LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE PREMIER. — LA MAGISTRATURE.
DÉCLARATION DE LA CANDIDATURE ET CAPACITÉ D’ÊTRE MAGISTRAT.
6. INTERVALLE MÉNAGÉ ENTRE LES DIFFÉRENTES MAGISTRATURES.Les conditions d’éligibilité que nous avons étudiées jusqu’à présent se fondent sur des raisons toutes différentes et n’ont guère entre elles de points de contact. Il en est tout autrement des trois conditions qui suivent : l’intervalle obligatoire à laisser entre les différentes magistratures ; leur ordre de succession obligatoire, et enfin la limite d’âge établie au moins pour le terme le plus bas de la série. Ces conditions ne. sont pas, il est vrai, rigoureusement nées à la même époque ; mais elles sont corrélatives dans leur forme développée et elles sont déjà rapprochées par les jurisconsultes anciens comme trois principes qui se pénètrent l’un l’autre et dont la réunion règle l’acquisition légale des magistratures[1]. Elles doivent par conséquent être étudiées ici l’une après l’autre, en suivant l’ordre dans lequel elles paraissent être nées. Nous commençons par l’établissement d’un intervalle obligatoire entre les différentes magistratures. Il faut, à ce sujet, distinguer les magistratures patriciennes ordinaires, les magistratures patriciennes extraordinaires et les magistratures plébéiennes[2]. Les magistratures ordinaires de l’État pouvaient à l’origine être revêtues dans des années qui se suivaient immédiatement ; c’est déjà mis hors de doute par le fait que le plus ancien droit public permettait même la continuation de la même magistrature. Nous en trouvons en outre des exemples au Ve siècle[3]. Mais, dès avant la guerre d’Hannibal, la continuation doit avoir été prohibée par la loi, au moins entre les magistratures curules ; la réforme peut avoir été motivée en partie par la considération de l’égalité essentielle qui existe entre la préture et le consulat et par le désir d’assurer un contrôle sérieux des actes des magistrats, malgré la difficulté des poursuites contre les magistrats en fonctions, en établissant des périodes intermédiaires sans magistratures ; mais elle l’a été peut-être encore plus par l’inconvénient qu’il y avait à permettre aux édiles curules de briguer les magistratures plus élevées, alors que la foule était encore sous l’impression toute fraîche des divertissements publics organisés par eux. — Quoi qu’il en soit, tous les cas de telle continuation qui se rencontrent depuis le commencement de la guerre d’Hannibal, apparaissent comme des exceptions apportées à une règle dont ils ne font par suite que signaler l’existence[4]. Dans un cas, il est dit expressément que la loi permettait la continuation à titre exceptionnel comme récompense de services spéciaux qui ne nous sont pas connus d’une manière plus précise[5] ; dans d’autres, on fait, à cause du danger de l’État, abstraction des conditions d’éligibilité[6] ; d’autres enfin sont révolutionnaires[7]. — L’existence de la même règle pour les magistratures non curules, en particulier pour la questure, est vraisemblable, quoique les preuves en fassent défaut[8]. La disposition primitive parait s’être bornée à exiger entre les différentes magistratures patriciennes un intervalle de temps libre de magistrature, sans déterminer plus nettement sa durée. L’année du calendrier se trouve être, dans le cours ordinaire des choses, l’intervalle le plus court possible[9] et en réalité on peut établir qu’il a été regardé comme suffisant jusqu’aux élections de 573 et blême encore pour ces élections[10]. Mais à partir de là nous trouvons la règle changée : entre deux magistratures patriciennes ordinaires, on doit intercaler au moins deux années intermédiaires libres de magistratures. Ce principe n’est posé nulle part en termes généraux ; ce qui rend d’autant plus nécessaire de le justifier, en tant que, les sources le permettent, pour chaque couple de magistratures qui se suivent constitutionnellement, dans la période qui part de 574. 1. L’exigence légale d’un biennium libre de magistrature entre la préture et le consulat résulte de ce que Cicéron qui, d’après son propre témoignage, acquit le consulat aussi rapidement que les lois le permettaient, ne le revêtit qu’après l’expiration de ce délai[11]. Elle est en outre confirmée par les rares débris des listes de préteurs, en particulier par ceux qui se trouvent dans les derniers livres de Tite-Live, où, en dépit de leurs lacunes, on retrouve presque[12] tous les consuls des années 575, à 590, avec un intervalle constant de deux ans ou de plus entre les deux magistratures. Enfin les chiffres isolés qui nous sont connus de l’époque de la République et du commencement de l’Empire[13] sont d’accord avec cet intervalle. Nous n’avons pas de documents pour l’époque postérieure à Tibère ; mais cependant la règle peut fort bien y être restée en vigueur. 2. La nécessité pour celui qui administre l’édilité curule, ce qui, verrons-nous, était facultatif à l’époque républicaine, de laisser passer un biennium avant de revêtir la préture, est attestée soit directement[14], soit par la désignation de candidatures à la préture posées après un biennium comme ayant lieu dans « l’année régulière[15]. 3. La nécessité de l’existence du même intervalle entre la questure et l’édilité curule, ou, si cette dernière n’était pas revêtue, entre la questure et la préture, n’est pas attestée expressément ; mais, puisque on ne semble pas pouvoir relever d’intervalle plus bref[16], le biennium parait avoir aussi été appliqué à la questure. Seulement, la questure n’ayant pas son commencement figé, comme l’édilité, la préture et le consulat, au ter janvier, mais au 5 décembre, il faut ajouter au biennium la différence existant entre l’année des questeurs et celle des autres magistrats, par conséquent prolonger ici l’intervalle à deux ans et vingt-cinq (après l’an 708, vingt-sept) jours ; car il n’est pas à croire qu’on ait compté les vingt-cinq jours pour une année. — Il n’y a de preuves ni pour ni contre la nécessité de l’observation du biennium entre la questure et le vigintivirat. L’intervalle mis entre les magistratures remonte, dans sa forme récente, à la loi Villia annalis, rendue en 574. La loi Villia est désignée comme la plus ancienne de son espèce et, en faisant abstraction d’une rogation que proposa quelques, années avant M. Pinarius Rusca et qui probablement ne passa pas[17], elle est la seule de ce genre que nous connaissions. Par ce qui nous est transmis directement sur cette loi qui fit évidemment époque et eut une action profonde[18], nous voyons qu’elle ne se rapportait pas à une magistrature isolée, qu’elle visait au moins les magistratures patriciennes ordinaires en général et qu’elle établissait un minimum d’âge pour les candidats à chacune. Mais par quel procédé le législateur arrivait-il à ce but ? Était-ce directement en faisant d’un âge déterminé une condition de capacité pour chaque magistrature ? Était-ce indirectement par la fixation d’autres conditions de capacité et en même temps de l’ordre de succession des magistratures et de l’intervalle à observer entre elles ? Ou bien les deux procédés étaient-ils combinés ? On ne peut le décider en partant des témoignages que nous avons sur la loi Villia elle-même. Cependant les débris qui nous restent de la liste des magistrats permettent d’apercevoir, en quelque mesure, soit les dispositions législatives isolées, soit l’époque où elles commencèrent à être en vigueur, et celles de ces règles qui ne sont pas en vigueur avant 574 et qui le sont depuis peuvent, être ramenées avec vraisemblance à la loi qui fit donner à son rogator et à la postérité de celui-ci le surnom d’annalis. Or, puisqu’il ressort de ces listes avec évidence que jusqu’à 573 il suffisait d’un intervalle quelconque entre la préture et le consulat et que désormais cet intervalle doit être de deux ans au moins ; puisque en outre l’introduction du biennium a, sans contestation, eu lieu d’un seul coup pour tout son domaine, on peut considérer comme démontré que la nécessité d’un intervalle était déjà établie entre les magistratures patriciennes ordinaires avant la guerre d’Hannibal et que cet intervalle fut ensuite fixé à un espace de deux ans au moins par la loi Villia annalis. L’exigence d’un intervalle d’inactivité n’a jamais été appliquée aux magistratures qui ne sont conférées ni tous les ans, ni pour un an et qui sont indépendantes soit de l’année consulaire, soit de l’année du calendrier, ce qui comprend la dictature, la maîtrise de la cavalerie, la censure et en outre toutes les magistratures et les fonctions extraordinaires. Cela résulte déjà de ce que le cumul de ces postes avec les magistratures ordinaires est lui-même permis parla loi. En outre il ne manque pas d’exemples de l’époque où l’intervalle était déjà exigé par la loi, dans lesquels un personnage est passé immédiatement au moins de la dictature et de la maîtrise de la cavalerie au consulat[19]. S’il est probable qu’il n’y a jamais eu de passage immédiat du consulat à la censure, cela tient simplement à ce que la continuation s’exclut d’elle-même entre une magistrature qui a son terme d’expiration à une date fixe du calendrier et une magistrature dont le début n’est pas attaché à une date du calendrier ; le commencement, de la censure peu de temps après la fin du consulat se rencontre encore parfois au VIIe siècle[20]. Restent les magistratures plébéiennes. Nos sources ne permettent pas de décider si la continuation est ou non admissible entre l’édilité plébéienne et le tribunat plébéien. Au contraire, la succession immédiate d’une magistrature plébéienne et d’une magistrature patricienne n’est pas seulement possible à l’époque où en général il n’y avait pas d’empêchement légal à la continuation des magistratures, elle l’est encore un certain laps de temps après que la continuation est défendue entre magistratures patriciennes : on voit la continuation s’exercer de la questure au tribunat du peuple[21], de l’édilité plébéienne soit à l’édilité curule[22], soit surtout à la préture[23]. Ce dernier cas de continuation est remarquable tant sous le rapport de l’histoire que sous celui du droit public. On peut encore suivre dans nos annales l’influence démesurée exercée par les fêtes Miliciennes sur les élections, dès les dernières années de la guerre d’Hannibal, où dominait déjà la conscience du succès définitif, mais surtout après la fin de cette guerre. Et, si cette influence ne se manifeste pas aussi crûment pour les fêtes des édiles curules qui, en vertu des règles sur l’intervalle à observer entre les magistratures, ne pouvaient pas être candidats à la préture pendant leur édilité, mais seulement pendant l’année qui suivait[24], la préture a au contraire été franchement et directement achetée par cette voie, pendant une série d’années, par les édiles plébéiens, auxquels, durant un long temps, aucune loi ne défendit d’être candidats pendant leurs fonctions. Nous avons à une place près leur liste complète pour les quatorze années qui vont de 544 à 557. Sur ces vingt-sept édiles, tous, à l’exception de deux[25], sont arrivés aux faisceaux et, ce qui est le plus fort, il n’y en a pas moins de dix-sept (parmi lesquels Caton l’Ancien) qui se sont présentés à la préture pendant leur édilité et qui visiblement l’ont obtenue sous l’influence encore toute fraîche des fêtes publiques organisées par eux quelques mois avant les comices. Une prohibition légale était d’une nécessité pressante, et elle fut évidemment portée en l’an 558, bien que nos annales soient muettes à, son sujet. Car, à partir de là, la continuation de l’édilité plébéienne par la préture, qui jusqu’alors constituait en fait la règle, ne se retrouve plus une seule fois : il y a toujours un intervalle libre de magistrature entre les deux[26] ; ou, selon une autre formule qui était peut-être celle de la loi, on ne peut plus être candidat à la préture étant ædilis plebis. — Il est donc évident que l’intervalle depuis longtemps exigé pour les magistratures curules, le fut, en 558, pour l’édilité plébéienne ; mais il est probable que l’extension ne fut pas faite que pour elle, qu’elle fut faite aussi pour le tribunat du peuple. Car, en premier lieu, s’il n’y avait pas nécessité aussi pressante, il y avait au moins opportunité à interdire au tribun comme à l’édile d’être candidat pendant qu’il était en fonctions ; ensuite ce n’est qu’à cette condition que l’on peut expliquer d’une manière satisfaisante l’absence à l’époque postérieure d’aucun cas de continuation entre une magistrature patricienne et le tribunat du peuple. On peut encore ajouter : d’abord que l’intervalle vacant doit aussi bien avoir été exigé lorsqu’une magistrature plébéienne était reçue après une patricienne, par exemple le tribunat après la questure, que lorsqu’une patricienne était reçue après une plébéienne, par exemple l’édilité curule après le tribunat ; ensuite que l’interruption de quelques jours qui résultait de la différence, entre l’année tribunicienne commençant le 10 décembre et les années des autres magistratures ne peut pas avoir été considérée comme constituant l’intervalle exigé par la loi. Si la loi, comme il est vraisemblable, ne prescrivait pas directement l’existence d’un intervalle, mais défendait au contraire d’être candidat pendant qu’on était en fonctions, cela allait de soi ; car, surtout à l’époque récente, la désignation des édiles et des préteurs avait lieu longtemps avant le 10 décembre. Par suite celui qui, par exemple, revêtait le tribunat après la questure devait rester sans magistrature pendant un an et six jours au moins, et celui qui revêtait l’édilité après le tribunat devait le rester pendant un an et vingt jours au moins. L’intervalle de deux ans introduit par la loi Villia en 574 n’a pas été étendu aux magistratures plébéiennes : à l’époque de Cicéron encore, il suffit, entre la questure et le tribunat[27] comme entre le tribunat et l’édilité[28] et entre le tribunat et la préture[29], de l’intervalle d’une année élargie que nous venons d’étudier[30]. Une abréviation de ce délai ne peut se présenter qu’au cas d’élection complémentaire ; et il est en fait arrivé que les édiles plébéiens sortis de charge à la fin de 569 se sont présentés et ont été admis sans difficulté comme candidats, à une dace devenue vacante dans le collège des préteurs de 570[31]. S’ils avaient été élus, il n’y aurait eu entre les deux magistratures qu’un intervalle de quelques mois ; mais il n’y aurait pas eu de continuation, et les candidats ne se présentaient pas étant en fonctions. Il est difficile de dire comment, dans l’organisation des magistratures du temps de l’Empire l’intervalle était réglé pour les deux édilités et le tribunat du peuple. A l’époque de la République, ni l’édilité curule, ni l’une ou l’autre des deux magistratures plébéiennes ne formait, verrons-nous, un échelon obligatoire clans l’échelle des magistratures. Auguste les réunit toutes les trois pour en faire un échelon obligatoire. Alors surgit la question de savoir si l’intervalle nécessaire entre la questure et le tribunat ou l’édilité, comme celui entre le tribunat ou l’édilité et la préture devait être déterminé d’après les règles de l’édilité curule ou d’après celles des magistratures plébéiennes ; si par conséquent il devait être fixé à un biennium ou à un an (sauf l’addition de six ou de vingt jours selon les cas). Il est à croire que l’on prit le second parti. Il était plus naturel de régler les deux places afférentes à l’édilité curule d’après les règles des quatorze places des magistratures plébéiennes que de faire le contraire, et la tendance générale de la législation de cette époque est d’adoucir et non pas d’aggraver les conditions d’éligibilité. La fixation faite à cette époque des limites d’âge de la questure à. la vingt-cinquième année et de la préture à la trentième, que nous aurons à étudier plus bas, se concilie bien avec un intervalle d’un an, mais non avec le biennium. Enfin on rencontre des cas où il n’y a qu’un an entre la questure et le tribunat[32] et entre le tribunat et la préture[33], où il n’y en a pas plus de trois entre la questure et la préture[34], cas qui à la vérité ne prouvent pas grand’chose, les abréviations de délai étant fréquentes à cette époque, ainsi que nous allons avoir à le dire au sujet des exemptions. Il est vraisemblable qu’à cette époque où il y avait quatre degrés de magistrature, l’intervalle entre le troisième et le quatrième continuait à être d’un biennium, tandis qu’au contraire on n’exigeait plus qu’une année du calendrier pour les deux autres. Relativement à ces intervalles des exceptions légales ont été faites dès l’époque de la République pour des catégories de personnes que cependant nous ne connaissons pas d’une manière plus précise[35]. Sous l’Empire il fut fait, sans doute par la loi Julia de l’an 736 ou par la loi Papia Poppæa de l’an de Rome 762 = 9 après J.-C., une remise aux gens qui avaient des enfants, probablement une remise d’une année d’intervalle par enfant[36]. — La concession de privilegia personnels à ce sujet ne nous est pas attestée pour l’époque de la République, mais elle l’est pour celle de l’Empire. |
