LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE PREMIER. — LA MAGISTRATURE.
DÉCLARATION DE LA CANDIDATURE ET CAPACITÉ D’ÊTRE MAGISTRAT.
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L’idée d’après laquelle l’exercice de la magistrature est un devoir, et le citoyen constitutionnellement élu n’a pas plus le droit de s’y soustraire qu’au service militaire ou au paiement de l’impôt, s’appuie non seulement sur la nature des choses[1], mais sur ce que le système électoral romain ne connaît pas de déclaration formelle d’acceptation faite par l’élu et ne suppose même pas absolument qu’il ait connaissance de sa nomination[2]. Mais, pour les magistratures qui sortent de l’élection populaire[3], le principe s’est établi, peut-être en même temps que l’élection populaire elle-même, peut-être seulement à une époque postérieure, mais néanmoins dès les premiers temps de la République, qu’une telle magistrature était une charge publique volontairement acceptée sur l’invitation des autres citoyens, un honor et constituait l’antithèse du munus, de l’obligation imposée au citoyen par l’ordre du magistrat et susceptible, en cas de besoin, d’exécution forcée. Quant au fond, on peut sans doute avoir ordinairement constaté à l’avance que la personne était disposée à accepter la candidature. Il était d’usage que le candidat fût présent au moment du vote et se déclarât d’avance prêt à accepter la fonction. S’il ne faisait pas de telle déclaration préalable, ainsi que cela est arrivé[4], ou s’il était élu en son absence, comme c’était possible avant que ne fût établie l’exigence de la professio personnelle étudiée plus loin[5], il était forcément libre d’accepter[6] ou de décliner[7] la magistrature après l’élection ; c’est d’autant plus sûr qu’il est incontestable que les magistrats désignés avaient le droit de se retirer avant d’entrer en charge[8], comme les magistrats entrés en charge avaient celui de se retirer avant le terme[9]. Il n’y a pas d’exemple connu qu’un citoyen appelé à’une magistrature[10] ait été, sous la République, contraint à l’accepter[11]. Aussi n’est-il jamais question de dispenses légales de la magistrature ni pour raison d’âge, ni pour d’autres motifs, tandis qu’il n’est pas rare d’en trouver la mention pour d’autres offices obligatoires, même pour la participation aux séances du sénat. Le citoyen est constitutionnellement choisi pour l’occupation de la magistrature par le vote du peuple, si nous laissons de côté l’époque royale. Mais l’élection populaire la plus ancienne n’était pas un choix librement exercé parmi les personnes capables ; elle a probablement été liée à l’origine par le droit de proposition du magistrat qui dirigeait le vote. Il est vraisemblable qu’à l’époque la plus ancienne, on soumettait au peuple juste autant de noms qu’il y avait de personnes à élire et que, dans le principe, les votants ne pouvaient qu’accepter ou repousser purement et simplement la personne proposée tout comme la loi proposée. On peut invoquer, dans ce sens, d’abord l’idée que le caractère essentiel de l’acte comitial primitif, l’accord réciproque des volontés du magistrat et du peuple ne peut s’étendre qu’y, cette condition aux élections des magistrats, ensuite la terminologie ancienne, selon, laquelle le magistrat qui dirige le vote quirites magistratus rogat[12] et qui par suite implique l’indication des personnes à élire dans la question elle-même. On peut ajouter que la collégialité est suspendue pour la présidence des élections, que la question y est posée au peuple seulement par l’un des deux consuls en face duquel son collègue ne peut même pas intercéder, enfin que, dans la procédure de dédication, qui est très ancienne et qui n’a pas été touchée par les changements politiques, le nom du dédicant est toujours resté dans la formule de l’interrogation[13]. Notre tradition ne nous apprend ni de quelle manière, ni quand le droit important d’initiative a été enlevé au magistrat qui dirige le scrutin ; il a donc nécessairement été transféré de bonne heure aux électeurs. Mais il a subsisté, à l’époque récente, des vestiges considérables de, l’ancien droit de présentation du président du vote. C’est, en premier lieu, de là qu’il vient que celui qui désire obtenir la magistrature doit, semble-t-il, de toute antiquité, en faire la déclaration au magistrat qui préside le vote (profiteri)[14]. Le magistrat peut accepter (nomen accipere) ou repousser[15] cette déclaration, et s’il est obligé de la repousser au cas d’inéligibilité, il n’est pas dit pour cela qu’il le soit de l’accepter au cas d’éligibilité stricte. L’arbitraire du magistrat qui présidait le scrutin a probablement exercé une influence décisive sur le rejet des candidats à l’époque ancienne. Plus tard, il est vrai, à mesure que le peuple a mieux eu conscience de son pouvoir, le président a dû inscrire sur sa liste tous les citoyens éligibles et n’ai plus eu le pouvoir de rejeter comme nuls les suffrages exprimés en faveur de l’un d’eux[16]. Mais le droit de se refuser à renuntiare l’élu, non seulement au cas d’inéligibilité, mais en vertu de sa simple volonté, est resté même par la suite au président du scrutin : il n’y a pas de pouvoir clans l’État qui soit à même de le contraindre à la renuntiatio[17]. Pour que les magistratures soient occupées, il faut donc, dans la constitution républicaine, la présence d’un nombre de citoyens disposés à revêtir ces magistratures, qui soit suffisant, c’est-à-dire au moins égal à celui des places à attribuer[18]. Les lois de la République ont paré indirectement au défaut d’un chiffre de candidat suffisant ; ainsi le caractère de condition légale d’aptitude aux magistratures supérieures, donné aux magistratures inférieures moins recherchées pour elles-mêmes, leur a été attribué dans ce but. Mais la constitution romaine ne paraît pas avoir présenté de remède, direct contre la possibilité d’un défaut de candidats aux magistratures publiques[19]. Somme toute, il n’y en avait pas besoin. Aussi loin que remonte notre tradition, les candidatures volontaires n’ont jamais manqué ; sous la République, ni pour les magistratures patriciennes ordinaires, ni pour les magistratures et les fonctions extraordinaires établies par le peuple[20]. Il n’y a que pour le collège des tribuns du peuple, qui était le plus nombreux et le moins attrayant pour l’ambition[21], qu’il est fait allusion à une disposition législative, contemporaine des Gracques ou antérieure, prise en vue de ce cas. Cependant, même là on parait être resté fidèle au principe de la liberté d’accepter les magistratures et avoir seulement permis de ne pas tenir compte de certaines conditions de capacité à défaut de candidats légalement éligibles[22]. Étant donné le caractère de notre tradition, il est néanmoins concevable que les candidats convenables aient plus d’une fois fait défaut peur les magistratures inférieures. Mais, si tel a été le cas, on a pu y remédier par des expédients tout indiqués, tels qu’étaient, par exemple, pour le tribunat militaire comitial, l’augmentation proportionnelle à la lacune du nombre des places non conférées par les comices et plus largement le transfert opéré par un sénatus-consulte à d’autres magistrats des attributions de la magistrature demeurée vacante. Les choses se passent autrement sous le Principat. L’abus de la brigue des magistratures avait creusé la tombe de la République. Il disparut avec la monarchie nouvelle. Mais l’ambition légitime disparut du même coupa Désormais le nombre des candidatures volontaires fut tout à fait ordinairement égal à celui des places à donner[23], et plus d’une fois il a été moindre. Il fallut donc employer des remèdes contre le manque de candidats, surtout pour les échelons inférieurs. En conséquence, les candidatures volontaires furent provoquées par des moyens indirects encore plus énergiquement que sous la République. En particulier le classement du tribunat du peuple et des diverses édilités parmi les magistratures obligatoires pour les plébéiens, dont nous nous occuperons plus loin, a pour but essentiel d’attirer des candidats à ces magistratures, qui étaient les moins aimées de toutes, en faisant dépendre de leur exercice la préture et le consulat. On a aussi parfois atténué les conditions de capacité, ainsi par exemple, on a admis à se présenter au tribunat, à côté des quæstorii qui étaient régulièrement appelés à cette candidature, des personnages qui ne siégeaient pas encore au sénat[24]. Il revenait à peu près au ; même d’attribuer par voie d’adlectio le rang hiérarchique nécessaire pour se présenter à une magistrature supérieure et, surtout depuis que Domitien eut lié ce pouvoir avec les attributions générales de l’Empereur, ce procédé fut très fréquemment utilisé pour combler les vides résultant du défaut de professions. On supprimait aussi, quand il y avait lieu, les places vacantes[25] en transférant les fonctions qui y étaient attachés à d’autres magistrats[26] ou en recourant à des cumuls[27] et à des itérations anormales[28]. Mais ces expédients discrets ne suffirent point. Il fallut positivement porter atteinte au principe de la candidature volontaire. Le Principat n’a pas voulu appliquer franchement à Rome la procédure qui se rencontre dans les statuts municipaux de l’époque et selon laquelle les candidatures peuvent, à côté des déclarations volontaires, être suscitées à titre subsidiaire par la proposition (nominatio) du président du scrutin et des autres candidats[29] : il n’a pas voulu prononcer ainsi lui-même sa banqueroute politique. Mais au fond-il n’y a pas de différence. Même à Rome la monarchie est caractérisée par le retour théorique et pratique au système primitif qui voit dans les magistratures des charges publiques. La magistrature forcée fut d’abord introduite pour ceux qui avaient déjà été magistrats : on obligea ceux que l’occupation d’une magistrature inférieure rendaient éligibles à la magistrature supérieure à poser leur candidature pour cette dernière[30], de sorte que celui qui se trouvait en ligne pour une magistrature devait solliciter la dispense de l’occuper[31]. En outre les enfants et les descendants de sénateurs, réunissant les conditions d’éligibilité nécessaires, étaient contraints à poser leur candidature, s’ils ne le faisaient pas spontanément[32]. Ceux mêmes qui n’appartenaient pas à l’ordre sénatorial ne pouvaient, s’ils faisaient l’objet d’une adlection, obtenir que par faveur une dispense[33]. Mais on a encore pris d’autres voies ; ainsi il est arrivé que, pour remplir les places de tribuns restées vides, chaque magistrat ait été appelé à mettre sur la liste une personne de l’ordre équestre possédant le cens sénatorial[34]. Parfois on a admis comme atténuation que les personnes ainsi entrées de force dans la carrière publique obtiendraient, après l’exercice des magistratures qui leur avaient été imposées, remise de l’obligation, produite par l’occupation même de ces magistratures, d’occuper des magistrature§ supérieures et d’entrer dans le sénat[35]. On n’a probablement pas recouru fréquemment à ces moyens extrêmes et, quand on l’a fait, ce n’a sans doute été que par des sénatus-consultes particuliers ; il ne peut guère avoir été rendu, de disposition générale sur les modes à employer pour combler les vides. Par cela même qu’à défaut de professio on pouvait être promu de force à la magistrature, on devait en général préférer prendre l’initiative d’une déclaration volontaire au moins en apparence. De son côté, le gouvernement laissait sans doute autant que possible à l’écart ceux qu’il n’aurait pu déterminer que par une contrainte directe[36] : il n’y a pas d’exemple, d’application de la contrainte directe aux deux échelons les plus élevés de l’échelle des magistratures, à la préture et au consulat. Comme, dans la Rome républicaine, il n’y avait à arriver aux magistratures que ceux qui, en toute liberté, s’y estimaient préparés, et que, de plus, le patriotisme et la vanité, qui en est le revers inséparable, ont été, dès le principe, les deux plus puissants ressorts moraux de la constitution romaine, la recherche des magistratures conférées par le peuple a existé à Rome de toute antiquité, et les formes usitées dans ce but paraissent elles-mêmes avoir été fixées conventionnellement dès une époque très reculée[37]. La plus ancienne de ces formes, celle qui est véritablement toute naturelle, consiste en ce que le candidat circule pour aller voir les gens qu’il connaît et même ceux qu’il ne connaît pas[38], et serre la main à chacun[39] en lui demandant sa voix ; cette pratique a plus tard été limitée par la loi sous certains rapports[40] ; mais, ainsi qu’il va de soi, elle n’a jamais été interdite. Le moment où le candidat commence sa tournée dépend naturellement de sa volonté ; mais il était d’usage, à l’époque de Cicéron, qu’au moins pour le consulat on commença à poser sa candidature à peu près un an avant l’élection, soit seize mois environ avant l’entrée en fonctions[41]. Les candidats se faisaient aussi connaître extérieurement comme tels aux citoyens en se plaçant pendant l’élection sur la plate-forme sur laquelle le magistrat qui présidait le vote avait son siège[42]. Il leur fut à l’origine défendu, mais ils avaient généralement coutume, au moins depuis le vie siècle, de faire leurs tournées en costume de fête, c’est-à-dire de donner à leur toge blanche, en la frottant de craie, un brillant particulier qui attirait violemment le regard[43]. Il serait étranger à notre sujet d’insister plus longuement sur les actes de brigue qui précèdent ordinairement l’élection. L’ambitio et la prensatio ont sans doute été rarement omises ; la prise de la candida ne l’a peut-être jamais été[44]. Mais elles n’étaient pas prescrites et n’étaient rien de plus que des procédés licites et usuels de propagande. Il faut les mettre sur la même ligne que 1a conduite de la femme chez le mari et les autres cérémonies du mariage que la coutume prescrit, mais que la loi ne connaît pas. Nous entendons par capacité d’être magistrat l’éligibilité[45], la réunion des conditions dont l’existence dans la personne du magistrat à nommer, doit être établie, aux yeux du magistrat qui fait le choix ou qui y préside, c’est-à-dire qui a le pouvoir de procéder à l’acte de nomination, pour qu’il puisse accomplir cet acte. Car, en droit, c’est à lui, et, — puisqu’il n’y a jamais qu’un seul magistrat qui préside le vote, et que l’intercession des collègues, si elle a jamais été admise en matière d’élections, ne l’a été qu’à l’époque la plus ancienne, — c’est à lui seul[46] qu’il appartient de décider si ces conditions sont remplies ou non[47]. Assurément la coutume réclame ici encore que le magistrat ne prenne pas de résolution dans les cas douteux sans avoir préalablement pris l’avis de personnes compétentes et considérées. Nous voyons le magistrat qui préside l’élection, soit en premier lieu soumettre les questions de ce genre à ses collègues[48], soit, selon les circonstances, réunir un conseil spécial à ce sujet, soit même, à titre exceptionnel, soumettre l’affaire au sénat[49]. De plus, l’intercession tribunicienne peut s’exercer[50], en tant que les tribuns du peuple peuvent empêcher le magistrat-président de procéder à l’élection, s’il ne s’incline pas devant leur avis sur la capacité de l’un des candidats. Il n’est pas besoin de prouver que les conditions d’éligibi- Dlspenæs. lité peuvent être modifiées par voie législative, aussi bien pour un cas particulier qu’à titre général, et qu’une exception à une règle en vigueur peut ainsi être faite en faveur d’un candidat isolé. Cela s’est fréquemment produit, à l’époque historique, régulièrement par l’intervention du sénat, en vertu de la compétence générale qui lui était reconnue, dans la période récente de la République, pour dispenser de l’observation des lois. Mais l’élection par elle-même ne suffit pas en droit pour constituer une telle dispense, alors même que l’empêchement était connu des électeurs[51]. Même sur l’éligibilité douteuse, la décision n’appartient pas aux électeurs[52]. D’après la logique du droit public, toute élection faite en violation d’une loi contenant une prohibition absolue est nulle[53]. Le magistrat qui préside le vote a le droit certain et même le devoir de se refuser à faire la renuntiatio, si la majorité des citoyens donnent leurs voix à un candidat qu’il regarde comme inéligible. Nous allons étudier les différents faits qui sont de nature à empêcher l’attribution de la magistrature ; car, bien que, surtout à l’époque ancienne, le président du vote fasse ou ne fasse pas la renuntiatio, à son gré, il va pourtant de soi : en premier lieu, que, dans bien des cas, la logique juridique ou encore des dispositions positives de la loi exerçaient ici une influence déterminante et que le magistrat, président du vote, n’avait qu’à exécuter leurs prescriptions ; en second lieu que, même quand son appréciation était libre, elle était liée par Ies mœurs politiques et par l’usage, et qu’elle le devint toujours plus dans le cours des temps, à mesure que la magistrature perdit la liberté de ses mouvements. Dans les derniers siècles de la République, l’arbitraire du président du vote ne se manifeste qu’exceptionnellement, et lias candidatures ne sont en général écartées qu’en vertu d’une loi expresse ou d’un usage ayant force de loi. Et, par suite, on peut ramener l’éligibilité à une série de conditions déterminées. Les personnes habituées aux façons de penser juridiques trouveront à première vue avantageux : de classer les empêchements d’après leur degré d’intensité, de distinguer les conditions d’éligibilité dont le défaut donne bien au magistrat président du vote le droit et le devoir de repousser la candidature et, en outre, de ne pas faire la renuntiatio, mais qui ne sont pas de nature à permettre d’attaquer l’élection, une fois la renuntiatio accomplie, et celles qui sont absolument nécessaires et faute desquelles l’élection, même accomplie et proclamée, est et demeure nulle[54]. L’existence de cette distinction dans le droit public romain ressort encore nettement dans la tradition. L’empêchement qui résulte de l’infamie appartient, par exemple, à la première catégorie, et celui qui résulte de l’absence des droits de citoyen, à la seconde. Mais le degré d’intensité que possède une condition particulière d’éligibilité reste souvent douteux[55], et, en conséquence, il vaut mieux, tout en tenant compte de cette distinction essentielle, pour les divers cas, dans la mesure du possible, ne pas la prendre pour base de la division des causes d’inéligibilité. Nous partagerons plus commodément ces causes en causes absolues et relatives, selon qu’elles excluent le candidat ou complètement, ou seulement dans le cas particulier. Nous nous occupons d’abord des premières. |
