LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE DEUXIÈME. — LES MAGISTRATURES.
LES POUVOIRS DE MAGISTRAT DU GRAND PONTIFE.
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Si, dans la Rome primitive, la magistrature et le sacerdoce étaient unitairement confondus dans la personne du roi, la ligne de démarcation est tracée avec une énergie toute romaine entre les magistratures et les sacerdoces de la République. Tout l’ensemble du culte régulier des dieux reconnus par l’État est confié aux prêtres, sans que les magistrats y aient aucune participation[1], ni même aient sur lui aucun droit de haute surveillance. Les représentants de l’État ont sans doute en cette qualité le droit de faire, suivant les circonstances, au nom de la ville, les prières et lés sacrifices, les vœux et les dédications que les particuliers font en leur nom propre. Mais ils n’ont que celui-là. En sens inverse, les prêtres n’ont, dans la constitution, ni puissance théorique[2], ni place juridique[3] ; ils sont sans doute invités à procurer le bien de l’État et des particuliers dans la mesure de leurs forces par leurs avertissements et leurs conseils ; mais ils n’ont aucun pouvoir pour assurer l’observation de leurs décisions. — Par corrélation, l’organisation des sacerdoces est diamétralement opposée à celles des magistratures quant aux principes les plus essentiels. Le magistrat est nécessairement nommé à temps ; Ies sacerdoces, sauf quelques exceptions vacillantes, motivées par le caractère du culte, sont viagers ou tout au moins ne sont pas annuels[4]. Le magistrat de la République ne peut tirer son origine que d’un vote direct du peuple ; en matière de sacerdoce, l’élection populaire est si rigoureusement exclue que, lorsque dans la période moderne de la République, les circonstances politiques forcèrent à une dérogation, les élections furent au moins toujours accomplies par la plus faible moitié des sections électorales et par conséquent ne furent pas, au moins juridiquement, des élections du peuple. Si l’on avait procédé autrement, le critérium juridique qui séparait les prêtres des magistrats eut été changé[5]. Les deux cercles de la magistrature et du sacerdoce sont donc parfaitement distincts aussi bien en théorie qu’en pratique[6]. Quant à la question de savoir dans quel rapport hiérarchique sont les magistratures et les sacerdoces, il faut non pas lui répondre, mais lui opposer une fin de non-recevoir. Ce sont là des grandeurs irréductibles. Par une conséquence logique on a, lorsqu’on commença à noter les dignités, fait des dignités publiques et des dignités religieuses deux séries indépendantes. Mais on constate que, sous la République, on attachait plus d’importance aux honneurs qu’aux sacerdoces ; les monuments les plus anciens notent les premiers et ne notent pas les seconds[7]. Il est même probable que les sacerdoces n’ont été coordonnés aux honneurs que par l’extension qui leur fut faite d’une pseudo-élection populaire et au début seulement dans la mesure de cette extension ; les quatre sacerdoces soumis à cette élection n’y sont pas tant soumis comme les plus élevés qu’ils ne sont les plus élevés parce qu’ils y sont soumis[8]. Sous l’Empire c’est l’inverse. Le grand pontife est alors l’homme le plus considéré de l’État, et, de tous les titres impériaux, c’est celui-là qui est le plus élevé[9]. Le pontificat et l’augurat sont, à cette époque où tout n’était plus que de vains noms, prisés plus haut que le consulat ordinaire lui-même[10]. On n’avait point progressé en tout ; mais on l’avait fait certainement en piété. Mais les sacerdoces eux-mêmes ne peuvent se passer d’une haute direction présentant un caractère de magistrature. Il peut être nécessaire pour eux d’obtenir l’assentiment des dieux par des signes célestes. Il y a besoin là, pour poser certaines règles, pour prendre certaines dispositions, d’une autorité ayant le droit de rendre des décisions et d’établir des règlements, avant tout d’une autorité ayant le droit de nommer les fonctionnaires de cette sphère, c’est-à-dire les prêtres. Les dieux étant regardés comme des sujets de droit, ils ont des créances patrimoniales et délictuelles, qui impliquent un représentant et qui impliquent un juge. Tant que dura la royauté, ces pouvoirs furent exercés par le roi, en même temps le magistrat et le prêtre le plus élevé. Lorsqu’ensuite la représentation du peuple et celle des dieux du peuple furent séparées, il fallut, surtout au sommet ; faire une répartition des deux ordres d’attributions. Le résultat fut l’institution du pontifex maximus, chef distinct de la religion muni de l’auspicium[11] et de l’imperium[12], nommé à vie et inamovible comme le roi[13]. Ses attributions sont une fraction des anciennes attributions royales : la preuve en est, aussi bien que dans leur caractère même, dans la demeure officielle qui lui est assignée : la maison du roi sur la voie sacrée[14]. Mais il n’est aucunement un magistrat comme était le roi : en face du magistrat, il est sur le même pied que tout autre particulier[15], et c’est avec raison que le pontificat est principalement étudié en droit religieux. Cependant, il faut aussi, en droit public, soit à cause de l’identité de nature des attributions, soit surtout à cause du caractère arbitraire de la délimitation, spécifier, en écartant autant que possible ce qui est exclusivement religieux, les pouvoirs de magistrat du pontife. L’origine des pontifes est en dehors du cercle de nos recherches. La tradition la plus générale et la plus plausible rattache l’institution du collège des pontifes à Numa[16]. Il a compté d’abord trois membres[17], et plus tard, à la suite du doublement de la cité, six membres[18], y compris d’abord le roi, puis, après la suppression de la royauté, le pontifex maximus mis à la place du roi. La loi Ogulnia de l’an 454 porta le nombre des places du collège à huit ou à neuf[19], celle de Sulla de 673 le porta à quinze : un certain nombre de places ont encore été progressivement ajoutées sous l’Empire. — Les autres collèges de prêtres, et spécialement ceux qui sont le plus voisins du collège des pontifes par l’antiquité et la considération, sont presque constamment sans chef. Au contraire, non seulement les pontifes ont un chef, mais, pour tous les actes qui ont un caractère d’actes de magistrats, en particulier pour la spectio, pour la nomination des prêtres et la présidence des élections des prêtres, pour tout l’exercice de la justice, le grand pontife apparaît comme le titulaire propre de l’autorité et ses collègues comme constituant simplement son conseil[20]. Le principe de la collégialité donnant des droits égaux est, comme tous ceux de la magistrature républicaine, resté étranger au pontificat et à son imperium et à son auspicium. Ils sont exercés monarchiquement selon les règles établies pour la royauté. Mais, d’autre part, on aperçoit clairement, dans l’organisation donnée aux droits pontificaux, le dessein d’incliner la tête unique, théoriquement indispensable, sous l’autorité du collège : tandis que la ; subordination légale du fonctionnaire à son conseil ne se présente pour la magistrature que tardivement et à titre isolé, nous aurons dans bien des cas à y reconnaître le régime primitif établi pour le collège des pontifes[21]. — En outre, le collège des pontifes semble avoir pris en face du grand pontife une situation semblable à celle du collège des interrois en face de la magistrature, c’est-à-dire du sénat en face dû consulat. Du moment qu’on reconnaissait au pontife l’auspicium et l’imperium, il fallait en assurer la continuité comme en matière de magistrature ; il était tout indiqué de les considérer comme retournant au collège, en cas de vacance, et comme étant alors exercés par chacun de ses membres dans un ordre quelconque. Cette supposition trouve un appui dans le fait que l’assemblée du peuple qui élisait le grand pontife était, au moins à l’époque ancienne, présidée par un pontife, exactement comme celle qui élisait les consuls l’était par l’interroi. Le grand pontife absent doit aussi avoir été remplacé par l’un de ses collègues comme les consuls l’étaient par le præfectus urbi et plus tard par le préteur urbain[22] ; le promagister variable qui à l’époque du grand pontificat impérial, dirigeait les travaux du collège[23], peut avoir rencontré certains précédents dans les institutions républicaines. Le magistrat peut être considéré en un certain sens comme le tuteur du peuple incapable d’exprimer directement sa volonté ; de même le grand pontife est le tuteur des dieux du peuple, c’est-à-dire celui qui procède pour eux et en leur nom aux manifestations de volonté nécessaires ; et il est de droit le représentant de toutes les divinités reconnues par le peuple romain[24], tandis que les autres sacerdoces chargés de fonctions du culte sont affectés à une divinité isolée. A ce point de vue le pontificat est avec les sacerdoces affectés à un culte dans une opposition au moins aussi énergique qu’avec la magistrature. Sa fonction religieuse, est au sens rigoureusement propre, de représenter l’élément de la magistrature dans la sphère de la religion. Ses droits de magistrats se ramènent principalement à quatre points de vue : la nomination des prêtres ; le pouvoir légiférant ; la justice religieuse et l’administration des caisses religieuses. |
