aussi les choses en ordre, le nombre des compétences questoriennes ordinaires — deux questures urbaines ; quatre consulaires ; douze provinciales[34], deux pour l’empereur — étant probablement égal à celui des vingt questeurs entrant chaque année[35]. — Une fois les provinciæ questoriennes ainsi fixées par la loi ou par un sénatus-consulte, leur répartition entre les divers questeurs avait lieu ou par le choix des magistrats supérieurs, auxquels les questeurs devaient être adjoints, ou par le sort. Le choix n’a été sous la République qu’une exception probablement rare, pour laquelle il fallait naturellement au magistrat intéressé une autorisation spéciale du sénat[36]. Au contraire ce choix appartenait, sous l’Empire, non seulement aux empereurs[37], mais également aux consuls[38] et lorsque les questeurs urbains furent, dans les années 44-56, de nouveau mis à la tête de l’Ærarium, ils furent aussi désignés non pas par le sort, mais par le choix de l’empereur. En dehors de ces exceptions ordinaires et d’autres exceptions extraordinaires[39], les compétences questoriennes étaient tirées au sort le jour même de l’entrée en charge[40], à l’Ærarium[41] entre les intéressés[42]. Le droit d’entente amiable était refusé aux questeurs comme aux préteurs ; mais les privilèges attachés au mariage et à la paternité donnaient sans doute encore ici le droit de choisir sa province. Les questeurs ont été chargés, moins comme d’une fonction de magistrats que comme d’une charge pécuniaire, comme du paiement d’une sorte de droit d’entrée au sénat et dans la carrière des magistratures, mais d’ailleurs probablement seulement dans les premiers temps de l’Empire, du pavage des rues sans du reste que nous sachions desquelles ni dans quelle mesure : on y substitua sous Claude, en l’an 47, l’organisation de jeux de gladiateurs[43]. Ce régime a subsisté dans l’ensemble, même à l’époque récente : les calendriers du Ve siècle relèvent encore ces munera sous la date des 2, 4, 5, 6, 8, 19, 20, 21, 23, 24 décembre[44]. Les jeux ont sans doute été à l’origine organisés en commun par tous les questeurs à leurs frais sans subvention de l’État. Alexandre Sévère restreignit cette obligation aux questeurs nommés par l’empereur, tandis que les autres questeurs, qui sont par suite appelés arcarii, prennent dans le trésor public les frais de leurs jeux plus modestes[45]. Nous allons maintenant passer en revue les diverses fonctions des questeurs et en même temps les différentes variétés que présente la questure. Nous nous occuperons d’abord des deux postes de questeurs créés les premiers. Ensuite viendront les questeurs nommés depuis l’an 333 comme auxiliaires des généraux et qu’on peut désigner du nom de questeurs des généraux, avec les trois catégories des questeurs provinciaux, des questeurs consulaires et des quæstores Augusti qui en sont issues. Enfin nous terminerons par l’étude des questeurs italiques et des autres compétences questoriennes spéciales. |
