LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE PREMIER. — LA MAGISTRATURE.
LA REPRÉSENTATION DU MAGISTRAT.
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II. — REPRÉSENTATION DU MAGISTRAT SUPÉRIEUR ABSENT. LA PRÆFECTURA URBIS Si avare que fût le droit privé de Rome dans l’admission de la Représentation en présence de la disparition ou de la suspension de la capacité, le droit public l’était encore plus[1]. Ni le droit privé ni le droit public ne connaissent de représentation établie par la loi et indépendante de la volonté du représenté, en particulier d’institution destinée à parer à l’incapacité de l’homme fait produite par une maladie mentale. Le père de famille reste, en dépits de cet obstacle, en possession de sa puissance domestique le droit publie ne présente pas davantage d’expédient inventé pour le même cas, d’institution plus ou moins correspondante à la régence moderne. Même la représentation du magistrat existant en vertu de sa propre volonté, c’est-à-dire la délégation de l’autorité, est en principe interdite au magistrat. Il doit accomplir en personne les actes de gouvernement qui lui incombent. S’il en est empêché par une maladie physique, par l’âge ou par d’autres circonstances, la collégialité, surtout dans la forme qu’elle a prise à Rame, fournit à la vérité depuis l’établissement de la République, un expédient en général commode et pratique. Mais, lorsqu’elle ne suffisait pas[2], l’acte ne pouvait être accompli. Quant à une représentation motivée sur de pareilles circonstances, le droit public romain n’en connaît ni les règles ni le nom[3]. Ce n’est qu’au cas d’absence que les institutions romaines admettent la représentation dans le gouvernement civil absent. Cette représentation n’a pas pour point de départ, la distinction républicaine des deux territoires soumis à l’imperium demi et à l’imperium militiæ, qui ne peuvent être exercés en même temps ; l’origine en remonte au gouvernement royal qui réunissait en lui les deux compétences. Non pas lorsque le roi sort de la ville, mais lorsqu’il franchit la frontière du territoire, son activité judiciaire est suspendue au moins en fait[4], et, pour qu’il n’en résulte pas d’interruption de la justice, il est obligé de nommer un représentant pour le gouvernement du dedans. La puissance publique s’incorpore dans la personne du chef à un degré si intense, qu’il doit non seulement toujours exister, mais toujours être présent ou tout au moins personnellement représenté. Nous devons ici décrire la représentation ainsi organisée pour le magistrat supérieur absent. Le représentant du chef de l’État absent est le préposé à la ville, le præfectus urbi[5], Ce nom indique, d’une part, que la puissance conférée à ce préposé n’est pas une puissance indépendante, mais une puissance déléguée[6] et, d’autre part, que le titulaire propre de la puissance a quitté la ville et sa banlieue. La tradition rattache avec un tact très juste cette institution à Romulus[7]. En réalité, c’est, tout comme l’interregnum, une institution commune aux populations latines, probablement plus ancienne que Rome. Le præfectus ne peut pas, comme l’interrex, être sans distinction compris parmi les magistrats[8]. Le préfet ordinaire de l’époque récente, nommé pour la fête Latine n’a pas les faisceaux. Mais, le préfet de la ville nommé à l’époque récente par le dictateur ayant encore les faisceaux dans l’intérieur de Rome, ils ne peuvent avoir fait défaut au præfectus urbi de l’époque royale. Il est probable que les préfets nommés par les consuls ont eux-mêmes eu le caractère de magistrats, tant qu’ils ont gardé un rôle effectif ; car le principe de l’exclusion des non magistrats de l’administration urbaine se trouve concilié par là avec l’institution de la, préfecture de la ville, tandis qu’il faudrait sans cela voir en elle une exception à ce principe fondamental. La condition préalable d’existence de l’interregnum est la vacance de la magistrature supérieure. Celle de la préfecture est l’absence de Rome du ou des magistrats supérieurs. Les éléments de cette absence sont déterminés d’une manière précise quant au temps et quant au lien. Quant au lieu, ce qu’on envisage, ainsi que nous l’avons déjà remarqué, ce n’est pas la ville, c’est le territoire de la ville[9]. Et par là on a entendu de tout temps au point de vue de notre institution le territoire primitif étroitement limité, l’ager Romanus au sens technique. On ne tient pas compte des extensions postérieures de territoire, pas même de l’acquisition du territoire d’Alba Longa opérée à l’époque la plus reculée. En sorte que l’obligation de nommer un préfet naît pratiquement pour le magistrat supérieur au moment où il s’éloigne de la capitale[10]. Lorsque le magistrat se trouve de l’autre côté de cette limite, soit pour faire la guerre, soit pour représenter la cité romaine à une fête célébrée au dehors, il est absent de Rome au point de vue du droit public. Quant au temps, cette absence doit durer plus d’un jour pour faire naître l’obligation de nommer un préfet[11]. Cette institution avait été organisée en vue du gouvernement d’un seul. L’introduction de la collégialité amena pour elle des modifications du même genre que pour l’interregnum. La magistrature, est considérée comme absente, lorsque aucun des magistrats supérieurs n’est présent à Rome, sans qu’à la différence de ce qui a lieu pour l’interregnum, on fasse aucune distinction tenant à l’inégalité de puissance[12]. Cette règle s’applique même à la dictature ; si un consul ou un préteur reste à Rome, le dictateur, ne nomme pas de préfet en quittant la ville[13], et la, nomination dix préfet n’a pas lieu, tant qu’il y a à Rome un magistrat supérieur, bien que de puissance moindre. Par suite la fondation de la préture en 387 mit fin, dans sa portée essentielle, à la préfecture de la ville. Tant que les consuls furent les seuls magistrats supérieurs ordinaires, on en arriva nécessairement très souvent, probablement même plus tard tous les ans, à la nomination d’un præfectus urbi, puisqu’en cas de guerre ils exerçaient généralement le commandement en commun et les annales sont dans ce sens[14]. Mais, depuis que la loi Licinienne de 387, probablement précisément pour mettre fin à la permanence de fait de cette magistrature théoriquement non permanente, eut créé un troisième magistrat supérieur légalement attaché à la ville, le préteur urbain, la situation pour laquelle la préfecture était destinée, le passage de tous les magistrats supérieurs de l’autre côté de la frontière ne se présenta plus qu’exceptionnellement et les consuls perdirent les droits très importants qu’ils avaient eu jusqu’alors relativement à l’administration de la ville. La préfecture ne resta d’un usage constant que pour la fête latine, depuis que celle-ci dura plusieurs jours, c’est-à-dire, selon la tradition, depuis la fondation de la République[15], le rituel de cette fête exigeant la présence de tous Ies magistrats supérieurs plébéiens et patriciens de Rome[16], si bien que le préteur urbain était lui-même relevé pour elle de son obligation de rester à Rome. Ce Præfectus urbi feriarum Latinarum[17], comme on l’appelle, sous l’Empire, pour le distinguer du préfet de la ville établi par Auguste et qui n’a que le nom de commun avec lui, n’est pas permanent mais il est nommé tous les ans, même encore sous le Principat[18]. La loi décide quand le représentant doit être nommé ; quant au choix de la personne, il reste au magistrat représenté. Le droit de nommer le préfet de la ville, ou, selon l’expression technique, de le laisser (præfectum reliquerere)[19] est soustrait à l’intervention des comices[20], et le sénat n’a, autant que nous sachions, jamais influé sur lui. Ce droit était en même temps un devoir[21] ; et le magistrat qui avait à nommer un préfet et qui ne le faisait pas, encourait sans doute une responsabilité judiciaire. Mais le droit public romain ne connaît pas de moyen direct de contraindre à, l’accomplissement de cet acte, pas plus que d’institution supplémentaire qui remplace la préfecture à défaut de nomination du préfet. — La nomination du préfet regarde toujours le magistrat supérieur, et exclusivement celui dont les pouvoirs sont les plus élevés. Elle appartient en premier lieu au roi[22]. — Le dictateur ne l’a pas seulement possédée à l’origine ; il l’a, même après les lois Liciniennes, gardée intacte pour le cas où il n’y a pas à Rome d’autres magistrats supérieurs et où lui-même quitte la ville. César a, en qualité de dictateur, ainsi nommé des préfets en 709, pour la durée de son absence de Rome[23], et deux ans auparavant son maître de la cavalerie en avait nommé également, ce qui assurément était sans précédents[24]. — Le même droit appartenait en général aux consuls à l’époque ancienne[25] ; mais, sauf en ce qui concerne le préfet nommé pour les fêtes Latines, il leur fut probablement enlevé expressément par la loi Licinienne[26]. Celui des deux consuls qui l’exerçait était celui qui quittait la ville le dernier[27]. — Le droit de nommer un préfet n’a pas été reconnu aux magistrats consulari potestate[28], c’est-à-dire, puisqu’il ne s’agit ici que de ceux compétents dans l’intérieur de la ville, qu’il n’appartient ni aux tribuns consulaires desquels, lorsqu’ils partaient en campagne, l’un restait toujours à Rome pour tenir lieu de préfet de la ville[29], ni peut-être aux décemvirs legibus scribundis[30]. — Le préfet lui-même ne pouvait pas se nommer de nouveau représentant[31], évidemment en vertu de la règle d’après laquelle délégation sur délégation ne vaut[32]. Enfin, le droit de nommer le préfet a aussi cité refusé au préteur[33] ; cependant le droit de déléguer son autorité sur la ville pour le temps où il serait absent de Rome ne lui manquait pas complètement. Le préteur urbain ne pouvait pas, il est vrai, faire une telle délégation, car il était oblige ; de rester à Rome pendant la durée de ses fonctions. Mais, au contraire, les préteurs qui avaient été appelés par le sort à des fonctions urbaines, mais qui n’étaient pas attachés à la ville par une prescription légale, tels que, par exemple, le préteur pérégrin, ont assurément, lorsqu’ils se sont trouvés dans le cas de remplir leurs fonctions hors de la ville ou que, pour tout autre motif, ils ont quitté la ville d’une manière licite, délégué leur juridiction avant de partir[34]. Cependant cette faculté, qui n’a pu s’introduire qu’avec la création de la préture pérégrine, au commencement du VIe siècle, n’est pas de la même nature que l’antique droit de délégation qui est la source de la préfecture de la ville. D’une part, elle a pour condition non pas l’absence de Rome des magistrats supérieurs, mais celle du titulaire unique d’une compétence spéciale. D’autre part, le préteur n’a pas, selon toute apparence, le libre choix de son représentant, il est tenu de déléguer ses fonctions urbaines à l’un : de ses collègues, en général au préteur urbain ; ce qui évite que le pouvoir soit exercé par un non magistrat dans l’intérieur de la ville et étend seulement la sphère des fonctions exercées par un magistrat déjà en exercice[35]. La nomination du préfet de la ville n’est soumise à aucune formalité, elle ne l’est pas davantage à des conditions légales de capacité[36]. On a traité sous ce rapport la préfecture de la ville non pas comme les magistratures, mais comme les postes d’officiers que le magistrat supérieur attribuait à sa guise à l’époque ancienne. En conséquence, les plébéiens ont sans doute, depuis qu’ils ont été regardés comme des citoyens romains, été capables d’occuper la préfecture. — Par suite de cette absence de conditions de capacité, la préfecture des fêtes latines a été, dès la fin de la République et également sous l’Empire, couramment occupée par de tout jeunes gens, qui appartiennent bien en principe à l’ordre sénatorial[37], mais qui ne sont pas encore entrés dans le sénat[38] et même abusivement, dans quelques cas, par des enfants impubères[39]. Le retour du magistrat supérieur ou de l’un des magistrats supérieurs dans la circonscription urbaine met nécessairement fin à la préfecture comme la fin de la vacance du pouvoir à l’interregnum[40]. — Ce mandat s’éteint également, comme tout autre, par la mort ou ta disparition quelconque du mandant ; au contraire, une retraite arbitraire du mandataire n’a pu être que difficilement admise. — La révocation et le remplacement du mandataire étaient aussi admissibles en principe[41] ; mais ils ont été postérieurement interdits pour la préfecture des fêtes[42]. — Au cas ou la préfecture devient vacante, le droit public n’offre pas d’autre remède que la nomination d’un nouveau préfet par le magistrat supérieur. En ce qui concerne la compétence, la collégialité est exclue de cette institution empruntée comme l’interregnum à la monarchie. On ne nomme qu’un præfectus urbi. Il n’y a que le dictateur César qui se soit mis au-dessus de cette règle et qui ait nommé plusieurs præfecti en fonctions les uns à côté des autres avec des compétences distinctes. Pour le reste, le præfectus est, comme l’interrex, essentiellement égal au magistrat qu’il représenté. Cela ne s’applique, il est vrai, aux insignes que dans une mesure restreinte ; les præfecti urbi de César ont la prétexte, le siège curule et deux licteurs, c’est-à-dire les insignes prétoriens, les préfets des fêtes latines n’ont probablement pas ces distinctions. — Mais, quant aux fonctions, les lois accordent aux préfets tous les pouvoirs de la magistrature supérieure, sauf le droit de nommer un préfet. Les témoignages isolés confirment cette idée en lui attribuant, tout comme à l’interroi, tout au moins l’ensemble des fonctions consulaires et prétoriennes[43]. C’est pour cela que, lorsque César rendit à cette institution une portée pratique, il jugea nécessaire de nommer plusieurs préfets. — L’imperium sur le territoire militiæ fait défaut au préfet, en vertu de la règle d’après laquelle il ne peut, pendant son administration, quitter Rome durant plus d’un jour[44]. Au surplus, il a, dans le territoire urbain, si besoin est, le commandement en chef[45]. Par suite, celle des attributions du préfet qui prévaut, d’autant plus que l’autorité exercée domi est devenue en fait, de bonne heure exclusivement une administration civile, est l’exercice de la juridiction[46] ; si bien que ces fonctions sont restées même au préfet nommé pour les fêtes latines[47] et qu’on lui donne, même comme titre officiel, le nom de præfectus urbi juri dicundo. Elles comprennent en droit non seulement la juridiction civile prétorienne, mais les attributions de tous les magistrats pourvus de la juridiction, même celles des préteurs de quæstiones de l’époque moderne[48]. C’est seulement. Claude qui les a restreintes, en prescrivant, semble-t-il, de ne soumettre aux jeunes gens investis de la préfecture que des affaires insignifiantes et de pure routine[49]. — Enfin, le préfet a le droit de convoquer le peuple et le sénat et de faire valablement voter des lois[50] et des sénatus-consultes. Cependant l’exercice du premier droit à l’époque de la République ne peut être établi, et il a peut-être été retiré au préfet au moment où celui-ci devint de représentant du roi représentant des consuls. |
