LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LA CENSURE.
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I. — VECTIGALIA. La fortune du peuple romain se compose du trésor public, dans lequel il faut, selon la notion romaine, faire rentrer activement et passivement toutes les créances et les dettes d’argent du peuple, et des autres biens, meubles et immeubles, de l’État. L’Ærarium est soumis aux questeurs, tous les autres biens de l’État sont soumis aux censeurs, et les empiètements en dehors de leur compétence ne sont pas plus permis aux uns qu’aux autres[1]. En conséquence, le censeur n’a le droit ni de vérifier le montant de l’encaisse ni encore moins de l’entamer, ni de recouvrer les créances, qui en font partie, telles que le produit des impôts on les fermages acquis par lui-même au peuple[2]. Mais c’est à lui qu’il appartient de faire valoir le mieux possible tout le reste des biens de l’État dans la mesure où ils sont susceptibles de rapport[3]. Pour la règlementation des affaires financières de l’État, la première chose à faire est de déterminer quelles sont ses propriétés. L’activité des censeurs a pour base un tableau général de tous les immeubles appartenant au peuple en Italie et au dehors, qui est tenu au courant par chaque collège de censeurs[4]. En conséquence, lorsque la limite du sol public est incertaine, il appartient aux censeurs de la déterminer. Ce principe est appliqué à la limitation de la ville de Rome[5] et à celles des rives du Tibre[6], et les censeurs ont alors à délimiter le Pomerium et les rives du fleuve non seulement par rapport aux terres privées, mais par rapport aux terres publiques employées à un autre usage, par exemple aux voies publiques. Jusque dans les temps Ies plus récents de la censure, ce resta là une fonction éminemment censorienne. Hors de la ville, la limitation du sol public est en général faite à la place des censeurs par les consuls et les préteurs[7]. L’affectation à donner aux immeubles publics rentre aussi dans les attributions des censeurs, lorsque elle n’est pas déjà réglée par la nature des choses, par la coutume ou par la loi. Nous ne savons si des limites en forme étaient apportées là au pouvoir des censeurs. Une application de ce droit se rencontre dans les terminations dont nous venons de parler, quand par exemple le censeur trace la limite qui sépare la voie publique de la rive publique du fleuve. Il faut également y rapporter les assignations faites aux esclaves publics d’emplacements où ils se construisent des habitations[8] et les assignations semblables accordées sous l’Empire par les successeurs des censeurs, les curatores operum publicorum[9], les censeurs ayant évidemment par devers eux le droit de déterminer si un emplacement appartenant au peuple devait être ainsi utilisé dans l’intérêt publie en au contraire affermé. Le droit des censeurs de disposer des bancs du théâtre procède encore du même principe[10]. Le mode d’emploi des propriétés mobilières du peuple, par exemple des esclaves et des ustensiles rentre aussi dans les attributions des censeurs. L’emploi de l’eau des aqueducs publics présente une importance spéciale. Lorsqu’elle est vendue à des particuliers, il y a là un droit de l’État productif de revenu. Mais, surtout à l’époque ancienne, elle était, pour la plus forte part, réservée pour l’usage propre de l’État[11] et répartie par les censeurs entre les différentes fontaines et les autres monuments publics auxquels elle était nécessaire[12]. Dans l’œuvre de surveillance et de conservation, rigoureuse et constante et en partie mêlée de juridiction, que requièrent les aqueducs, les censeurs sont secondés par les édiles, en particulier pendant les intervalles que comporte la surveillance des censeurs[13], mais aussi concurremment avec elle[14]. Les édiles curules avaient l’obligation spéciale de charger, dans chaque rue où il y avait une fontaine publique, deux citoyens habitants ou propriétaires dans la rue de la surveillance de la fontaine[15]. L’un des questeurs gérait aussi une provincia aquaria[16] ; mais nous ne savons rien de plus au sujet de cette institution. Le censeur avait aussi pour fonction de mettre les propriétés de l’État qui n’étaient pas destinées à être affermées, en état de servir à l’usage auquel elles étaient affectées, en particulier de maintenir les routes de terre et d’eau et les édifices publics dans un état approprié à leur destination, tandis que pour celles qui étaient affermées cette obligation était en général transportée sur la tête des fermiers. Il sera question, à propos des dépenses publiques, de la principale obligation qui résultait de là pour les censeurs et qui était celle d’assurer, par voie contractuelle, l’entretien des édifices publics. Nous devons citer ici les mesures prises par les censeurs pour faire enlever les objets mobiliers ou susceptibles de séparation qui se trouvaient sur le sol public et qui gênaient la circulation ou dont la présence y semblait déplacée[17]. Les théâtres élevés pour les fêtes publiques ont été souvent détruits sur leur ordre[18]. Peu importe que l’objet en question ait été placé avec l’assentiment d’un censeur antérieur ; car l’acte d’un magistrat ne lie pas son successeur. Mais le censeur ne peut arbitrairement faire enlever ce qui a été mis en un lieu en vertu d’une loi ou d’un sénatus-consulte[19]. Nous constaterons des attributions semblables, mais moindres chez les édiles. Les censeurs doivent s’occuper de tirer un produit utile des biens de l’État qui ne sont pas employés à un autre usage. Ils peuvent le faire soit en aliénant ces biens, soit en en concédant l’usage à des particuliers contre un équivalent en argent. L’aliénation des immeubles publics ne rentre pas dans les actes d’administration : elle exige donc en principe une décision spéciale du peuple ou tout au moins du sénat, dans laquelle le pouvoir d’y procéder est toujours donné à une magistrature déterminée. Elle a de cette façon souvent été mise à exécution par les censeurs[20]. Nos textes ne nous apprennent pas qu’ils aient été soumis là à des conditions de forme spéciales[21] ; mais on ne peut pas non plus sûrement conclure le contraire du silence des sources. — Ils sont sans aucun doute investis de plein droit du pouvoir d’aliéner les meubles du peuple : le bail à ferme dont nous allons avoir à parler tout à l’heure peut en effet être considéré comme une vente de biens meubles et il a même été principalement considéré comme tel à l’époque ancienne. Au reste, la compétence des censeurs concourt ici avec celle des questeurs qui sont en général chargés de convertir en argent les biens que le peuple veut vendre pour en faire entrer le produit dans le trésor, en particulier le butin mobilier ou immobilier. La conciliation des pouvoirs des deux magistrats tient probablement à ce que les censeurs avaient le droit d’aliéner les meubles de l’État d’une manière absolue, tandis que le questeur procédait en règle aux aliénations nécessitées par l’administration courante, par exemple à la vente du butin ou des masses de biens saisis échues à l’État. Mise a ferme. Le procédé régulier de mise en voleur des immeubles de l’État susceptibles de donner un produit utile était leur remise à un particulier pour un temps donné et en général contre une somme d’argent déterminée[22]. L’énumération des différents droits qui peuvent être tirés du sol public rentre dans la théorie des finances romaines[23]. Les Romains les appellent ou d’après leur caractère juridique, publics[24], ou d’après le plus ancien d’entre eux, pâture, pascua[25], ou le plus habituellement, d’après le plus important charretées, notamment des fruits des champs, vectigalia. La même idée d’exploitation du sol s’applique aussi à la concession faite à titre onéreux d’un terrain de construction sur le sol public sous réserve de la propriété (solarium)[26], et du droit de circulation ou de débarquement (portorium)[27], ou d’une certaine quantité d’eau des conduites publiques ou des profits de l’exploitation des mines, du sel[28], de la résine, de la pêche[29] et de tous les autres avantages qui peuvent résulter de l’usage du sol. Les censeurs ont également à mettre le mieux possible en rendement les terres publiques qui n’ont pas encore été utilisées ni tout au moins affermées[30]. Il est indifférent que le peuple se fasse directement promettre l’équivalent de la jouissance par le particulier qui jouit, comme c’est l’usage pour les terrains de constructions et pour l’eau, ou que le recouvrement des droits de jouissance soit transféré en bloc à un intermédiaire contre un chiffre total, ce qui se présente particulièrement dans le cas où la jouissance immédiate de la chose est permise sous certaines conditions par la coutume ou par la loi à tout citoyen et où elle ne peut donc pas en elle-même être affermée par le censeur, par conséquent pour l’usage des pâtures publiques, pour la possession des terres sujettes à dames qui en est issue et pour les douanes. En droit, on voit toujours là une jouissance (frui)[31]. On y voit en même temps une vente des fruits et des autres produits (fruges, fructus, frumentum)[32], où la commune abandonne leur propriété, les vend (venum dare, vendere) : c’est la conception la plus ancienne ; mais elle ne peut pas s’appliquer à tous les cas, par exemple aux produits des emplacements de construction et des droits de port[33]. On y voit enfin un louage de choses (locatio rei) où le peuple place (locare) la jouissance de son bien. C’est cette conception, généralement admissible, qui prévaut à l’époque récente. Le particulier qui achète les fruits, qui acquiert la jouissance, est appelé emptor, originairement celui qui prend[34] et par conséquent celui qui achète ; on l’appelle aussi conductor en transportant ici une expression qui au sens propre appartient à un autre domaine[35]. Celui qui fait une industrie de la prise à ferme des divers publica de cette espèce est appelé publicanus[36]. La propriété des dieux est, ainsi que nous avons expliqué plus haut[37] maintenue dans des limites restreintes ; mais, en tant qu’on en admet une, son exploitation ne doit pas avoir essentiellement différé de celle de la propriété publique et elle doit également avoir regardé les censeurs[38]. Nos sources sont muettes sur le régime légal des res sacræ au point de vue de l’aliénation et du louage ; et cela se conçoit en face de leur peu d’importance économique. Mais il est vraisemblable que leur location, par exemple celle des bois sacrés, était faite par les censeurs, car le produit en entrait, selon toute apparence, dans le trésor public et il faut admettre la même chose pour les aliénations auxquelles il pouvait y avoir lieu de procéder, par exemple au cas de déplacement d’un temple incendié, quoique l’on dut alors se précautionner en outre certainement de l’adhésion régulière de la divinité, en sa qualité de véritable propriétaire, sous la forme d’exauguration. — En ce qui concerne les res sacræ mobilières, on peut rapporter à Rome les dispositions du statut d’un temple municipal de l’an 686, qui a déjà été étudié plus haut et selon lequel les magistrats les plus élevés du lieu étaient libres d’affermer, quand à la jouissance ou d’aliéner, en leur âme et conscience, tous les présents offerts au temple : le même droit doit avoir été exercé à, Rome par les censeurs ; en effet l’exposition[39] et l’enlèvement[40] des objets consacrés aux dieux sont accomplis par leurs soins, comme par ceux de leurs représentants ordinaires[41] et extraordinaires[42] et des magistrats auxquels a passé sous l’Empire cette portion des fonctions de censeurs, des curatores operum publicorum[43]. Ces derniers paraissent aussi avoir fait le récolement des objets précieux qui se trouvaient dans le temple d’après l’inventaire qui en était dressé[44] ; et il n’est pas invraisemblable que cette fonction leur soit également venue des censeurs. |
