LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LES GOUVERNEURS DE PROVINCES.
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La République romaine n’a pas eu de provinces jusqu’à la première guerre punique. La mise en opposition de Thalie et des possessions d’outre mer et cette institution des gouverneurs de provinces, dans laquelle la cité libre était destinée à trouver sa fin et son maître, ont été le produit de. la première guerre conduite par la nation hors de ses frontières naturelles. La conquête de la Sicile (an 513 de Rome) a été suivie de près (an 527 de Rome) par l’institution de la préture de Sicile ; et on vit s’y ajouter à perte de vue une longue série d’autres conquêtes de territoires étrangers indépendants et de confiscations d’États dépendants, que le droit public romain désigne du nom de réduction en provinces, tandis que la transformation d’un territoire provincial en territoire italique ne s’est produite qu’une seule fois, lors de l’union définitive de la Gaule Cisalpine et de l’Italie, opérée en 512 en partant des institutions de César[1]. Il ne rentre pas dans le cadre de la partie du droit public romain consacrée aux magistrats d’expliquer spécialement l’idée de provincia, ni d’énumérer les diverses provinces ou d’exposer les particularités multiples de leur administration[2]. Cependant une place doit y être faite à l’étude générale de la magistrature ou plutôt des différentes magistratures et pseudo-magistratures que la terminologie récente[3] rassemble, sous le nom du præses provinciæ[4], du magistrat qui est le plus élevé dans la circonscription administrative et qui, par conséquent, y occupe la présidence[5]. L’institution tire son origine de la préture. Durant des siècles, si tout préteur n’a pas été gouverneur, tout gouverneur a été préteur. Dans le langage de la République, ce mot possède, à côté de son sens propre de titre officiel, une acception large où il est employé pour désigner le gouverneur de province[6]. Nous avons déjà dit quand et comment le gouvernement de province s’est ensuite émancipé de la préture pour devenir une magistrature indépendante. L’administration des provinces fut enlevée aux préteurs et attribuée à la seconde année de magistrature, à la propréture par Sulla. En outre, les ex-consuls ont été appelés, exceptionnellement avant Sulla et régulièrement depuis lui, à participer, dans une seconde année de pouvoir, à l’administration provinciale. Mais le gouvernement de province n’est devenu une magistrature indépendante et ayant un nom arrêté que depuis les deux sénatus-consultes de 701[7] et 702[8] et la loi consulaire les confirmant de 703[9], qui ont détruit la continuité de l’imperium urbain et de l’imperium des gouverneurs pour exiger entre les deux un intervalle d’au moins cinq ans[10]. A la vérité, César écarta le nouveau principe posé directement contre lui par ses ennemis politiques et revint à l’ancien système[11] ; mais on n’en est pas arrivé, sous son gouvernement de peu de durée, à une application régulière de prescriptions légales, et cela a été encore moins le cas sous le triumvirat où les maîtres du moment s’attribuèrent en grande partie les divers gouvernements de provinces à eux-mêmes et les cirent administrer par leurs subordonnés. Mais, lorsque Auguste se vit à même de donner une forme nouvelle à l’État, l’indépendance de la fonction de gouverneur, établie vingt ans auparavant, devint une des colonnes maîtresses du nouvel édifice. Selon le système suivi, tous les gouvernements reçurent des gouverneurs sénatoriaux distincts, mais, dans certaines provinces, le prince se réserva leur libre nomination et le haut gouvernement. Les provinces qui n’ont pas été soumises au haut gouvernement impérial, les provinces sénatoriales, ont été essentiellement organisées et administrées d’après les prescriptions législatives des années 701 à 703[12], tandis que ces prescriptions ne furent qu’incomplètement appliquées aux provinces dites impériales. — Après avoir étudié avec la préture le gouvernement provincial de la République qui en était inséparable, nous devons ici décrire le nouveau gouvernement indépendant ; mais nous ne pourrons, d’ailleurs, le faire sans remonter fréquemment au système antérieur dont l’héritage a été recueilli par les gouverneurs de l’Empire, aussi bien quant aux titres que quant aux attributions. La magistrature nouvelle[13] rentré dans la classe des magistratures supérieures et porte, pour cette raison, le titre de proconsulat ou de propréture[14]. Ces désignations ne servent plus, comme sous la République, à distinguer la magistrature ordinaire de la magistrature prorogée, déléguée ou extraordinaire. Elles distinguent la magistrature provinciale des magistratures supérieures urbaines[15]. Proconsul et proprætor cessent désormais d’être employés dans toute autre acception que pour désigner la magistrature provinciale[16]. Le cumul avec le consulat et la préture[17], qui aurait été un non sens dans le gouvernement de province antérieur, ne rencontre plus désormais chez le nouveau gouvernement aucun obstacle essentiel, et il s’est présenté fréquemment. Il y a dans la magistrature supérieure urbaine un degré plus élevé et un degré moins élevé. On distingue aussi ici deux classes hiérarchiques : le gouverneur de province, qui a un gouverneur plus élevé à côté et au-dessus de lui, est propréteur ; celui, pour lequel ce cas ne se présente pas, est proconsul[18]. Quand un gouvernement proconsulaire et un gouvernement proprétorien existent l’un à côté de l’autre, on applique les institutions de la République relatives au concours de l’imperium majus et du minus ; le propréteur est donc un magistrat pourvu d’un imperium propre mais en même temps il doit l’obéissance à son proconsul. De ce principe fondamental se déduisent, pour le temps d’Auguste et la période postérieure, les classes qui suivent de magistrats supérieurs. 1. Les gouverneurs de provinces sénatoriales, n’ayant pas de gouverneurs au-dessus d’eux, sont tous pro consule[19]. Le point de savoir s’ils ont ou non occupé le consulat est indifférent pour leurs attributions[20] et pour leur titre officiel[21]. L’empereur a une puissance proconsulaire ; mais elle est autrement délimitée que celle des gouverneurs ordinaires et par suite il évite, à la bonne époque, de porter le titre de proconsul, ainsi que nous expliquerons plus en détail au sujet de la puissance impériale. 2. Les gouverneurs des provinces impériales possèdent aussi un imperium supérieur propre[22] ; mais, étant soumis à l’imperium proconsulaire de l’empereur, ils sont tous pro prætore[23]. Ils sont en même temps ses mandataires, c’est-à-dire legati Auqusti, en ce sens qu’ils sont nommés par l’empereur à son gré, comme le maître de la cavalerie par le dictateur, et remerciés par lui à son gré ; leur imperium ne leur appartenant que par ce mandat et tant qu’il dure, leur propréture existe et meurt avec leur légation. C’est donc là essentiellement le régime établi par la loi Gabinia pour l’imperium extraordinaire de Pompée[24]. Seulement il est transporté à titre permanent dans l’administration des provinces. Le point de savoir si le gouverneur a ou non revêtu le consulat est encore ici indifférent, soit pour les attributions, soit pour le titre officiel[25] ; dans la langue courante l’ex-consul est à vrai dire désigné comme legatus consularis ou consularis tout court, tandis que l’expression quinquefascalis, qui appartient également à la langue courante, est appliquée à tous. — Ils ne peuvent pas nommer de magistrats en sous-ordre puisque eux-mêmes sont des magistrats en sous-ordre ; mais il leur est adjoint, sans doute par l’empereur, des compagnons (comites), aussi appelés assesseurs (adsessores), qui les assistent en particulier dans l’administration de la justice[26]. En outre, on rencontre à côté d’eux d’autres fonctionnaires en sous-ordre impériaux. Les uns sont des fonctionnaires de rang équestre, parmi lesquels le procurator provinciæ impérial, chargé de l’administration du trésor et des impôts dans chaque province, joue en face du légat un rôle analogue à celui joué par le questeur en face du proconsul, dans les provinces sénatoriales. Les autres sont des fonctionnaires de rang sénatorial, comme les legati Augusti juridici qui se présentent dans certaines provinces et, quand le commandement de légion et le gouvernement provincial ne sont pas réunis, les legati Augusti legionis. Les legati juridici et legionis n’ayant pas ordinairement la propréture, ils sont sous l’autorité du gouverneur de province[27]. On ne rencontre guère, sauf pour le cens, de fonctionnaires en sous-ordre impériaux également pourvus de la puissance proprétorienne et, par conséquent, coordonnés aux gouverneurs des provinces impériales ; en particulier l’administration impériale ne connaît point de quæstor pro prætore[28]. 3. Comme le gouverneur de la République, celui de l’Empire, qui est dans sa circonscription le magistrat le plus élevé, c’est-à-dire le proconsul, possède à ses côtés des magistrats auxiliaires, le proconsul consulaire trois légats, le proconsul prétorien un légat[29], le proconsul de Sicile, deux questeurs et les autres un questeur[30]. Tous ces auxiliaires ont reçu un imperium propre ; mais, comme. il existe à côté de l’imperium plus élevé du gouverneur[31], il a été organisé sous la forme de propréture. Il est probable que cela s’est fait, d’un côté, en partant de l’usage introduit dans la période récente de la République de permettre le port des faisceaux aux questeurs et aux légats et même à tous les sénateurs présents dans la province, et, d’autre part, afin de rapprocher extérieurement le plus possible la puissance proconsulaire ordinaire de celle de l’empereur. Ces magistrats auxiliaires sont appelés en conséquence legati pro consulis pro prætore et quæstores pro prætore. Une série de districts, qui font partie de l’Empire, mais qui, à l’origine, ont été regardés comme des États annexés et non pas comme des provinces proprement dites du peuple romain, sont administrés par l’empereur, non pas en vertu de sa puissance consulaire et au moyen de sénateurs, mais en vertu des pouvoirs royaux ou princiers qui ont passé sur sa tête, au moyen de vicaires spéciaux de l’ordre équestre, qui sont appelés, à l’époque ancienne, le plus souvent præfecti[32] et, plus tard dans les petits districts, ordinairement procuratores Augusti[33]. Il en est ainsi avant tout pour l’Égypte, mais aussi pour le royaume de Norique, pour la principauté de Cottius et pour d’autres territoires plus petits. Chez les magistrats administratifs les plus élevés, aussi bien chez ceux des provinces impériales que chez ceux des provinces sénatoriales, où exige comme condition de capacité soit la préture, soit le Consulat. A ce point de vue, les provinces sont divisées en deux classes : les provinces consulaires, qui comprennent parmi les provinces sénatoriales l’Asie et l’Afrique, parmi les provinces impériales, par exemple, la Syrie et la Haute et la Basse Germanies, et les provinces prétoriennes, telles que sont, par exemple, les provinces sénatoriales de Sicile et de Bétique et les provinces impériales d’Aquitaine et de Cilicie. Sous cette forme modifiée, l’ancien système, selon lequel le gouvernement provincial est une attribution ou une conséquence de la magistrature supérieure de la République, s’est maintenu comme règle jusqu’au IIIe siècle après J.-C.[34] — La capacité requise du questeur est la capacité générale exigée pour occuper cette magistrature. — Les legati des proconsuls doivent être sénateurs, donc quæstorii, mais ne peuvent pas être supérieurs en rang à leur proconsul[35]. — Pour les præfecti et les procuratores des territoires propres de l’empereur, il n’y a qu’une règle négative : c’est que les sénateurs sont incapables d’occuper ces fonctions. Quel a été le mode de nomination des gouverneurs depuis que leurs fonctions sont devenues une magistrature indépendante ? On ne peut guère parler, pour les dentiers temps de la République, de règle généralement reçue. Lorsque les dispositions législatives des années 701 à 703 exigèrent un intervalle d’au moins cinq ans entre le gouvernement provincial et sa magistrature d’origine, la préture ou le consulat, le régime ne put d’abord entrer en exercice que par son côté négatif, par l’obligation imposée aux préteurs et aux consuls de l’année en cours d’attendre cinq ans les provinces qu Ils auraient eues immédiatement d’après la pratique antérieure. Il fallait donc des dispositions transitoires précises. La question de savoir quelles elles furent, si secondaire qu’elle soit pour le système, présente un intérêt peu commun, parce que, comme on sait, la controverse immédiatement juridique, qui en naquit au sujet de l’attribution du gouvernement de la Gaule pour 706, a allumé la guerre civile dans laquelle périt la République. Il semble qu’un effet rétroactif fut donné à l’intervalle de cinq ans pour les prétoriens, en ce sens que, par exemple, pour 701, les premiers appelés étaient les prêteurs de 696 en tant qu’ils n’avaient pas encore revêtu de magistrature provinciale[36] et que, pour les places restées libres on remontait en arrière dans l’ordre d’ancienneté[37]. Pour les consulaires au contraire, on parait en avoir tiré deux au sort parlai ceux qui n’avaient pas encore accepté leur province[38]. Au reste, un sénatus-consulte spécial a probablement été rendu chaque année sur la mise à exécution de la loi, et il est vraisemblable qu’on n’a pas toujours procédé de la même façon. Le tirage au sort régulier, organisé par le sénatus-consulte de 701, n’arriva donc pas à fonctionner ; car, à la date où il l’aurait fait, la République avait déjà succombé. Mais, lors de la réorganisation de l’État qui suivit la bataille d’Actium, Auguste revint à un système de tirage au sort pour les provinces dont il ne se réserva pas l’administration à lui-même. Parmi les provinces sénatoriales, l’Asie et l’Afrique furent attribuées une fois pour toutes aux consulaires, les autres, — dans le principe, dix, dont quelques-unes passèrent ensuite aux empereurs, — aux prétoriens[39], et ce système[40] eut donc pour résultat de supprimer le pouvoir antérieur du sénat de distraire chaque année de l’ensemble les deux provinces consulaires. On ne trouve également plus de traces à cette époque du privilège des consulaires de s’entendre entre eux sur le partage de leurs provinces. Au reste, le sénat a toujours à statuer chaque année, soit sur les lots à tirer au sort, soit sur les personnes qui participeront au tirage. Il est encore arrivé parfois, à titre exceptionnel, qu’une province sénatoriale fut soustraite au tirage au sort et attribuée par le choix du sénat[41], en particulier qu’elle fut donnée pour une année de plus à son possesseur[42], sans aucun doute le plus souvent sur l’invitation de l’empereur, mais en la forme certainement toujours par un sénatus-consulte[43] ; il n’est naturellement plus question de l’addition de départements extraordinaires. — Nos sources ne nous permettent pas de deviner les règles précises qui régissaient le droit de participer au tirage au sort. Dion atteste expressément que l’intervalle de cinq ans fut rétabli comme minimum par Auguste ; mais on trouve, probablement en vertu des privilèges attachés à la paternité, des exemples isolés d’abréviation de l’intervalle[44]. Seulement les consulaires et les prétoriens tirant de là les conditions générales de capacité ne peuvent pas être arrivés tous en même temps au tirage au sort ; il doit y avoir eu un ordre déterminé, soit par la date de la magistrature, soit par d’autres éléments. Relativement aux proconsulats consulaires, l’observation des cas particuliers démontre que l’intervalle de fait existant entre le consulat et la province consulaire s’élargit constamment[45], évidemment parce que le tirage au sort se réglait sur l’ancienneté et que le nombre des personnes arrivant annuellement au consulat suivait une augmentation continue. Pour les provinces prétoriennes, sur lesquelles nous possédons peu de renseignements concrets[46], l’intervalle de fait ne doit pas s’être tout à fait autant éloigné du minimum légal, puisque l’annalité subsista pour la préture, que le nombre des places ne crut non plus que modérément et que les adlections ne paraissent pas avoir eu lieu par trop grosses masses[47]. — Mais les places ne peuvent pas avoir été conférées exclusivement d’après la date des fonctions. Non seulement il est attesté que le nombre des provinces à tirer au sort était plus faible que celui des appelés[48] et que, par suite, il y avait à cette loterie des numéros perdants, ce qui ne se concilierait pas avec l’application pure et simple de l’ancienneté[49] ; en outre, on peut établir qu’il n’était pas rare qu’un consul plus récent reçût une province consulaire avant un consul plus ancien[50]. Si l’on ajoute que, même lorsqu’une province consulaire était donnée par tin choix individuel, le tirage au sort avait lieu pour la seconde[51] et que, lorsqu’un consulaire appelé à participer au tirage faisait défaut pour une cause quelconque, celui qui était le premier appelé après lui était appelé à sa place[52], on est amené à conclure qu’un certain nombre de participants était requis par la loi pour chacun des tirages, qu’ainsi, par exemple, les deux provinces consulaires étaient à chaque fois tirées au sort par les six ou dix consulaires les plus anciens qui n’avaient pas encore obtenu de province consulaire[53]. — Au reste, l’ayant droit pouvait être, sûr sa demande, dispensé de participer au tirage[54], et il pouvait pareillement être exclu du tirage à titre de peine[55]. — Les droits attachés au mariage et à la paternité entraient aussi en ligne de compte pour la répartition dès provinces, en ce sens que Ies consulaires et les, prétoriens gratifiés de privilèges de ce genre voyaient probablement, d’une part, l’intervalle être raccourci à leur profit, et, d’autre part, la faculté leur être accordée de choisir la province qu’ils préféraient dans un ordre qui était réglé d’après l’étendue de leur privilège[56]. Ce système, qui aboutissait à soustraire l’acquisition de la province à l’arbitraire du prince et du sénat en en faisant un corollaire légal de la magistrature supérieure, n’existe plus au début du in’ siècle. Désormais l’empereur désigne chaque année autant de consulaires et de prétoriens qu’il est nécessaire, sans être lié par l’ancienneté, et le tirage au sort n’a plus lieu que pour la répartition des provinces entre les proconsuls consulaires et prétoriens désignés par l’empereur[57]. A la vérité, le parti qui essayait, à cette époque, de renouveler et d’étendre l’ancien gouvernement du sénat, cherchait à obtenir pour le sénat le choix des gouverneurs au moins dans les provinces sénatoriales, et il atteignit temporairement son but sous :les gouvernements qui ont suivi cette orientation[58]. Les legati pro prætore impériaux et les præfecti et les procuratores des États annexés sont nommés par l’empereur, qui n’est lié là par d’autres règles que celles antérieurement indiquées sur la capacité. Les légats adjoints au gouverneur sont nommés, à cette époque, par le gouverneur, comme ils l’étaient, à celle de la République, par le sénat[59]. Sous l’Empire, le choix de ces légats est soumis à la ratification impériale[60]. Sur la nomination des questeurs des proconsuls, on consultera le chapitre de la Questure. Ils ont été, à toutes les époques, nommés en même temps que les autres questeurs et appelés à leur compétence spéciale par le sort. Ici encore le jus liberorum parait avoir permis de mettre le choix à la place du sort[61]. La durée du gouvernement provincial est, avons-nous vu, d’après le droit de la République, impossible à attacher à une date fixe du calendrier, puisqu’elle part du jour où le gouverneur entre dans sa circonscription et finit à celui où son successeur fait la même chose. Mais la loi de 703, qui fit du gouvernement de province une magistrature indépendante, fixa aussi la durée de cette magistrature à une année du calendrier comptée du jour de l’entrée du gouverneur dans la province[62] et cela en décidant que le gouverneur, après une année d’administration personnelle, devrait remettre la provinces son successeur ou, à son défaut, à un représentant[63] ; la magistrature avait donc un terme à la fois normal et maximum. César étendit, en 708, le délai à deux ans pour les provinces consulaires[64]. Auguste revint, en 727, d’une manière générale au délai d’un an pour les provinces sénatoriales[65] et c’est celui qui a subsisté[66]. Mais ce délai d’un an n’est qu’un délai normal, ce n’est pas un maximum. En ce qui concerne le point de départ, la sortitio avait probablement lieu désormais au début de l’année du calendrier, dans laquelle la province devait être occupée, et en outre les gouverneurs sénatoriaux, comme aussi, sans aucun doute, leurs légats et leurs questeurs, étaient obligés de partir de Rome, pour leur lieu de destination avant un jour déterminé, à savoir d’après le règlement établi par Tibère en l’an 25, avant le 1er juin[67], d’après celui de Claude de l’an 42, avant le 1er avril[68], et, d’après celui du même prince de l’an 43, avant le 13 avril[69]. Un terme normal paraît donc avoir été fixé pour le changement des magistrats, probablement le 1er juillet[70] ; il est démontré que le proconsulat comprend régulièrement des fractions de deux années du calendrier[71]. Mais il, n’y a pas même alors de terme fixe du calendrier auquel commence l’année du gouverneur. Auguste n’est pas revenu à la disposition singulière de la loi de 703, selon laquelle le gouverneur devait partir le jour normal du changement de magistrats, que son successeur fût arrivé ou non, — disposition d’autant plus étrange que le gouverneur, forcé à partir, était en même temps forcé a continuer légalement d’exercer sa magistrature par l’intermédiaire de son représentant et explicable seulement par l’horreur légitime des républicains sincères pour les imperia de plusieurs années. Selon les institutions du Principat, le gouverneur a, comme autrefois, le droit et le devoir de rester à son poste, même après l’expiration du temps normal, jusqu’à ce qu’il en soit relevé. Cette expiration ne produit de changement ni dans ses pouvoirs, ni désormais dans ses titres[72]. Mais si, au lieu de tarder simplement, le successeur ne vient pas, la seconde année de pouvoir qui en résulte pour le gouverneur précédent est considérée comme une nouvelle occupation de la magistrature[73], ou, peut-on dire encore, la prorogation de fait[74] est transformée en itération, probablement pour chaque cas, par un sénatus-consulte spécial, en sorte que l’annalité da proconsulat est respectée au moins dans l’ensemble. — A côté de cela, la disposition selon laquelle le proconsul possède théoriquement l’imperium, du jour où il franchit le pomerium pour se rendre dans sa province jusqu’à celui ou il rentre dans la capitale, reste toujours en vigueur ; mais, a vrai dire, il ne pouvait être fait d’usage de cet imperium que pour la port des insignes et l’exercice de la juridiction gracieuse[75]. La durée des pouvoirs due légat proconsulaire est modelée sur celle des pouvoirs du proconsul. Cette légation était donc également une magistrature annale, soumise également à l’itération[76]. Le proconsul a probablement le droit de révoquer le légat, avec l’assentiment de l’empereur[77]. La questure provinciale a aussi subi des modifications essentielles par suite de la transformation des fonctions du gouverneur. Le jour d’entrée en fonctions du questeur provincial ne peut guère avoir été différent de celui de l’entrée en fonctions du proconsul auquel il était attaché, c’est-à-dire, est-il probable, normalement du 1er juillet, alors qu’il avait revécu la questure dès le 5 décembre. Mais on voit clairement pour lui qu’il n’y a plus, sous le Principat, de prorogation ni de promagistrature. D’après ce système, le questeur normalement en fonctions du 1er juillet au 30 juin, devrait exercer ses pouvoirs pro quæstore du 5 décembre au 30 juin. Or, en fait, la questure a nécessairement subsisté comme une magistrature unique, non seulement jusqu’à l’expiration de l’année normale du calendrier, mais jusqu’à sa fin ; car les inscriptions ne portent jamais de chiffre d’itération, même lorsqu’il est prouvé que la questure a duré plusieurs années[78]. La prorogation de la magistrature ne se trouve, à cette époque, indiquée dans le titre officiel que, dans le cas où un questeur, après avoir rempli ses fonctions dans la capitale, est employé comme questeur provincial l’année qui suit ou une année postérieure, conformément à un procédé usité pour remédier aux insuffisances de questeurs provinciaux qui pouvaient se produire[79]. Un pareil questeur porte, au Ier siècle, pendant qu’il est en fonctions dans la capitale, le titre de questeur, et, pendant qu’il est en fonctions en province, le titre, ailleurs disparu, de proquesteur[80] ; parla suite, le titre de proquesteur a complètement disparu et le magistrat a désormais été qualifié du nom de quæstor dans les deux cas[81]. Enfin la durée des légations impériales et des préfectures et des procuratèles qui ont le même caractère, dépend, en droit, partie de la vie du prince et partie de son arbitraire elles s’éteignent, comme tout autre mandat, par la mort du mandant et par la révocation du mandat[82]. En fait, quoique les délais soient extrêmement inégaux, les changements sont là beaucoup plus rares que pour les proconsuls[83]. Toute légation, qu’elle soit brève ou longue, est considérée comme une magistrature unique[84]. Le gouverneur d’une province impériale acquiert l’imperium en entrant dans sa province et le perd en en sortant ; l’imperium théorique qui appartient aux proconsuls pendant l’aller et le retour fait défaut au légat[85]. Les insignes du gouverneur et de ses auxiliaires ont déjà été indiqués en général. Le proconsul consulaire, de province a, comme le consul de la capitale ; douze faisceaux ; le proconsul prétorien de province en a six, comme le préteur de la capitale[86]. Par application du principe de la République, selon lequel celui qui reçoit les faisceaux d’un proconsul en a moins que le gouverneur le moins élevé qui les tient du peuple, le gouverneur impérial n’a que cinq faisceaux et il est aussi appelé à cause de cela quinquefascalis[87]. Le nombre des faisceaux des légats des proconsuls et des questeurs, qui ont également les uns et les autres la propréture, ne nous a pas été transmis ; ils ne doivent :pas en avoir eu plus de cinq. — Le commandement exclusif de toutes les troupes appartenant au prince dans le système du Principat, ses gouverneurs portent les insignes du haut commandement militaire, en tant que leur mandat administratif implique l’exercice du commandement impérial dans leur circonscription. Au contraire, les gouverneurs sénatoriaux n’ont pas légalement part au commandement impérial, et ils ont encore moins de soldats propres ; par conséquent on considère comme un empiètement sur les droits impériaux qu’un proconsul revête le costume de général[88]. — Il sera question plus loin de l’insigne de l’épée, qui, joint au costume de paix, distingue le gouverneur investi de la plénitude de la juridiction criminelle. Les émoluments du gouverneur et des fonctionnaires qui sont auprès de lui ont déjà été étudiés. L’éponymie, qui n’appartenait pas aux gouverneurs de la République[89], a été attribuée aux nouveaux gouverneurs d’Auguste, naturellement seulement dans leur circonscription, et l’analogie de la magistrature supérieure urbaine et de la magistrature supérieure provinciale a donc été étendue à ce rapport. Les inscriptions et les monnaies donnent de nombreux exemples de dates tirées de la magistrature supérieure des diverses provinces. Il n’y a pas de différence sous ce rapport entre les magistrats supérieurs des provinces sénatoriales et des provinces impériales[90] ; en revanche, ce droit n’appartient ni aux légats ni aux questeurs des proconsuls[91]. Le droit de mettre son image fur les monnaies a fait défaut sans exception aux magistrats de la République restés dans les limites de la constitution. Axais, ainsi qu’on verra en son lieu, Auguste n’a pas respecté cette barrière et il a continué, même après que la constitution républicaine eut été rétablie en la forme, de battre la monnaie à son effigie. Sinon pour supprimer cette illégalité, au moins pour en atténuer l’importance théorique, il a accordé le même droit aux proconsuls consulaires, mais cependant, semble-t-il, seulement pendant la courte période qui s’étend de l’an 748 aux environs de 750[92], période durant laquelle le désir de la transmission héréditaire du nouveau pouvoir monarchique aux petits enfants par les femmes de l’empereur détermina la politique impériale à des concessions essentielles au profit des partisans de l’ancien régime[93]. Cette distinction n’a pas été accordée aux proconsuls prétoriens ; même chez les consulaires, ce pouvoir, insignifiant en’ lui-même, mais important au point de vue théorique et scabreux pour la monarchie, ne se retrouve ni auparavant ni far la suite. Si nous passons à la détermination de la compétence gouverneurs du temps de l’Empire, il faut d’abord remarquer deux choses : en premier lieu, diverses branches de l’administration qui, d’après les institutions républicaines, auraient concerné les gouverneurs, ainsi le recrutement et la levée des impôts, ont été définitivement soustraites à l’autorité du gouverneur et mises pour tout l’empire dans la main de l’empereur ; en outre, l’empereur est souvent intervenu, en général, en la forme sur la demande du sénat, dans l’administration des provinces sénatoriales elles-mêmes, à titre extraordinaire, en vertu de son imperium majus. En renvoyant pour ces points à l’exposé de la puissance impériale, il nous reste à faire ici sur les attributions des gouverneurs de cette époque les remarques suivantes. En matière militaire, il faut distinguer entre le droit au commandement en chef et le commandement effectif des troupes. Le haut commandement militaire, qui jusqu’alors avait été attaché au consulat, en fut séparé par Sulla et resta donc exclusivement aine gouverneurs, de province qui, à l’époque ancienne, ne l’avaient exercé qu’à titre auxiliaire. Le Principat ne s’est pas écarté de là. L’union indissoluble du plus haut imperium civil et du plus haut imperium militaire, ce principe fondamental de la République, fut maintenu sans détour sous l’Empire ; le plus haut magistrat administratif de la province avait de droit, en vertu de son imperium proconsulaire ou proprétorien, le haut commandement des troupes qui se trouvaient dans la province. C’est seulement vers la fin du IIIe siècle que commence cette séparation des magistrats supérieurs civil et militaire de la province, du præses provinciæ et du dux limitis, qui est ensuite devenue, dans la suite de son développement, la base de la constitution de l’empire de Dioclétien et de Constantin. Dans ce système, les gouverneurs des provinces sénatoriales étaient, selon la division primitive des provinces, chargés, avec l’Illyricum et l’Afrique, d’une portion importante de la défense des frontières[94]. Mais l’Illyricum passa à l’empereur, dès le temps d’Auguste, et le légat de légion commandant en Afrique fut aussi soustrait, sous Caligula, au commandement supérieur du proconsul[95]. Les proconsuls qui n’administraient pas de provinces frontières, c’est-à-dire depuis Caligula, tous les proconsuls n’avaient pas le commandement militaire ou du moins ne l’avaient qu’en vertu d’une concession expresse de l’empereur[96]. En outre, en laissant de côté l’Afrique sous la dynastie Julienne, il n’y avait dans les provinces sénatoriales, sauf des exceptions vacillantes, que quelques hommes détachés des troupes impériales[97]. Tous les corps de troupes avaient leurs quartiers permanents dans les provinces impériales et les royaumes annexés[98]. Depuis, le commencement du Principat, le prince seul a des troupes propres ; tous les soldats, qu’ils se trouvent dans ses provinces ou dans celles du sénat, lui ont prêté serment et reçoivent de lui leurs officiers, leur solde et leur congé. Si donc le proconsul d’Afrique peut commander et triompher, il ne le peut qu’avec des hommes qui lui sont prêtés par l’empereur. Quant aux gouverneurs impériaux des provinces des pays annexés, ils n’étaient en face de l’empereur que des subordonnés investis des pouvoirs de généraux, qui recevaient leurs instructions (mandata) de l’empereur et qui étaient absolument liés par elles, quoique, d’un autre côté, l’absente normale du général en chef donna à ces représentants, une étendue de pouvoirs bien supérieure à celle des mandataires ordinaires. Mais la relation de ces pouvoirs eux-mêmes avec le commandement suprême nous est peu expliquée, et, étant donnée la façon dont l’histoire de l’Empire nous a été transmise, nous ne pouvons guère espérer arriver jamais à une notion suffisante des pouvoirs qu’a eus le légat de Syrie ou de Germanie supérieure, soit en face des troupes et des officiers qui lui étaient confiés, soit en face des États indépendants ou sujets limitrophes. Tout au moins, en présence de l’état actuel de la science, il semble raisonnable de n’insister ici que sur le droit de nomination des soldats chargés de fonctions spéciales et des officiers, sur la concession des décorations militaires, sur le titre d’imperator et le triomphe, dans la mesure où l’on peut jusqu’à un certain point discerner quant à ces questions le rôle de l’empereur, du proconsul et du légat. Ce n’est pas l’affaire du général de préposer les soldats chargés de fonctions spéciales (principales) à ces fonctions, et, par suite, l’empereur n’intervient pas dans ces nominations[99]. Elles se partagent entre les gouverneurs des provinces impériales, les légats de légions, les tribuns militaires et enfin les fonctionnaires des finances impériales, les procurateurs[100]. Parmi les magistrats supérieurs des provinces sénatoriales, le proconsul d’Afrique y a seul participé, à notre connaissance ; il a continué à le faire même après que la légion eut été soustraite à son commandement, mais difficilement au-delà de l’époque de la dynastie Claudienne[101]. — Le droit de nommer les centurions et les officiers tient aux pouvoirs de général, par conséquent dans cette période, au proconsulat et à la puissance proconsulaire. Mais, le proconsul sénatorial n’ayant pas de troupes propres, il ne peut aussi nommer que les officiers qui n’ont pas de troupes sous leurs ordres et qui peuvent exister sans armée, les præfecti fabrum, nomme les proconsuls consulaires l’ont encore fait au moins au commencement de l’Empire. En dehors de cela, la nomination des centurions et des officiers de rang équestre appartient exclusivement à l’empereur en vertu de sa puissance proconsulaire. Cependant on permet aux gouverneurs de provinces impériales, même à ceux qui ne commandent pas de légions[102], de disposer d’un certain nombre[103] de tribunats militaires[104] et, autant que l’on peut voir, ces nominations sont inscrites sur les rôles et assurent le même traitement et les mêmes avantages que celles venant directement de l’empereur[105]. Il est probable que l’empereur remettait aux divers gouverneurs, en proportion de leur rang, un certain nombre de pareils brevets d’officiers émanant de lui pour les remplir à leur gré et que ces nominations elles-mêmes doivent être considérées en droit comme faites par l’empereur[106]. L’idée qu’il fallait donner aux gouverneurs impériaux, en fait bien plus importants que les proconsuls, une compensation du droit de nommer les præfecti fabrum reconnu à ces derniers, peut avoir contribué à l’établissement de ce système. Le droit d’accorder des récompenses militaires appartient, en dehors de l’empereur, au proconsul, quand il arrive par exception, à un commandement effectif[107]. Le légat ne le possède pas. Enfin, quant au titre d’imperator et au triomphe, qui ont été concédés l’un et l’autre très souvent, au temps de César et sous les triumvirs, à des généraux en sous-ordre, Auguste a rétabli pour eux, en 727, l’ancienne rigueur qui exige le II 267 commandement en chef ou, selon le langage du temps, l’imperium proconsulaire. Depuis l’an 727, nul, en dehors des empereurs, n’a obtenu le titre d’imperator ou le triomphe, sauf les détenteurs d’une puissance proconsulaire extraordinaire, tels Agrippa, Tibère, Germanicus, Titus, ou les proconsuls qui ont encore exercé le commandement militaire ; aucun légat, même parmi les plus haut placés, n’a obtenu, à raison de la victoire, d’autres honneurs que des décorations militaires marquantes. Relativement à l’administration, nous pouvons, dans cet aperçu général, rappeler seulement que l’ancien principe de la République, le principe de la séparation de l’administration et de la gestion des fonds, cette dernière réservée au questeur, fut maintenu, le procurateur impérial prenant la place du questeur dans les provinces de l’empereur. La levée des impôts resta, dans les provinces sénatoriales, en général aux proconsuls en ce sens que les redevances fixes imposées aux villes étaient recouvrées par eux des administrations municipales[108] et qu’ils statuaient sur les contestations relatives aux impôts, quoique plus tard on ait préféré d’ordinaire laisser la décision au procurateur impérial dans les affairés ou le fisc était intéressé[109]. Mais les impôts recouvrés directement des contribuables ont probablement été perçus dans toutes les provinces par les représentants du prince dès le début du Principat[110]. La juridiction civile demeure aux gouverneurs ; c’est d’elle que vient directement la seule expression générale qui les désigne sous l’Empire, le terme præses. Mais, lorsque le défendeur possède le droit de cité romaine, la juridiction des magistrats de la capitale coexiste avec celle des gouverneurs : le gouverneur est même libre — et c’est la règle si le défendeur appartient au sénat — de refuser de lier le procès et de renvoyer la partie demanderesse aux tribunaux de Rome[111]. Dans les provinces du sénat, la juridiction est, ainsi que cela se produisait déjà sous la République dans des circonstances multiples, désormais régulièrement déléguée au légat proconsulaire dont c’est la destination propre[112]. Dans les provinces impériales, elle est exercée, s’il n’y a pas de legati juridici distincts, par le gouverneur lui-même, en vertu de sa puissance proprétorienne[113], avec le secours des jurisconsultes qu’il a pour assesseurs. L’appel contre le décret du magistrat va d’abord, selon les règles du droit de la République, du mandataire au mandant, c’est-à-dire dans les provinces sénatoriales du légat au proconsul[114], dans les provinces impériales du légat à l’empereur. C’est en vertu d’une innovation que, dans le premier cas, on admet un appel du proconsul, soit au sénat, soit à l’empereur[115]. Enfin, la juridiction criminelle appartient, d’après le droit de la République, sur les non citoyens, régulièrement aux diverses cités et, dans les cas extraordinaires, au gouverneur romain, comme en Italie, au consul, avec cette différence que dans les provinces il est fait un plus large usage de la dernière faculté. Ce système a subsisté sous l’Empire[116]. Cependant, le gouverneur est aussi libre d’envoyer l’accusé qui n’est pas citoyen à la capitale pour y être jugé[117]. Le gouverneur n’avait pas, d’après la forme qu’avait reçue le sur les citoyens droit de provocation dans le dernier siècle de la République, romains. le droit de frapper un citoyen romain de la peine de mort, et il resta obligé ; sous le Principat, en dépit des différences que pouvait présenter sa situation légale, d’envoyer à Rome, pour y être jugé, le citoyen menacé d’une peine corporelle ou capitale qui en faisait la demande[118]. Le procès avait alors lieu à Rome ou dans la forme des quæstiones, ou selon, la procédure établie sous le Principat, soit devant les consuls et le sénat[119], soit devant le tribunal impérial. A la vérité, le gouverneur ne se tenait pas toujours pour lié par cette prescription et il avait peut-être le droit, dans certaines conditions, de prendre l’exécution sous sa responsabilité[120]. En outre, dès le premier siècle[121], l’empereur a transféré par un mandat spécial aux gouverneurs qui avaient une armée sous leurs ordres la juridiction capitale sur les citoyens, au moins en matière militaire[122]. Dans le cours du temps la diffusion toujours plus étendue du droit de cité romaine dut nécessairement amener de nouvelles atteintes contre la centralisation de la justice capitale à Rome. Les phases du développement sont peu connues. Au IIIe siècle, la juridiction capitale, qui appartient, toujours en théorie, exclusivement aux empereurs et au sénat, ou, de son nom technique, le jus (potestate) gladii[123], est exercé par les empereurs par voie de délégation à tous les gouverneurs, même à ceux des provinces sénatoriales[124], et aux titulaires des commandements équestres les plus élevés, aux préfets de la garde, des vigiles et des flottes[125]. La juridiction capitale attachée à ces fonctions[126] ne venant pas du gouvernement provincial lui-même, étant conférée à titre spécial, n’est pas, à la différence de la juridiction civile, susceptible, d’un nouveau transfert[127]. Ses détenteurs portent l’insigne de la puissance impériale, l’épée[128]. Le droit du glaive n’est donc pas l’ancienne juridiction capitale extraordinaire sur les non citoyens et les esclaves inhérente au gouvernement provincial, mais la juridiction capitale ordinaire sur les citoyens romains réservée à l’empereur et déléguée par lui, — ou plutôt désormais la juridiction capitale en général, car désormais les habitants libres dé l’État romain possèdent pour la plupart le droit de cité romaine. Seulement certaines catégories de citoyens sont sous-traites par des clauses spéciales insérées dans ces mandats à la juridiction capitale du gouverneur. Ce sont en particulier les principales et les centurions[129], les officiers de rang équestre[130] ; les décurions des municipes[131] ; les sénateurs[132]. Le droit ancien de n’être jugé qu’à Rome subsiste toujours pour eux au moins dans les cas les plus graves[133]. |
