LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LA CENSURE.
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RÈGLEMENT DES INTÉRÊTS PÉCUNIAIRES DU PEUPLE. Selon la notion romaine, l’État comme le particulier doit, pour le calcul de ses recettes et de ses dépenses, en premier lieu, compter avec lui-même. Ses revenus ordinaires consistent en conséquence dans le produit de ses biens, en particulier des immeubles qui lui appartiennent ; et c’est avec eux qu’il doit pourvoir aux dépenses ordinaires qu’impliquent l’entretien et l’amélioration de ces propriétés, en particulier des édifices publics. La fixation des recettes et des dépenses ordinaires de l’État se lie avec le cens, parce qu’il rend possible l’impôt public destiné à couvrir les dépenses extraordinaires qui pourraient se présenter pour l’État. On est parti de l’idée raisonnable d’arrêter les recettes et les dépenses à prévoir en même temps et de la même façon qu’on fixait le tableau de répartition des recettes extraordinaires que le peuple pourrait être dans la nécessité d’opérer pour parer à des dépenses imprévues. C’est une des conceptions des maîtres du droit public romain, exprimées dans la prétendue constitution de Servius, que jusqu’à Servius, le peuple n’a pas possédé de procédé réglé pour parer aux dépenses imprévues et que ce résultat n’a été atteint que lorsque fut fondé l’État basé sur la fortune. C’est pourquoi notre tradition place les origines des deux dans le cens de Servius, le prototype de tous les suivants, et dans la construction de la muraille de Servius, le type idéal des constructions des censeurs[1] : elle embrasse donc, et certainement à bon droit, le règlement des recettes et des dépenses de l’État parmi les fonctions qui ont, dès le principe, appartenu à la censure[2]. Mais il ne faut pas prendre cette réunion des deux ordres d’attribution des censeurs pour une nécessité juridique. Le règlement par les censeurs des recettes et des dépenses de l’État, la tuition, comme nous l’appellerons[3], n’est pas du tout une portion intégrante des actes qui préparent le lustre, et la validité des actes de tuition n’est pas du tout subordonnée au lustre. Des censeurs qui ne sont pas arrivés au lustre ont, on peut l’établir, valablement accompli des actes de ce genre[4]. Les deux ordres d’attributions réunies dès le début dans la censure sont ainsi séparés en droit et en fait. Cette séparation ressort encore nettement et pratiquement à un autre point de vue. Le lustre et ses actes préparatoires rentrent exclusivement dans les fonctions des censeurs. Les consuls en sont légalement aussi exclus depuis la création de la censure qu’ils le sont de la juridiction civile depuis la création de la préture. Au contraire, les autres actes d’ordre patrimonial concernant le peuple, qui ne peuvent naturellement être omis en aucun temps, sont, s’il y a des censeurs, accomplis par eux et ils y parent d’avance dans la mesure du possible ; mais, dans les intervalles de la censure, tous les actes qui ne peuvent être différés sont accomplis par les magistrats supérieurs du moment[5], en particulier ceux qui doivent être accomplis dans la capitale par les consuls[6] s’ils sont présents, ou, en leur absence, par un des préteurs, en général par le préteur urbain[7], tandis que les magistrats inférieurs, les édiles[8] et les questeurs[9] ne procèdent qu’exceptionnellement, et toujours en vertu d’un mandat spécial du sénat, aux actes des hautes fonctions des censeurs[10]. En conséquence, Sulla, lorsqu’il supprima pratiquement la censure, confia de nouveau au consulat les actes ordinaires relatifs au patrimoine de l’État et chargea les consuls du moment d’y procéder de lustre en lustre. Quand la censure, d’abord perdit du terrain, puis disparut, celles de ces fonctions pour lesquelles il ne fut pas créé de fonctionnaires spéciaux, en particulier les locations, passèrent aux consuls[11]. Conformément à l’indépendance de la tuition censorienne, les actes qui y rentrent commencent, de même que ceux se rapportant au lustre, aussitôt après l’entrée en fonctions[12], et ils suivent leur cours à côté des opérations lustrales pendant toute la durée des fonctions des censeurs[13]. Il y a pour eux un ordre fixe. Les baux à ferme et les adjudications de travaux, — je désigne par le premier mot les actes générateurs de créances de l’État contre les tiers et par le second les actes générateurs de créances des tiers contre l’État — suivent à la vérité simultanément leurs cours[14] ; mais la révision des contrats existants précède régulièrement dans le temps ta conclusion des nouveaux[15], et il y a un ordre fixe établi pour les premiers par l’usage. On commençait par affermer le lacus Lucrinus à cause du bon présage et, soit à cause du caractère religieux attribué à ces actes, soit parce qu’ils étaient les marchés permanents les plus anciens, on continuait en adjugeant la nourriture des oies du temple du Capitole et la peinture de l’image du dieu de ce temple[16]. L’activité des censeurs en matière économique s’étend à toutes les affaires financières de l’État sans distinction de lieu : ils afferment les immeubles appartenant à l’État, qu’ils soient situés à Rome, en Italie ou de l’autre côté des mers, et ils adjugent à la fois la construction du temple du Capitole et celle de la voie Appienne, de la voie Æmilienne et de toutes les routes qui sont la propriété de l’État[17]. Pourtant, si Rome a tiré les conséquences de cette règle qui lui étaient avantageuses, elle s’est en grande partie soustraite aux charges qui en auraient résulté pour elle. Le soin exceptionnellement énergique qu’ont apporté les censeurs aux ; routes italiques est une exception qui confirme la règle ; car ces routes intéressaient la capitale aussi directement que le dehors : le proverbe tous les chemins mènent à Rome, est surtout d’une vérité frappante en Italie. C’est seulement depuis l’Empire qu’a fini le gouvernement étroitement égoïste de la capitale. La fiction par laquelle on considérait l’État romain, lorsque Rome était déjà depuis longtemps devenue un grand État, comme l’État de la ville de Rome n’a nulle part été appliquée d’une manière aussi brutale et aussi oppressive pour les, membres de l’État qui n’appartenaient pas à la ville que dans la théorie des attributions des censeurs. Nous en trouverons plus loin les effets dans la liaison partie de droit et partie de fait des actes des censeurs à la ville de Rome, dans la restriction pratique des constructions des censeurs i~ la capitale. Mais il faut remarquer avant tout le rôle joué par eux en face de l’autonomie administrative des cités de citoyens. A l’origine, elles n’en avaient aucune : les constructions publiques des cités de citoyens regardaient les censeurs comme celles de la capitale elle-même[18]. En 580, un certain nombre de villes italiques de ce genre prièrent les censeurs d’adjuger à leurs frais les constructions qu’on ne leur accordait pas sur les fonds du trésor ; mais cette prière se heurta contre des objections — à la vérité justifiées en droit, — et ce ne fut que par la connivence rigoureusement inconstitutionnelle de l’un des censeurs que ces cités arrivèrent à obtenir d’avoir, avec leur propre argent, des constructions qui leur étaient nécessaires[19]. Au contraire, en l’an 649, les duumvirs de la colonie de citoyens de Puteoli adjugent eux-mêmes une construction pour leur cité[20]. Mais, comme nous le montrerons dans le chapitre du régime municipal (VI, 2), ce fut seulement la guerre sociale qui fit acquérir aux cités l’autonomie qu’on leur vit par la suite. A partir de la, chaque cité de citoyens fait les constructions qu’elle veut et qu’elle peut payer. Si la compétence des censeurs était, sous ce rapport, topographiquement illimitée, il n’en était pas de même pour l’accomplissement des actes qui en résultaient. Tous les baux et les marchés de travaux à raison desquels des paiements devaient être faits au trésor de la cité ou par lui[21], qu’ils fussent conclus par les censeurs ou par un autre magistrat agissant à leur place, étaient conclus aux enchères publiques par une licitation préalablement annoncée dans une forme convenable[22], avec indication précise et sans doute toujours écrite des conditions (leges censoriæ)[23], et faite à Rome sur le forum[24]. L’adjudication était, sur garantie suffisante fournie par voie de gages (prædia) et de cautions (prædes)[25], faite au plus offrant (manceps[26] ou idem præs)[27]. L’unique exception durable qui nous soit connue[28] à cette règle est la disposition contenue dans la loi organique de la province de Sicile, selon laquelle les dîmes traditionnelles devaient être affermées dans cette province par le questeur ; et cette exception elle-même n’est qu’apparente ; car ces dîmes étaient considérées non pas comme un fermage du sol, mais comme un véritable impôt : le sol sicilien devenu romain par la conquête a toujours été lui-même affermé à Rome par les censeurs[29]. Lorsque ensuite l’opinion selon laquelle tout le sol provincial était romain prévalut, on vit là une concession extraordinaire faite lors de la prise de possession de leur pays aux premiers sujets romains d’outre mer, et en conséquence le sénat a fait transporter à Rome en 679 une partie des mises à ferme des dîmes[30]. Cette façon de procéder devait, d’une part, écarter les intrigues et les indélicatesses par l’étendue de la publicité, d’autre part, soustraire le censeur aux influences des citoyens du dehors et avant tout concentrer les grosses affaires dans Rome[31]. Le dernier résultat, tout au moins, fut entièrement atteint. Toutes les grandes compagnies appelées à l’existence par ces affaires avaient quel que fit leur champ d’opération, leur siège à Rome. Cela ne veut d’ailleurs pas dire que le censeur eût, comme le préteur urbain et les questeurs urbains, ses fonctions officielles légalement enfermées dans la ville. Le contraire est attesté par les voies censoriennes dont la réception n’a pu être faite que sur les lieux et par ce que nous dirons plus loin de la justice des censeurs. Mais, selon toute apparence, les censeurs ont été régulièrement retenus à Rome pendant la durée de leurs fonctions proprement dites par les actes qui ne pouvaient avoir lieu que là, le cens lui-même et les locations, et c’est seulement pendant leur temps de prorogation, lui-même spécialement destiné aux réceptions de travaux, qu’ils peuvent selon les circonstances avoir exercé leur activité hors de Rome. Les actes des censeurs qui ne pouvaient avoir lieu dans la capitale tombèrent du reste, verrons-nous, en désuétude ou furent accomplis par leurs représentants, en particulier par les consuls. La tuition censorienne se décompose en trois ordres d’opérations : la fixation des revenus publics qui en comportaient et en demandaient une (vectigalia) ; la fixation des dépenses publiques correspondantes (ultro tributa), et la juridiction entre le peuple et les particuliers[32]. — Les vectigalia et les ultro tributa sont déjà considérés par les Romains comme des recettes et des dépenses corrélatives et ils lient à leur ensemble une idée à peu prés semblable à celle de notre budget moderne[33]. Mais les différences sont au moins aussi grandes que les ressemblances. Non seulement les évaluations romaines ne mentionnent ni dans l’actif, ni dans le passif, les articles courants qui, comme l’æs hordearium, doivent à la fois être touchés et payés par le peuple[34] ; elles omettent aussi avant tout les articles de l’actif et du passif déjà liquidés : donc, pour l’actif, l’encaisse du trésor et toutes les créances liquides — c’est-à-dire fixées une fois pour toutes ou par les censeurs précédents en certa pecunia — du peuple contre les particuliers pour le passif, les créances liquides au même point de vue des particuliers contre le peuple, par conséquent l’argent versé aux esclaves publics et aux appariteurs, les frais des jeux. Le budget romain ne comprenait pas davantage les recettes et les dépenses qui ne peuvent s’apprécier d’avance avec certitude, ainsi notamment le produit des impôts qui devaient être établis et la solde qui devait être payée aux soldats soumis au service. Notre distinction des recettes et des dépenses ordinaires et extraordinaires ne correspond aucunement aux idées romaines : une quantité de recettes et de dépenses ordinaires sont en dehors des vectigalia et des ultro tributa, ainsi que les plus importantes des recettes et des dépenses extraordinaires, l’impôt et la solde, tandis que les frais extraordinaires de construction y sont communément compris. On ne peut donc se servir là qu’avec une grande prudence de nos définitions des recettes et des dépenses de l’État. |
