LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE PREMIER. — LA MAGISTRATURE.
DÉCLARATION DE LA CANDIDATURE ET CAPACITÉ D’ÊTRE MAGISTRAT.
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INÉLIGIBILITÉS ABSOLUES. Comme inéligibilités absolues, nous citerons : en premier lieu, l’absence du droit de cité ou tout au moins de l’intégralité des droits politiques qui en résultent, ce qui comprend les incapacités partielles des plébéiens, des affranchis, des citoyens exclus légalement du droit aux magistratures et des personnes à qui il a été retiré par suite de l’occupation d’un sacerdoce ou à titre de peine ; puis le sexe féminin et les maladies physiques ou mentales ; ensuite les imperfections de l’honorabilité ou un genre de vie incompatible avec l’exercice des magistratures, comme est celui des gens exerçant un métier ; enfin, sous l’Empire, le défaut d’une fortune suffisante et de l’admission à l’exercice des magistratures qui est alors la condition préalable de leur occupation. Le degré jusqu’auquel chacune de ces circonstances a été prise en considération par là loi sera établi dans la suite de nos explications.
1. DÉFAUTS OU DÉFECTUOSITÉ DU DROIT DE CITÉ.La condition première et indispensable d’éligibilité est la possession du droit de cité romaine. En conséquence les esclaves et les étrangers[1], les Latins aussi bien que les pérégrins, sont incapables de revêtir une magistrature de l’État ; ici même, lorsque l’élection porte par erreur sur une telle personne, la renuntiatio est nulle[2], sans parler de la peine capitale qui, en pareil cas, atteint tout au moins l’esclave[3]. Parmi les citoyens, l’éligibilité appartient en somme sous la République, — le principe différent suivi sous le principat sera étudié plus loin, — à tous les citoyens complets. L’intelligence politique des Romains désapprouve l’exclusion théorique de classes déterminées de citoyens[4], si difficile qu’il ait été, de tous les temps, aux petites gens de parvenir aux magistratures à côté des grands. Pourtant il existe parmi les citoyens certaines catégories mises dans une condition inférieure qui, si diverses qu’elles puissent être quant à leur origine et à leur durée d’existence, se ressemblent toutes en ce que, les personnages qui les composent sont, malgré leur qualité de citoyens, incapables de briguer les magistratures. Encore que les plus nombreuses et les plus importantes de ces catégories ne puissent être étudiées que dans le livre où nous traiterons du Peuple, la mention ne peut pourtant en faire défaut dans la matière qui nous occupe. Ces classes placées dans une position inférieure comprennent : les plébéiens ; les affranchis et leurs enfants ; les membres des cités de citoyens sans suffrage ; le rex sacrorum et anciennement peut-être encore d’autres prêtres ; enfin les personnes auxquelles l’éligibilité a été enlevée à titre de peine. 1. Les plébéiens, même après qu’ils eurent été reconnus comme faisant partie de la cité et qu’ils votèrent dans les comices, restèrent encore longtemps exclus de l’exercice des menues magistratures ; ce qui fait qu’à cette époque, le patricial était une condition nécessaire chez les magistrats patriciens, tout comme le plébéiat chez les magistrats plébéiens. Il n’y a jamais eu de disposition législative générale qui ait mis, relativement aux magistratures, les plébéiens sur le même pied que les patriciens ; mais des décisions spéciales, qui ne pourront être étudiées que dans les chapitres consacrés aux différentes magistratures ont rendu accessibles aux plébéiens, d’abord sans le titre, dans le décemvirat et le tribunat militaire consulaire, la magistrature suprême de l’État, puis, en 333, la questure, en 387, le consulat lui-même, et sans doute en même temps le reste des magistratures patriciennes, et on l’a fait en partie, spécialement pour le consulat et l’édilité curule, non pas en établissant une égalité complète entre les candidats, mais en organisant des distinctions, défavorables aux patriciens pour la plus grande part, que nous expliquerons au sujet des différentes magistratures. — L’exclusion des plébéiens des magistratures patriciennes, comme d’autres institutions du bon vieux temps, fut ressuscitée, au moins jusqu’à un certain degré, par Sulla, dans la loi Cornelia de 673, qui décide que l’exercice du tribunat plébéien rend incapable de se présenter aux magistratures patriciennes[5] ; au reste, la mesure fut abrogée dès l’an 679[6]. De même que le patriciat était, à l’origine, une condition aux plébéiennes ; requise pour les magistratures patriciennes, le plébéiat fut, lors de l’institution des magistratures plébéiennes, exigé pour elles comme la première et la plus importante condition de capacité[7], et cette condition a toujours été maintenue, même pendant toute la durée de l’Empire[8]. Seulement, si le tribun n’était pas élu par la plèbe, mais coopté par ses collègues, il semble avoir été admis que la magistrature plébéienne pouvait alors être acquise par un patricien, ce qui doit s’être rattaché à la rédaction de la formule de nomination des tribuns. Mais il est très douteux que cette interprétation contre nature ait lamais été autre chose qu’un moyen d’éluder la loi, et, au contraire, il est certain que la suppression de la cooptation elle-même fit, dès l’an 306, disparaître absolument cette distinction entre les tribuns élus et les tribuns nommés par, cooptation. — Le patricien ne peut donc arriver à une magistrature plébéienne qu’après s’être dépouillé de sa noblesse dans les formes établies[9], ce que le filius familias n’a pas le droit de faire sans le consentement de son père[10]. 2. L’ingénuité, qui, remplace en fait pour les plébéiens la gentilité patricienne, a, comme nous le démontrerons en étudiant l’État patricio-plébéien (VI, 1), probablement été constituée en condition d’éligibilité d’abord pour les magistrats de la plèbe et ensuite pour les magistrats plébéiens de l’État. On entend par là la naissance d’un père né libre, c’est-à-dire la preuve que la personne descend d’un père libre et d’un grand-père libre, sinon libre de naissance. Le droit de cité du père n’est pas requis, les nouveaux citoyens eux-mêmes pouvant être de bonne naissance[11]. Relativement à la mère, aucune autre preuve n’est requise que celle déjà, impliquée par la preuve de la paternité, à savoir qu’elle lui était unie par un mariage légitime. Quoique l’ingénuité elle-même ait été, comme nous verrons au sujet des affranchis (VI, 2), étendue par la loi Terentia de 565 à tous les citoyens nés d’une mère libre, par conséquent même aux fils d’affranchis et aux individus nés hors mariage, l’exigence d’un grand-père libre a été maintenue comme condition d’éligibilité à la magistrature[12] et d’acquisition du siège sénatorial qui en résulte[13] jusqu’à une époque récente[14]. Cette exigence n’a jamais été tournée sous la République ni par voie d’adoption[15], ni par voie d’attribution législative de l’ingénuité. Cette attribution a au contraire joué un grand rôle sous le Principat, sous le nom de jus aureorum anulorum ou de restitutio natalium ; nous en traiterons dans la théorie du Principat. 3. Les citoyens auxquels ou aux ancêtres desquels l’électorat a été refusé au moment de la concession du droit de cité par une réserve légale (cives sine suffragio) sont en conséquence en même temps incapables de revêtir une magistrature romaine[16]. Les citoyens que les censeurs rayaient des tribus, ont, à l’époque ancienne, tant qu’ils ont perdu par là le droit de vote pour la durée du lustre, probablement vu leur éligibilité suspendue pendant le même délai[17]. Mais, depuis que, par leur nota, les censeurs ne font plus que substituer au vote plus avantageux dans une tribu rurale, le vote moins avantageux dans une tribu urbaine, la personne ainsi notée garde son éligibilité avec son droit de vote[18]. Car il ne s’agit pour elle que du droit de vote dans les tribus et non pas de son efficacité ; est éligible quiconque peut se trouver dans le cas de voter, quand même ce ne serait que dans la centurie des capite censi. Il n’est pas invraisemblable que, lorsque après la guerre sociale, les nouveaux citoyens reçurent le droit de vote seulement dans des tribus déterminées, l’éligibilité leur fut refusée d’une manière complète ; cependant, si cette restriction a réellement existé, elle n’a subsisté que peu de temps. Sous l’Empire le droit de cité romaine, à l’exclusion du droit d’éligibilité[19], se rencontre attaché au droit de cité locale de différentes villes. Les citoyens romains domiciliés dans les provinces des. Gaules annexées à l’empire par César n’ont reçu le droit général[20]de revêtir les magistratures romaines qu’en 48 et postérieurement[21]. Le même droit de cité réduit peut avoir constitué la règle dans les provinces sous la dynastie julio-claudienne[22]. 4. Il y a au moins un sacerdoce qui est regardé comme incompatible avec les magistratures et, en général, avec toutes les fonctions publiques et dont, par conséquent, le titulaire est inéligible[23], et même peut être forcé de déposer, avant son inauguration, les magistratures qu’il pouvait avoir acquises antérieurement à sa nomination[24]. C’est la royauté des sacrifices. Les autres sacerdoces ne sont pas, du moins dans l’époque qui nous est exactement connue, légalement incompatibles avec la magistrature, bien que les obligations des grands flamines et du pontifex maximus se trouvent en conflits multiples avec les fonctions à, remplir par le magistrat, surtout avec celles à remplir hors d’Italie[25]. Sous l’Empire, il semble que la première incompatibilité a elle-même disparu et que le rex sacrorum est admis à revêtir les magistratures[26]. 5. Le droit le plus ancien ne connaît pas la privation du droit aux magistratures comme peiné distincte. Naturellement, lorsque la condamnation entraîne la perte de la qualité de citoyen, l’éligibilité disparaît en même temps. Mais c’est dans la procédure criminelle du vu, siècle que se rencontre pour la première fois une diminution des droits de citoyens qui dépouille seulement de l’éligibilité. Cette procédure a, comme on sait, deux variétés : l’ancienne procédure qui se termine par là provocatio ad populum, et la procédure des quæstiones. Dans la première, qui ne se présente en pratique, à cette époque, que rarement et principalement comme procédure en prononciation de multæ, ce fut, semble-t-il, la loi Cassia de l’an 650 qui attacha la première à la condamnation l’incapacité d’acquérir les magistratures[27]. La procédure des quæstiones connaît cette incapacité, à la fois comme légalement liée à certaines peines qui, pour le surplus, n’enlèvent pas la cité, et comme peine principale. La première idée s’applique, par exemple, à l’interdiction de résider en Italie : cette interdiction n’enlève pas la qualité de citoyen, mais elle dépouille du droit de briguer les magistratures[28]. D’autre part, ce droit a été enlevé, à titre de peine spéciale, aux individus condamnés dans la quæstio ambitus, d’abord pour un nombre d’années déterminé, puis à vie[29], et les mêmes règles s’appliquent à la quæstio de vi privata[30] ; il y a encore d’autres quæstiones du VIIe siècle dans lesquelles la perte active et passive des droits électoraux a fonctionné comme peine[31]. Enfin, tes lois qui exigent des magistrats le serment de les observer, menacent ceux qui ne prêteraient pas le serment, non seulement de la perte de la magistrature qu’ils occupent, mais de l’incapacité générale de revêtir les magistratures publiques[32]. — De plus, Sulla a, en 673, rendu les descendants des proscrits inéligibles[33], et leur capacité ne leur a été rendue que par César en 705[34].
2. SEXE FÉMININ ; INFIRMITÉS PHYSIQUES ET MORALES.Une femme est incapable de revêtir les magistratures de l’État[35]. — Il est en outre assez vraisemblable, sans que cela puisse guère être indiqué comme démontré[36], qu’il n’y avait à pouvoir arriver aux magistratures, spécialement à la plus ancienne et à la plus élevée de toutes, au consulat, que les hommes propres au service militaire, et que, par conséquent, la paralysie, en particulier, en excluait. Pour les temps historiques, tout ce qui pourrait être affirmé, c’est que le magistrat président du vote a eu, tant qu’il a agi librement, le droit d’exclure de la candidature les candidats que leur état physique ou mental rendait notoirement incapables de remplir les obligations de la magistrature dont il s’agissait.
3. EXISTENCE D’UNE CAUSE D’INDIGNITÉ.De même que le magistrat qui organisait les procès n’admettait sans réserve à figurer en justice pour des tiers que le citoyen dont l’honorabilité était intacte, de même et encore plus le président du vote n’aurait pas admis la candidature, ou, s’il avait déjà été élu, n’aurait pas proclamé la nomination de celui qui, d’une manière avérée, aurait accompli une action infamante, qui, par exemple, aurait été condamné pour vol suo nomine[37], ou qui aurait été dégradé ou congédié par son général pour lâcheté[38], ou également qui serait tombé en déconfiture[39] ou qui aurait exercé la profession de teneur de mauvais lieu, de patron de gladiateurs ou de comédien[40]. Mais c’est toujours le magistrat président de l’élection qui décide à son gré si un candidat doit être écarté pour un de ces motifs. La nota du censeur, l’existence d’une poursuite criminelle[41], la condamnation criminelle même[42], en dehors naturellement des cas où la loi elle-même enlevait expressément au condamné le droit de cité ou l’éligibilité, ne forçaient pas le magistrat président à exclure le candidat, bien qu’il pût le faire pour l’une quelconque de ces causes. Mais il est inutile de s’arrêter plus longtemps sur cette question relativement à laquelle nous sommes privés de renseignements positifs et il est probable qu’il n’y avait même pas de règles positives. Il y a sûrement eu certains cas d’indignité, en présence desquels le président du vote n’a eu, à aucune époque, le droit d’admettre le candidat ou de faire la renuntiatio ; mais on ne peut tracer une ligne de démarcation précise, et il est même probable qu’il n’y en a pas eu, que c’est finalement l’arbitraire du magistrat président du vote qui a décidé. A l’époque ancienne, où l’action du président du vote était plus libre, l’exigence d’une honorabilité intacte doit avoir été plus strictement maintenue ; postérieurement, les exclusions ont dû, en général, se limiter aux cas les plus choquants et les moins douteux, bien que plusieurs exemples[43] montrent clairement que, même dans les derniers temps de la République, il restait encore pour l’arbitraire du président du vote un espace considérable. La preuve évidente que ni la pratique ni la théorie ne sont arrivées dans ce domaine épineux à une solution précise, c’est qu’il n’y a pas d’expression technique pour désigner l’indignité en droit public[44]. Ce n’est que sous l’Empire que l’idée d’infamie, formée en droit civil et progressivement réglée, fut transportée dans le domaine politique pour faire considérer comme étant incapable de revêtir les magistratures celui qui était infamis aux termes de l’édit du préteur[45]. En toute hypothèse, le fait qui motive l’indignité doit être ou judiciairement constaté ou notoire[46] ; s’il ne l’est pas, le président du scrutin n’a pas le droit de faire une instruction à ce sujet et l’absence d’indignité peut être présumée exister chez tout citoyen. C’est par une simple application des principes qui viennent d’être indiqués qu’une coutume ancienne et établie exclut de la candidature celui qui, pour le moment, exerce un métier ou reçoit un salaire pour ses services[47]. Celui qui a occupé une telle position ou dont le père l’a occupée, mais qui ne l’occupe plus pour le moment, est bien signalé par les rédacteurs aristocratiques des Annales[48] ; mais il n’est pas exclu pour cela. L’idée de l’infamie n’a naturellement jamais été étendue à ceux qui exercent un métier ; mais la situation intacte au point de vue honorifique, que doivent avoir les magistrats de la cité, paraît aux Romains incompatible avec l’exercice d’un métier.
4. LIMITATION APPORTÉE SOUS LE PRINCIPAT AU DROIT D’OCCUPER LES MAGISTRATURES.Sous la République, tout citoyen qui n’en était pas empêche par une loi spéciale était considéré comme apte à occuper n’importe quelle magistrature de l’État[49]. Auguste a, au contraire, fait du droit de briguer les magistratures, un privilège personnel. D’une part, ce privilège était lié à la possession d’une fortune d’au moins un million de sesterces[50] (= 250.000 fr.), et disparaissait avec son abaissement au-dessous de ce chiffre. D’autre part, il exigeait le rang sénatorial qui était acquis par succession à la descendance des sénateurs et était susceptible d’être concédé à d’autres personnes par l’empereur. Ces deux points seront développés plus loin dans le chapitre de la nobilitas et de l’ordre sénatorial (VI, 2). Les personnes de l’ordre équestre, pour lesquelles un cens fut également établi, et qui recevaient le cheval équestre exclusivement de l’empereur, sans que l’hérédité eut là d’application, n’étaient pas admises aux magistratures, mais l’étaient à des fonctions publiques analogues. Les citoyens qui n’appartenaient pas à l’ordre sénatorial et qui ne possédaient pas le cheval équestre, étaient exclus des fonctions publiques. |
