LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE PREMIER. — LA MAGISTRATURE.
LES ÉMOLUMENTS DES MAGISTRATS.
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Le caractère même des services que l’État réclame des citoyens implique leur gratuité. C’est une règle dont à Rome on ne s’est départi que pour une seule hypothèse, pour le service militaire des soldats et des sous-officiers. En dehors de là, aucune indemnité n’est soldée pour les services et les travaux requis de tous les citoyens capables, ni pour les munera, ni pour les honores, qu’il faut en séparer depuis l’époque de la République, sans que d’ailleurs naturellement cela s’étende aux travaux ou aux services relativement auxquels le peuple conclut des marchés privés avec des citoyens isolés. Les impôts et les corvées sont des charges qui doivent être supportées par tous les citoyens. Il en est de même du service des jurés, de la participation à l’assemblée du peuple et de l’exercice de toutes les fonctions publiques, y compris le tribunat militaire[1] et les grades supérieurs. On ne reçoit de ces différents chefs aucune rémunération, ni du trésor à titre de solde, ni des particuliers intéressés à titre de taxe légale. — En revanche, le magistrat n’est naturellement pas astreint à supporter de ses propres deniers les frais qui résultent de l’exercice des ses fonctions. Les services dont il a besoin, s’ils ne rentrent, à leur tour, ni dans la notion des munera, ni dans celle des honores, lui sont rendus soit par les esclaves publics[2], soit par les appariteurs libres que l’État paie dans ce but[3]. On lui rembourse les frais des fêtes publiques qu’il a à organiser[4], et il en est de même de toutes les autres dépenses du même genre qu’il se trouve avoir à faire. Enfin le magistrat ou le fonctionnaire public en service hors de la ville[5] a droit, d’une part, tant aux moyens de transport par terre[6] et par eau[7] qu’à un mobilier et un équipement de voyage[8], et, d’autre part, il est autorisé à pourvoir aux autres besoins non seulement de lui-même mais de ses compagnons et de ses troupes, partie par des réquisitions gratuites[9], partie par des achats dont il porte le montant au compte de l’État[10]. Il lui appartenait de procéder aux uns et aux autres selon ses besoins et il était lui-même juge de ces besoins. Mais s’il excédait la mesure, il pouvait être poursuivi pour concussion à raison des réquisitions illégitimes et on pouvait lui demander compte des dépenses injustifiées. Conformément à la tendance invariable du droit public romain vers la simplification de l’administration même aux dépens du trésor, l’usage s’est introduit d’écarter dans la mesure du possible la reddition de compte par l’allocation d’indemnités évaluées à forfait ; et leur évaluation n’a naturellement pas été faite par le magistrat. On faisait à ce point de vue des distinctions fondées sur le rang des magistrats ; ainsi le consul recevait un équipement d’une richesse spéciale[11]. A l’époque récente, il est arrivé que le sénat refusât cet équipement à un magistrat mal vu, ou plutôt ne le lui accordât que d’une manière dérisoire. A l’usage de défrayer de leurs dépenses les magistrats occupés à l’extérieur pour un service public et spécialement à celui des indemnités à forfait se lient des conséquences pécuniaires entraînées par l’exercice des magistratures qui sont en partie onéreuses et en partie lucratives pour le magistrat. A ce titre, il faut citer avant tout les sommes allouées aux magistrats pour les fêtes publiques qu’ils devaient célébrer. La coutume parait avoir existé, dès l’époque la plus ancienne, de limiter les dépenses de ces fêtes dans le vœu même qui les instituait, et d’en remettre ensuite l’organisation au magistrat sous cette double clause qu’il n’aurait à rendre aucun compte et qu’en revanche il serait tenu de couvrir sur ses propres ressources tous les excédents de frais que pourrait occasionner la fête. Ces subventions relatives aux jeux n’étaient pas pour les magistrats une source de gain, mais une cause notable de dépense ; car non seulement il semblait, ainsi qu’on le conçoit, peu convenable d’économiser à son profit une partie de la somme ; mais ceux qui donnaient les fêtes étaient poussés par l’ambition et la vanité à grossir volontairement les frais et cette émulation transporta la brigue du champ de bataille et de la salle du conseil sur le théâtre des jeux. Les magistrats qui avaient à remplir des fonctions en dehors de la ville furent également chargés de pourvoir eux-mêmes à l’achat et à l’entretien de leur équipement, pendant le temps déterminé, moyennant une somme fixe (vasarium) qui leur était payée par le trésor[12]. Le montant de cette subvention était déterminé, pour chaque cas particulier, par l’autorité qui équipait le gouverneur, c’est-à-dire habituellement par le sénat[13], et exceptionnellement par le peuple, dans une loi, quand c’était de lui qu’émanait la délégation[14]. Ici, à l’inverse de ce qui avait lieu pour les jeux, la somme était en règle fixée largement, et ces prétendus frais d’équipement prenaient en fait le caractère d’un traitement. Nous savons qu’un gouverneur envoyé pour deux ans en Macédoine reçut, par un vote du peuple, à titre de frais d’équipement, la somme — au reste vivement critiquée pour son exagération — de dix-huit millions de sesterces (= 3.950.000 francs)[15]. On fit pour la charge causée au trésor par le droit de réquisition du gouverneur la même chose que pour ses frais d’équipement. On en évaluait d’avance le montant et, de somme incertaine qu’elle était de sa nature, on la transformait en un chiffre rigoureusement déterminé. Et le motif n’était pas non plus ici de procurer un bénéfice au magistrat, mais de simplifier l’administration, même au prix d’un sacrifice pécuniaire. Tout gouverneur recevait, avant de partir pour sa province, en particulier pour le blé, l’indication de la quantité de grain qu’il était autorisé à réquisitionner (frumentum in cellam) et celle du prix pour lequel les provinciaux obligés à la fourniture devraient la lui livrer. La somme ainsi obtenue lui était ou payée ou déléguée par le trésor, et, dans le règlement de compte postérieur, on ne lui demandait la preuve ni que la quantité arrêtée lui avait été nécessaire, ni qu’elle lui avait coûté le prix fixé. Le gouverneur ne pouvait subir de préjudice pécuniaire ; car, si la quantité arrêtée ne suffisait pas, il pouvait, sans nul doute, se procurer le surplus par la voie habituelle de l’achat amiable et justifier de la dépense en temps et lieu, et, si le prix fixé se trouvait inférieur aux prix courants du marché, — ce qui pouvait assurément arriver, bien qu’on somme le sénat le fixât plutôt au-dessus qu’au-dessous du cours, — la perte était pour l’individu soumis à la réquisition et non pas pour lui. Mais, pour peu qu’il y eût un excédent, soit que lés besoins du gouverneur se fussent trouvés inférieurs an chiffre prévu, soit qu’il eût pu se procurer ce qu’il lui fallait à meilleur compte, par voie d’acquisition amiable, et que par suite il n’eût pas recouru aux acquisitions forcées, il y avait un profit, profit que les gouverneurs consciencieux restituaient bien aux caisses de l’État[16], mais sans que ce fut une obligation légale ; et le gain licite (salvis legibus), que, du moins au vie siècle, les gouverneurs tiraient régulièrement de leurs fonctions, provenait sans doute, plus encore que du vasarium, des spéculations faites sur ces différences et considérées alors comme parfaitement licites. Ce profit ne comprenait pas seulement la différence entre les quantités prévues par le trésor et celles achetées en réalité. Il comprenait aussi les commissions que les individus obligés aux fournitures payaient au gouverneur pour qu’il les dispensât d’y procéder et se procurât lui-même à l’amiable ce qu’il lui fallait, lorsque les conditions se trouvaient leur être défavorables, ou leur étaient rendues telles[17]. Sous l’Empire, la sévérité plus grande du contrôle auquel étaient soumis les magistrats, limita les inconvénients de cette méthode ; mais le système en soi ne fut pas changé[18]. Quant aux fonctions auxiliaires, leurs appointements se sont développés d’une manière toute différente. Ceux qui remplissaient ces fonctions ne pouvaient adresser à l’État de demande directe d’indemnité. C’était l’affaire du gouverneur de pourvoir aux besoins des personnes qui l’accompagnaient pour l’exercice de ses fonctions, et d’y satisfaire soit avec les deniers publics, soit par voie de réquisition. Si ces personnes se trouvaient déjà être rétribuées par l’État de leurs services à un autre titre, comme c’était le cas pour les soldats et les appariteurs des magistrats, le gouverneur ne jouait que le rôle d’intermédiaire. Les réquisitions opérées au profit de tels personnages de sa suite déjà payés par le trésor devaient légalement être portées en compte sur leurs salaires. Cependant, au moins pour les soldats, cette rigueur fut abandonnée assez tôt, on ne leur déduisit plus sur leur solde leurs frais d’armement de nourriture[19] ; et il est probable que, tout au moins quand ils se trouvaient en province, la même libéralité était faite aux appariteurs[20]. Quant aux auxiliaires qui accompagnaient le magistrat en province sans avoir droit ni à solde, ni à salaire, ou pour qui la solde des cavaliers qui leur était due légalement semblait insuffisante, on parait leur avoir reconnu, sinon dès le principe, au moins de très bonne heure, le droit aux vivres, aux logements et aux transports[21] ; et l’usage semble également s’être introduit de très bonne heure, particulièrement pour les principaux d’entre eux, les tribuns militaires et les autres officiers d’état-major, les comites, le questeur et les l6gats qui pouvaient se trouver dans la suite du gouverneur, de remplacer par une indemnité quotidienne en espèces (cibaria)[22] ces prestations en nature[23]. De plus, c’était déjà l’usage général, au moins à l’époque de Cicéron, que le magistrat supérieur allouât à ses officiers et à ses compagnons des frais de vin (congiarium)[24] ou de sel (salarium)[25], c’est-à-dire des gratifications, qui étaient arbitraires, mais qui cependant étaient, comme les traitements, proportionnelles au grade et au temps de service[26], et qui, au moins dans une certaine mesure, étaient portées sur ses comptes officiels de dépenses[27]. Nous ne savons si ces personnes recevaient en outre des frais d’équipement analogues au vasarium des préteurs[28]. Peut-être le vasarium était-il remplacé ici par le salarium. Enfin, sans préjudice de I’équipement ou de son équivalent pécuniaire, auquel ils ont le même droit que les gouverneurs, et du droit aux transports, pour lequel leur anneau d’or leur sert de titre de légitimation[29], les personnages envoyés en mission par l’État reçoivent dès l’époque de la République des frais de route (viaticum)[30]. La raison en est probablement qu’ils n’ont pas, comme les gouverneurs, de deniers publics confiés, à un autre titre, à leur maniement et à leur comptabilité, et que, par suite, ils n’ont pas le moyen que ces fonds fournissent aux premiers pour parer à leurs dépenses personnelles. On peut rattacher au même ordre d’idées les indemnités journalières attribuées par le sénat aux commissaires envoyés pour procéder à des partages de terre, et probablement à tous les délégués envoyés hors de Rome avec des fonctions analogues[31]. Auguste procéda à une nouvelle réglementation des traitements lorsqu’il refondit en l’an 727 les magistratures et l’État. Les frais de voyage des ambassadeurs ne se rencontrent plus, sous le Principat dans l’administration de l’empire[32], les relations entre le sénat et les magistrats romains ayant disparu avec la République. En revanche, tous les fonctionnaires et officiers de rang sénatorial, ou équestre en fonctions hors de Rome[33], reçurent des indemnités fixes proportionnelles à leur rang[34], tandis que les indemnités et gratifications allouées antérieurement aux gouverneurs et à leur suite civile ou militaire à des titres divers furent supprimés. Les chiffres paraissent avoir été fixés plus bas qu’auparavant. Tout ce que nous savons, c’est qu’un proconsul consulaire recevait pour son année d’administration 1 million de sesterces (= 972.000 fr.)[35] et que les appointements annuels d’un tribun militaire étaient de 25.000 sesterces (= 6.800 fr.)[36]. Il est souvent fait allusion dans les recueils de droit au traitement des adsessores des gouverneurs de province impériaux[37], adsessores dont l’origine est dans les contubernales d’autrefois ; mais le montant n’en est jamais indiqué. Les assesseurs de l’empereur, c’est-à-dire les personnages employés dans son consilium, reçoivent eux-mêmes, bien que leurs fonctions s’exercent à Rome, au moins, en tant qu’ils appartiennent à l’ordre équestre, des appointements pour lesquels on distingue trois classes, la première à 200.000 sesterces (= 54.000 fr.), la seconde à 100.000 (= 27.000 fr.), la dernière à 60.000 (= 16.000 fr.)[38]. Cependant ces émoluments, aussi bien ceux payés aux gouverneurs que ceux payés à leurs officiers et à leurs compagnons, désormais tous réunis sous le nom commun de salarium, ont toujours gardé le caractère de gratifications et ne sont pas soumis légalement aux règles du louage de services[39]. — On ne peut avec certitude ni nier ni affirmer que les anciennes fournitures en nature aient été, à l’époque récente, cumulées avec ces salaria[40]. Les traitements des personnes libres employées à l’administration des finances impériales présentent un caractère spécial. Cette administration est considérée comme étant exclusivement l’affaire privée de l’Empereur, et, par cette raison, les personnes qui y sont occupées sont, outre les esclaves de l’Empereur, des intendants, procuratores, qui sont à son service particulier et qui, précisément pour cela, ne peuvent être, pris dans l’ordre adjoint à l’Empereur pour le gouvernement de l’État. La gestion des affaires d’autrui rentré au point de vue romain parmi les services d’amitié qui au sens strict, excluent l’idée de rémunération. Elle est par conséquent regardée, en droit civil, non pas comme un louage de services, mais comme un mandat, et elle est exempte de la tache qui frappe, dans l’idée romaine, le travail salarié. Les intendants de l’Empereur sont considérés comme ses mandataires et ne sont pas au point de vue de leurs émoluments traités comme des gagistes. Néanmoins leur rémunération a un caractère essentiellement différent de celui de la rémunération des magistrats que nous venons d’étudier. En premier lieu, elle n’est pas seulement accordée aux employés des finances occupés au dehors ; elle l’est aussi à ceux occupés à Rome[41]. En second lien, les appointements des employés des finances doivent avoir eu une élévation relative sensiblement plus haute, et, à la différence de ce qui existe ailleurs pour la carrière publique, les fonctions de cette catégorie, qui ont pris pratiquement la place de l’industrie des publicains, paraissent avoir conduit leurs titulaires à la fortune d’une façon régulière et licite (VI, 2). En troisième lieu, le montant des appointements apparaît ici sans voiles ; parmi les employés des finances de l’ordre équestre, les rangs hiérarchiques dépendent des classes d’appointements et c’est même d’elles que se tirent les dénominations au IIIe siècle[42]. Quand une pareille gradation est faite, on distingue d’ordinaire les trois classes des ducenarii, des centenarii et des sexagenarii. Le traitement le plus élevé qui se rencontre dans cet ordre est celui du procurator rationis privatæ, du ministre des finances ; il s’élève à 304.000 sesterces (= 80.400 francs)[43]. Les titres ne sont pas composés par ce procédé pour les postes de magistrats, ou de pseudo-magistrats, même de rang équestre[44]. La transformation complète éprouvée par le système des traitements dans le régime établi par Dioclétien et Constantin ne peut être décrite ici[45]. Il n’y resta de non-salariés que les magistrats municipaux, ce qui comprend les débris des anciennes magistratures de la ville de Rome, notamment la préture et la questure. En revanche, tous les fonctionnaires et les employés de l’État sont désormais payés de la même manière. Par conséquent les distinctions antérieurement établies soit pour la solde des soldats, soit pour les salaria des fonctionnaires publics occupés hors de Rome, soit pour les honoraires des employés des finances impériales et les salaires des appariteurs sont effacées. Le taux des appointements fut, par suite de la désorganisation absolue du système monétaire, d’abord réglé en nature, en rations pour les hommes (annona) et en fourrages (capitus) pour les animaux employés par eux, qui d’ailleurs pouvaient être convertis et soldés en argent d’après le cours présent des céréales dans la capitale, et qui ensuite, lorsque le système monétaire se releva dans une certaine mesure, furent évalués en argent suivant un tarif stable et furent exclusivement réglés en espèces[46], — si bien que le développement qui avait conduit du système des cibaria à celui des salaria se reproduisit 13. Les taxes légales imposées aux particuliers étaient inconnues à l’ancien droit et les autorités élevées n’en ont jamais touché è aucune époque. C’est seulement depuis la seconde moitié du IVe siècle que l’on peut établir l’existence légale, au profit des employés subalternes, de frais de justice, qui acquirent bien vite une élévation considérable et devinrent pour les plaideurs une lourde charte[47]. |
