LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LE TRIBUNAT CONSULAIRE.
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La tradition ne connaît pas de loi qui ait rattaché la puissance consulaire au tribunat militaire[1]. Mais le tribunat militaire, muni de la puissance consulaire, a malaisément pu être, comme la dictature, une portion intégrante de la constitution républicaine primitive ; car, selon les annales, la première application en a été faite seulement en 310, et en outre il a toujours été tenu pour une institution d’expédient, qui ne peut pas être considérée dans le même sens que la dictature comme un correctif constitutionnel durable, qui se présente au contraire comme une dérogation à l’ordre normal provoquée par des circonstances spéciales. Nous avons déjà précédemment émis la conjecture, que, si l’admission des plébéiens à la magistrature supérieure après la chute du décemvirat affirmée par Diodore ne peut être une vérité dans cette forme, les plébéiens peuvent avoir alors obtenu l’actes à la fonction sans le titre, par l’admission de la combinaison des pouvoirs de magistrat supérieur avec le commandement spécialement militaire de l’armée civique. C’était là assurément une dérogation au système régulier d’élection de deux magistrats supérieurs[2]. Mais la nomination des tribuns consulaires s’est certainement fondée sur une disposition législative générale, aussi bien que la dictature, accidentelle comme elle. Cette magistrature ne peut être comptée parmi les imperia extraordinaires au sens propre, c’est-à-dire parmi ceux qui tirent leur fondement juridique d’une loi spéciale faite seulement pour le cas particulier. Quant à la décision du point de savoir si cette procédure d’exception devait ou non être suivie, elle appartenait, comme pour la dictature, au fond, au sénat[3], en la forme, au magistrat auquel revenait la présidence de l’élection. Les annales indiquent, comme motifs pour lesquels on préférait, dans des cas donnés, confier la puissance des magistrats supérieurs à des tribuns, au lieu d’attribuer le consulat selon la méthode ordinaire, soit la dissension existant entré les ordres au sujet de l’éligibilité, soit l’explosion de plusieurs guerres simultanées, pour la conduite desquelles les deux consuls n’auraient pas suffi et on aurait nommé un plus grand nombre de tribuns militaires pourvus des pouvoirs consulaires[4]. On peut faire, en faveur de la seconde explication, une double remarque : d’abord, en fait, les tribuns consulaires sont toujours en un nombre supérieur au chiffre deux des consuls ; en outre, le nombre le plus élevé des tribuns militaires dont on puisse établir l’existence, se rencontre, pour la première fois, dans la même année (349) où commencent le siège de Véies et l’extension du service militaire à toute l’année. Mais il est difficile qu’un fractionnement du commandement en chef et une substitution au véritable général d’officiers d’état-major suppléants, tels que les implique, verrons-nous, le tribunat consulaire, aient été amenés par des motifs militaires. De nécessaire, à ce point de vue, pouvait parfaitement être obtenu à l’aide de la dictature, le maître de la cavalerie et les deux consuls possédant là, à côté du dictateur, la plénitude des pouvoirs militaires. Pourtant cette origine peut se défendre sous une autre forme, en disant que, tandis que l’absence des consuls retenus par leur commandement mettait l’administration de la justice aux mains du préfet de la ville, on a préféré laisser pour elle à Rome un magistrat supérieur indépendant, ainsi que cela se produit dans le tribunat consulaire ; le tribunat consulaire, avec son chiffre minimum de trois membres, est visiblement un précurseur de la future magistrature prétorienne et consulaire à trois têtes. Mais, d’un autre côté, on peut invoquer, en faveur de la relation du tribunat consulaire avec la lutte des classes, sa présence exclusivement dans l’époque qui précéda immédiatement l’admission des plébéiens au consulat. Il est probable que le premier motif a été le motif officiel et le second le motif réel et que, si le premier a déterminé le nombre des titulaires du tribunat consulaire, le second a déterminé son rôle politique. Le nombre des tribuns consulaires n’a jamais été positivement fixé. Les définitions font seulement ressortir le nombre plus fort, le consulare imperium in plures distributum[5]. Il résulte, en outre, de la table des magistrats que des collèges de trois[6], de quatre[7] et de six[8] tribuns ont alterné entre eux, sans règle fixe et de tous les temps, tandis que le chiffré cinq ne se rencontre nulle part d’une manière avérée[9] et que le chiffre de huit tribuns consulaires, à la vérité déjà admis couramment dans l’antiquité[10], ne se fonde, nous en avons la preuve, que sur le rassemblement, dans un même chiffre de collège ; de six tribuns consulaires et de collèges de deux censeurs[11]. Le chiffre six apparaît constamment et dès le principe comme le chiffre à la fois normal et maximum du collège, soit dans les indications déterminées, soit dans la manipulation à laquelle ont été plus tard soumis les fastes pour y mettre le chiffre six, à partir de l’an 349. Nous avons précédemment expliqué pourquoi ce nombre n’est pas toujours atteint et il n’est pas rare de rencontrer des collèges de trois et de quatre membres. C’est parce que le droit de suffection semble avoir fait défaut aux tribuns et que, par conséquent, dans le cas où avant leur entrée en fonctions, il ne s’était pas trouvé de majorité pour la totalité des six places, il n’y avait aucune possibilité de mettre au complet le collège incomplet. Cependant il ne faudrait point entendre par là que tout chiffre au-dessous de six aurait été regardé comme suffisant. Ainsi que nous l’avons également déjà expliqué, soit une, rectification, soit une cassation de l’élection doit avoir été légalement prescrite d’une manière quelconque, s’il ne s’était formé de majorité que sur les noms d’un tribun ou de deux ou de cinq. Nous venons d’indiquer pourquoi on ne restait pas au-dessous du chiffre trois. Le chiffre cinq devait nécessairement être exclu à raison de l’alternance mensuelle des faisceaux ; quand il y avait trois, quatre ou six tribuns militaires, le même nombre de mois revenait à chaque membre du collège, comme à chacun des consuls, tandis que ce n’aurait pas été le cas pour un collège de cinq membres. Quant au chiffre six qui est à la fois le chiffre normal et le chiffre maximum[12], il trouve son explication dans le caractère même de la magistrature à l’étude duquel nous passons maintenant. Il y a eu des chefs de l’infanterie populaire, des tribuni militares[13] ou militum, depuis qu’il y a eu un peuple romain ; l’armée populaire ne peut être imaginée sans ces officiers. Leur nomination appartient au roi et ensuite aux consuls. L’armée populaire, ou tout au moins son infanterie, n’étant pas constamment au service, mais enrôlée à nouveau pour chaque campagne et la campagne même durant au plus tout l’été, le tribunat militaire a été, dès l’origine, jusque sous la domination viagère des rois, légalement non permanent et même régi en fait par le principe de l’annalité. Le nombre de ces officiers de l’armée populaire a été au début de trois, mais il a été de très bonne heure élevé à six. Le chiffre de six tribuns pour la légion est désormais resté immuable ; seulement la notion de la légion elle-même a changé : elle constituait, à l’origine, la levée du peuple, et elle est devenue plus tard une fraction de cette levée, la legio simple s’est transformée en un nombre plus ou moins élevé, selon les circonstances, de legiones. En conséquence, les six tribuns militaires primitifs ont été plus tard remplacés par un nombre annuellement variable de tribuns, à raison de six par légions. On peut rattacher cela au passage de la phalange au manipule ; car la décomposition des éléments de la phalange en pelotons est symétrique à celle de la légion ancienne en légions nouvelles. Mais on ne peut déterminer, avec une sûreté suffisante, quand s’est opérée cette transformation fondamentale du système militaire ; car, si souvent qu’il soit parlé des légions dans les portions non historiques de nos annales, nous manquons cependant absolument de points de repère avérés pour une détermination de date. Pour peu que l’on pèse ces données, on ne doutera, point que les tribuns militaires consulaires soient non seulement parents des tribuns non consulaires, mais identiques avec eux. Le tribunus militum pro console est l’officier ordinaire bien connu ; seulement il est nommé d’une manière extraordinaire et investi de pouvoirs extraordinaires, ce qui s’exprime clairement dans les deux termes de leur titre : comme tribuni militum, ce sont les officiers ordinaires de la légion ; mais ils sont en même temps détenteurs du pouvoir le plus élevé. Il était fort naturel, si on ne voulait pas élire les deux magistrats supérieurs, de ne mettre à leur place aucun magistrat extraordinaire, mais de munir de la compétence nécessaire les colonels de l’armée populaire, qu’il fallait même sans cela nommer annuellement, et de les faire par suite nommer par le peuple et non par les consuls. On s’explique ainsi d’une manière satisfaisante leur nombre et notamment la raison pour laquelle il n’y en a jamais eu plus de six. Si le tribunat consulaire rentre, comme la dictature, dans les portions intégrantes de la constitution républicaine primitive, on comprend tout naturellement que, lors de l’établissement de cette constitution, on ait pris comme base le chiffre de six colonels de l’armée populaire, qui était alors le chiffre normal. Mais, quand bien même le tribunat consulaire n’aurait été appelé à la vie qu’en l’an 310, le chiffre six peut encore avoir été alors le chiffre normal des tribuns entrant en fonctions chaque année. L’élévation postérieure de leur nombre ne modifia pas le système du tribunat consulaire. Le chiffre supérieur des tribuns était d’ailleurs facilement conciliable avec ce système, qui n’exigeait aucunement que tous les tribuns militaires en fonctions fussent munis de la puissance consulaire. Lorsque, par exemple, trois de ces colonels furent nommés par les comices en 310, ils ont sans doute nommé eux-mêmes les trois tribuns qui manquaient par les voies ordinaires et avec les pouvoirs ordinaires ; en sorte que ces derniers étaient leurs égaux en qualité de tribuns militaires, mais ne participaient pas a. la puissance consulaire. De même, plus tard, lorsqu’il fallait, par exemple, douze tribuns militaires, six d’entre. eux pouvaient être nommés par le peuple et munis par lui de la puissance consulaire et les six autres être nommés par les premiers, précisément en vertu de cette puissance consulaire, comme tribuns militaires ayant la compétence habituelle. — On peut encore invoquer en faveur de ce rapprochement et de l’identité des tribuns militaires consulaires et ordinaires, la combinaison qui suit. C’est en l’an 387 que des tribuns consulaires ont été pour la dernière fois en exercice. La loi licinienne a définitivement mis fin au tribunat consulaire. C’est évidemment par corrélation que l’élection de six tribuns militaires fut accordée au peuple en 392[14]. Le courant démocratique était alors si fort qu’on ne pouvait plus enlever au peuple les nominations qu’il avait eues en son pouvoir[15]. C’est ainsi que les tribuni militum a populo ont tiré leur origine directe des tribuni militum pro consulibus. Si les magistrats en question n’étaient, en dépit de l’extension de compétence, que des tribuns militaires, il en résulte naturellement que les conditions générales de capacité dont on se contentait chez le tribun militaire devaient pareillement suffire chez eux, c’est-à-dire que l’on n’a exigé là, dès le principe, comme de tout soldat, que le droit de cité romaine et non le patriciat. La meilleure tradition des annales est d’accord avec cette idée pour admettre que les patriciens et les plébéiens ont été de tout temps indistinctement éligibles dans ces élections[16]. Il n’y avait donc point d’obstacle de droit a prendre tout le collège dans l’un des ordres à l’exclusion de l’autre, et le fait est confirmé par la liste des magistrats[17]. On ne peut se demander quelle place occupait le tribunat consulaire dans l’ordo honorum, puisqu’il était, depuis longtemps, supprimé quand s’établit l’ordre fixe de succession des magistratures. Un mot suffit sur la compétence des tribuns consulaires. Elle est la même que celle des consuls[18], ainsi que, l’expriment brièvement et énergiquement le titre complet tribunus militaris pro consule[19] et l’attribution qui leur est faite du consulare imperium[20], de la consularis potestas[21], du consulare jus[22]. On ne doit pas non plus douter qu’ils aient été élus sous les mêmes auspices et dans les mêmes comices que les consuls[23], ni que les licteurs et les faisceaux, le siège curule, la prétexte, tous les insignes de la dignité consulaire, aient appartenu aux tribuns consulaires aussi bien qu’aux consuls[24]. Leur compétence était, comme il se comprend de soi, à la fois religieuse, militaire et judiciaire, et comprenait le droit d’agir avec le peuple et avec le sénat comme toutes les autres attributions de la magistrature supérieure. Sans aucun doute, elle appartenait avec la même intégralité sous tous ces rapports, même pour les auspices et la juridiction, à chaque membre du collège, sans distinction de classe[25]. Le tribun consulaire a même, autant que nous voyons, possédé et exercé, dès le principe, le droit de faire élire pour l’année suivante des tribuns consulaires ou même des consuls ; et la question de savoir si le tribun militaire avait aussi bien que le consul le droit de nommer un dictateur fut, à la vérité, soulevée en 328 ; mais les doutes furent écartés par les augures comme n’étant point fondés. Au contraire, on ne trouve aucune preuve que les tribuns consulaires aient jamais complété leur collège. Le nombre minimum était de trois ; mais, à coté de la règle qui l’exigeait, il semble y en avoir eu une autre prescrivant de s’en contenter. Nous avons également expliqué précédemment que le droit de nommer un præfectus urbi faisait défaut au tribun consulaire, par suite du caractère de représentant qu’il avait lui-même, et, qu’en conséquence un des tribuns restait toujours à home par dérogation à la règle selon laquelle les magistrats supérieurs partent toujours en commun pour la guerre. Il n’y a qu’un autre droit dont on puisse établir qu’en sa qualité de droit attaché aux pouvoirs et non au titre de consul, il fasse défaut au tribun consulaire. C’est le droit au triomphe. Les anciens relèvent déjà le fait qu’aucun tribun consulaire n’a jamais triomphé et l’exactitude de cette observation est particulièrement confirmée par les restes de la table triomphale. La cause en est probablement, ainsi que nous avons déjà remarqué, que le tribunat consulaire était considéré comme une magistrature exceptionnelle. Le tribun consulaire étant bien l’égal du consul, tant qu’il est en fonctions, mais n’étant aucunement consul, il ne peut ni se qualifier du nom de consularis après être sorti de ce poste, ni revendiquer les droits honorifiques attachés à l’occupation de la magistrature[26]. Parmi ces droits figure le droit important de parler et de voter dans le sénat loco consulari ; le droit de porter à certaines fêtes la toge bordée de pourpre et d’y être enseveli ; enfin, le droit à l’exposition de l’image dans la salle des ancêtres. Tous ces droits sont attachés à l’occupation réelle de la magistrature curule, ils ne sont pas liés aux fonctions exercées pro consule[27]. Et c’est dans leur refus que réside la différence essentielle et profonde qui sépare la participation des plébéiens à’ l’exercice ; des fonctions consulaires de leur admission a l’occupation du consulat lui-même. Jusqu’aux lois liciniennes, le plébéien parvenu à la magistrature resta dans la classe des sénateurs plébéiens, c’est-à-dire de ceux qui étaient exclus des débats et qui participaient seulement au vote ; jusqu’à ces lois, la noblesse des magistratures et la noblesse d’origine se confondirent, et ce n’est qu’avec elles qu’a commencé la formation d’une nobilitas patricio-plébéienne. Ce ne fut donc pas du tout une question d’étiquette, mais une question de pouvoir qui fut tranchée par ces lois. Si le tribunat consulaire devait probablement dans la pensée qui présida à .sa création constituer une exception à côté du consulat ordinaire, le rapport s’est renversé durant la brève période pendant laquelle il a été appliqué. Dans les années 310 à 387, il y a eu en exercice, à côté de vingt-deux collèges consulaires, cinquante et un collèges de tribuns consulaires[28] et, depuis l’année 316, à l’exception des deux années consulaires, 361 et 362, il n’y a eu que des collèges de tribuns consulaires ; en sorte que, lorsque la loi licinienne ouvrit le consulat. aux plébéiens, il était en désuétude et ne fut ressuscité que par cette loi. Mais la même loi prononça la suppression du tribunat consulaire[29], qui est étroitement liée à la création d’un troisième poste consulaire, de la préture. Le but propre du tribunat consulaire, l’in plures distributum consulare imperium, fut ainsi atteint par d’autres voies et à l’aide d’une institution permanente. Le régime selon lequel, les tribuns consulaires n’ayant pas le droit de nommer de præfectus urbi, l’un d’eux restait toujours à Rome, a évidemment servi de modèle au système moderne qui fonctionne depuis la création de la préture urbaine il revient au même de nommer trois tribuns, dont l’un doit rester à Rome, ou de nommer deux consuls pour les affaires extérieures et un collègue des consuls inférieur en droit pour les affaires urbaines ; et il fut donc logique d’écarter la première institution rendue désormais inutile. Même postérieurement, lorsque le chiffre trois ne suffit plus, on n’est pas revenu au tribunat consulaire, on a augmenté le nombre des préteurs. Dans les derniers temps de la République, en l’an 701, on a songé, de nouveau à faire élire des tribuns consulaires au lieu de consuls[30], parce qu’on pensait pouvoir aplanir plus aisément par la multiplication du nombre des places, les rivalités des candidats au consulat arrivées cette année-là à des proportions démesurées. L’exécution de ce plan qui ne se réalisa pas, n’aurait été possible que par une loi spéciale dérogeant à la loi licinienne. |
