LE DROIT PUBLIC ROMAIN
LIVRE PREMIER. — LA MAGISTRATURE.
LES ATTRIBUTIONS DES MAGISTRATS.
II. LE COMMANDEMENT MILITAIRE (Imperium).Imperium, le mot qui, dans la langue technique, désigne d’une manière générale la puissance du magistrat le plus élevé, est employé par excellence, d’une façon qui n’est pas moins technique et qui est beaucoup plus fréquente, pour exprimer le commandement militaire[1]. Cela vient de ce que le commandement en chef des armées est l’élément essentiel de la plus haute puissance publique et en est inséparable en principe. La possession en appartient aussi bien aux hauts magistrats ordinaires, consuls, préteurs, dictateurs, maîtres de la cavalerie, qu’aux titulaires extraordinaires de la puissance la plus élevée, pour la situation desquels la qualification cum imperio est pour ainsi dire officielle[2] ; il n’y a jamais eu de magistrats du premier rang qui n’eut pas le droit de former et de conduire l’armée. C’est un point douteux de savoir si l’expression imperium est exclusivement réservée aux magistrats supérieurs. Peut-être a-t-elle pu en outre être appliquée aux officiers en sous-ordre, pourvu qu’ils fusent magistrats et fussent donc pareillement en possession d’un commandement indépendant[3]. L’imperium n’est jamais attribué aux officiers qui ne sont pas magistrats[4]. Mais les magistrats qui ont le droit d’exercer le commandement ne font pas tous ni à tout moment usage de leur droit. Les magistrats que leurs attributions affectent à l’administration domi, comme en particulier le préfet de la ville et le préteur urbain, peuvent se trouver dans le cas d’exercer leur commandement militaire ; mais, en règle, leur imperium se limite plutôt à la juridiction civile, qui, comme nous aurons à le montrer dans la section qui lui est relative, est aussi inséparable de la magistrature suprême, et par suite est aussi désignée techniquement, bien que d’une façon peu fréquente et seulement dans des tournures déterminées, par le mot imperium. Ce dont nous devons traiter ici, ce n’est pas du commandement militaire qui est attaché, en principe, à la puissance suprême, mais du commandement militaire effectif. L’imperium, l’ensemble des attributions de nature militaire du magistrat supérieur, qu’il faut bien distinguer des fonctions exercées militiæ, pour lesquelles la limite est territoriale, se compose principalement des éléments qui suivent[5]. 1. Le magistrat investi de l’imperium militaire a le droit de recruter une armée parmi les citoyens, et aussi, plus tard, parmi les alliés[6], et de prendre son serment, au nom et pour la durée de la magistrature dont il est investi[7], comme aussi de licencier les soldats, par mesure individuelle ou collective. Assurément ce droit a été limité par l’usage, sinon par la loi. Mais l’accomplissement des levées est un des actes ordinaires du magistrat et ne demande pas de vote du peuple. Un sénatus-consulte précédait habituellement le dilectus, au moins à l’époque pour laquelle nous avons des témoignages certains ; mais cependant il n’était pas constitutionnellement nécessaire, surtout quand il ne s’agissait que de la lavée régulière de deux légions par consul, et que l’on ne demandait pas aux citoyens de sacrifices extraordinaires, soit en retenant au service ceux qui avaient été appelés l’année précédente, soit en faisant des levées plus étendues[8]. Le droit de former l’armée n’était, comme il sera montré plus loin au sujet du Consulat, pas ordinairement exercé par les préteurs, même lorsqu’ils prenaient le commandement. Mais la levée annuelle faite par les consuls ne parait être tombée en désuétude que vers la fin de la République, avec le développement progressif du service permanent[9]. Ce qui vient d’être dit s’applique aux levées régulières, attachées à la capitale ; en outre, tout magistrat qui a l’imperium a, selon les circonstances, le droit de convoquer, en cas d’urgente, les individus en état de porter les armes, conformément aux prescriptions générales sur le tumultus[10]. 2. Le droit de nomination et de révocation des officiers est étroitement lié à celui de former l’armée ; il eu fait même véritablement partie. Cependant il a été limité de bonne heure. D’un côté, l’extension du vote du peuple à la questure, probablement réalisée après la chute des décemvirs, a mis, aux côtés du général, comme un second magistrat également élu par les citoyens, celui qui jusqu’alors était son premier lieutenant ; d’autre part, en 392, l’élection d’une partie, puis, entre 463 et 535, l’élection de la totalité des tribuns des quatre légions régulières annuelles furent attribuées aux comices, de sorte que le consul, s’il n’était pas, comme il arrivait parfois, dégagé de la règle légale, n’avait le choix des tribuns que pour les légions levées, à titre exceptionnel, en sus de ce chiffre[11]. Le général nomme en outre les centurions et les décurions[12] et tous les officiers de création nouvelle, comme les præfecti socium, les præfecti fabrum. Lorsque, sous l’Empire, les magistrats supérieurs à l’exception de l’empereur cessèrent de commander les troupes, il leur resta encore quelque temps, comme débris de ce droit de nomination, celui de nommer les præfecti fabrum, qui avaient en effet perdu relativement tôt leur caractère militaire[13]. 3. Le magistrat a le droit de faire la guerre aux peuples avec lesquels Rome est en guerre on plutôt n’est pas en rapport de trêve ou d’alliance, mais non de déclarer la guerre à un. État, à l’encontre d’un traité existant. Le droit de déclarer la guerre, ou, pour parler plus exactement, le droit de déclarer déliée et rompue une alliance régulièrement conclue on une trêve qui n’est pas expirée, réside dans le peuple assisté du conseil des anciens. 4. Le général en chef a comme tel qualité pour conclure des traités de trêve, d’alliance, de paix et de dédition. Cependant ce n’est pas ici, mais dans la dernière section de cette partie qu’il doit être question de ce droit ; car ce n’est pas une particularité du commandement militaire supérieur, mais une application pure et simple du droit général appartenant au magistrat de représenter l’État à l’extérieur. Il suffit ici de rappeler la règle que le magistrat peut bien conclure toute espèce de traité pour l’État, mais que, s’il le fait sans mandat, il agit à ses risques et périls, c’est-à-dire qu’il peut y avoir cassation du traité et même extradition de celui qui l’a conclu. 5. Naturellement la haute administration militaire ne peut pas se séparer du haut commandement. Des formes fixes ont été établies sous ce rapport pour la tenue des caisses. On distingue les fonds confiés par l’État sur son actif au général pour faire la guerre, d’une part, et le butin de guerre, de l’autre. L’administration et la comptabilité des deniers de la première espèce sont, depuis l’an 333 de Rome, attribuées à un magistrat spécial, également nommé par le peuple, au questeur militaire[14] ; seulement la limitation essentielle apportée par là à la libre disposition du général en chef ne s’applique pas à la dictature. Au contraire, le général n’était pas obligé de remettre le butin au questeur qui lui était adjoint ; il le gérait librement, et nous trouvons employés à cet effet, au moins à la fin de la République, les præfecti fabrum qui ont été mentionnés plus haut[15] ; si bien qu’il y a à l’armée deux caisses, la caisse de l’État et celle du général. Une conséquence des pouvoirs d’administration financière Droit de battre du général, est son droit de battre monnaie. Le droit de battre monnaie. monnaie, qui fut sans doute à l’origine un des droits généraux du magistrat, a été, dans la capitale, et probablement de très bonne heure, non seulement placé sous le contrôle du sénat, mais retiré des mains des magistrats supérieurs. Au contraire, les généraux ont, pendant toute la durée de la République, conservé le droit d’émettre des monnaies de toutes les valeurs, même des plus élevées, au pied légal romain et plus tard à tous les pieds admis dans l’intérieur de l’État, comme aussi, depuis l’époque où les magistrats qui émettent des monnaies commencent à se nommer sur elles, celui de frapper les leurs à leur nom[16]. Abstraction faite de l’administration qui se rapporte aux besoins directs de l’armée, et qui est inséparable du commandement, l’administration en générai n’a pas, on le conçoit, été irise par les Romains dans une relation plus intime avec le commandement militaire. En ce qui concerne spécialement l’Italie, on y laisse la place la plus large possible à l’administration des communes par elles-mêmes, et le pouvoir central n’est pas représenté par les consuls en leur qualité de généraux, mais principalement par les magistrats en fonctions dans la capitale, et, à leurs côtés, par les quatre questeurs qui résident en Italie. Dans les provinces, les fonctions administratives d’un caractère stable sont absolument liées aux fonctions judiciaires de même nature. 6. Il sera traité plus loin, d’une façon spéciale, de la juridiction civile et criminelle qui appartient au magistrat. La juridiction criminelle peut assurément aussi être regardée comme une partie intégrante de l’imperium militaire ; car non seulement les peines, mais les agents de répression et la notion même de l’acte punissable prennent, à l’égard des soldats, des formes essentiellement différentes. Les agents de répression sont, pour le soldat, les officiers, qui ailleurs n’ont pas qualité pour exercer la juridiction criminelle, en particulier les tribuns militaires et les præfecti socium[17]. Quant à l’acte punissable, non seulement on a organisé une série de crimes et de délits qui ne peuvent être commis que par des soldats et sont de préférence soumis à la justice des camps, mais tel acte qui, dans la vie civile, ne fonderait qu’une action civile de la compétence du préteur est justiciable des tribunaux de répression militaire comme violant la discipline des camps ; nous en avons, par exemple, la preuve pour le vol[18] et pour le manquement à la parole donnée[19]. La procédure revêt, en pareil cas, les formes extérieures de la procédure civile[20] ; mais il n’en est pas moins vrai que son fondement juridique n’est pas dans un droit de juridiction inter privatos, qui fait défaut au général, mais dans le commandement militaire. Cette procédure s’appliquait certainement lorsque le coupable et la victime appartenaient l’un et l’autre à l’armée, peut-être aussi quand un civil poursuivait un soldat : on ne peut rien déterminer de plus précis à son sujet ; car il est peu question de cette juridiction castrensis, et il y restait sans doute une large place pour l’arbitraire du général. 7. Il semble aller de soi que celui à qui appartient l’imperium a le droit de s’appeler imperator, en grec, αύτοκράτωρ[21], et il a pu en être ainsi dans le principe[22]. Mais plus tard, en premier lieu, l’acception étroite, qui est déjà saillante pour le mot imperium, s’est si bien établie pour le terme d’imperator que ceux qui sont investis d’un imperium autre que celui du général ne se qualifient jamais d’imperatores, et qu’en revanche ce terme devint le titre même du général. En outre, pour les généraux eux-mêmes, l’usage s’établit de ne pas prendre le titre d’imperator, en entrant en possession du commandement, mais seulement après avoir gagné la première grande bataille. Légalement c’est d’eux seuls qu’il dépend de décider quand cela a eu lieu[23]. Pourtant la coutume prescrit de laisser l’initiative aux soldats sur le champ de bataille[24], ou au sénat[25]. Il ne parait pas en revanche y avoir eu, à l’époque républicaine, de limitation de forme tenant à la nature des succès militaires qui donnent droit à ce titre[26]. Suivant un usage établi dès le VIe siècle[27], le général se nomme au début par le titre officiel de ses fonctions, consul, proconsul, préteur, etc., il n’obtient le nom de général en chef que comme titre attaché à la victoire, et alors il laisse désormais habituellement de côté le titre officiel de ses fonctions[28]. — Lorsque, comme nous verrons plus loin, on eut, en 709, étendu le droit de triompher à ceux qui commandaient en sous-ordre, on ne put guère leur refuser davantage le droit de prendre le titre d’imperator qui passait pour une distinction inférieure, servant en règle d’acheminement au triomphe ; nous trouvons, pour l’époque, des documents dans ce sens[29]. Seulement ici l’attribution du titre ne doit pas avoir dépendu du commandant en sous-ordre lui-même ni de ses troupes, mais du sénat ou encore du commandant en chef. Jusqu’à la constitution du Principat en 727, le titre d’imperator a été fréquemment accordé non seulement à des triomphateurs[30], mais encore en l’absence de triomphe[31]. Mais, dès que la monarchie s’établit en prenant ce titre pour base, l’usage le réserva à ceux qui étaient investis de cette monarchie[32]. On parvint sans doute à ce résultat en exigeant de nouveau la condition d’un commandement militaire indépendant[33] ; car, à l’exception de quelques rares hypothèses où le proconsul d’Afrique livra bataille, remporta la victoire et devint imperator[34], il n’y eut plus, depuis 727, d’autre commandement militaire indépendant que celui qui était lié à la puissance proconsulaire secondaire. Par suite, le titre est bien porté, sous le Principat, avec son ancienne valeur, mais seulement par le prince ou par des titulaires particuliers de la puissance proconsulaire secondaire, ainsi qu’il sera établi plus longuement dans la théorie du Principat. 8. Le triomphe, la fête de la victoire célébrée au retour du général et de l’armée[35], rentre, comme le droit de prendre le titre d’imperator, parmi les droits du magistrat ; c’est-à-dire que le droit de triompher a pour condition la possession absolument complète[36] de l’imperium le plus élevé, au moment de la fête[37]. Par suite, il n’y a, dans la rigueur du droit, de capable de triompher que le magistrat du premier rang qui est présentement en fonctions et qui a été nommé conformément aux règles constitutionnelles[38]. Cette formule exclut : a. Les magistrats qui ne sont plus en fonctions. Jamais le triomphe n’a été célébré par un particulier. C’est un acte qui se produit toujours sans qu’il y ait eu de solution de continuité dans l’exercice de la magistrature[39], ni même, d’après la rigueur du droit, dans les auspices militaires[40]. b. Le magistrat qui ne commandait pas en chef au moment de la victoire. Si deux magistrats, ayant en soi le droit de triompher, exercent simultanément le commandement, le droit au triomphe n’appartient rigoureusement qu’à celui qui est au sens propre le commandant en chef, c’est-à-dire s’il y a un consul et un dictateur, au dictateur[41] ; s’il y a un préteur et un consul, au consul[42] ; s’il y a deux consuls, à celui qui, d’après le roulement, avait au jour de la bataille l’auspicium et l’imperium[43]. C’est probablement le motif pour lequel jamais un maître de la cavalerie n’a triomphé[44]. II est en outre conforme à ce principe qu’on ait été jusqu’à contester le droit de triompher, au général qui remporte une victoire sur un autre territoire que celui qui est soumis à sa compétence propre[45]. — Cependant on n’a plus, à l’époque récente, tenu un compte rigoureux de ces scrupules ; à partir de la première guerre punique, le triomphe, oui du moins l’ovation a été accordée dans tous les cas de ce genre qui nous sont connus. c. Le magistrat qui, bien que nommé magistrat du premier rang, l’a été par dérogation à la rigueur du système constitutionnel, ainsi spécialement le tribun militaire consulari imperio[46] ; ce qui fait qu’en dehors de l’époque royale le triomphe requiert la qualité de dictateur ou de membre du collège des consuls et des préteurs[47]. d. Le magistrat en fonctions après l’expiration de la durée légale de ses pouvoirs. Même lorsqu’il continue à exercer le commandement, il ne peut pas triompher ; car la célébration du triomphe implique la possession de l’imperium, et l’imperium qui existe par prorogation disparaît de droit au passage du pomerium. Cependant cette conséquence rigoureuse du principe n’en a peut-être jamais été tirée en pratique[48] ; une loi spéciale prolongeait en pareil cas l’imperium du magistrat jusqu’à la fin du jour où il franchissait la limite de la ville[49]. e. Le magistrat ou le promagistrat qui a résigné son commandement. Le général qui cède le commandement à son successeur sans que les troupes reviennent avec lui à Rome, en les remettant au contraire à ce successeur, renonce par là au triomphe. Car ce n’est pas à raison d’une bataille gagnée, mais à raison d’une guerre terminée victorieusement et de la rentrée des troupes à Rome que la fête est célébrée ; on ne peut concevoir de véritable fête de la victoire sans le retour des vainqueurs dans leurs foyers[50]. Il n’est pas nécessaire que la paix ait été préalablement conclue ; par exemple, pendant la guerre d’Hannibal, le triomphe fut célébré après la prise de Tarente et la défaite d’Hasdrubal, et ce n’est qu’à raison d’autres objections de forme qu’il n’y a pas eu de triomphe en règle après las avantages décisifs obtenus en Sicile et en Espagne. Plus tard, lorsque les guerres s’étendirent et que spécialement les conquêtes d’outre-mer ne purent être conservées sans garnisons permanentes, on n’exigea plus le retour de la totalité de l’armée pourvu que la guerre eût été en fait terminée victorieusement (debellatum)[51]. Désormais le commandement resta toujours au général à son retour jusqu’au moment où il franchissait le pomerium[52]. f. Celui qui représente le général absent et celui qui commande sous les ordres du général présent[53] ; car le triomphe ne tient pas au fait du succès militaire, mais au droit de la magistrature ; par conséquent il appartient à celui sous les auspices duquel le combat est livré. Il n’y a pas à distinguer à ce point de vue si l’officier qui commandé alienis auspiciis a ou non, comme représentant, la qualité de promagistrat. Cette règle, qui fut observée sans aucune infraction pendant toute la République et même dans les premiers temps de la dictature de César[54], fut écartée par lui peu de temps avant sa mort[55]. Le procédé qu’il employa fut probablement de faire reconnaître au légat en question, pour le jour du triomphe, un imperium proconsulaire fictivement indépendant[56]. Le triomphe a été traité de la même manière à l’époque des triumvirs[57]. Mais, depuis la constitution de la monarchie, il n’a plus de nouveau été accordé qu’à ceux qui avaient un imperium propre[58]. g. Le promagistrat dont l’imperium est exclusivement relatif à l’extérieur de la ville. L’exclusion du triomphe même pour cette catégorie de promagistrature fut encore réclamée avec succès par le parti conservateur, en 548, à l’encontre de P. Scipion et, en 535, contre L. Manlius Acidinus[59] ; mais il y eut deux autres cas, en 554 et en 558, où le petit triomphe tout au moins fut accordé aux généraux desquels il s’agissait[60]. Les triomphes complets les plus récents qui n’aient pas été célébrés en vertu d’une magistrature régulière sont ceux de Cn. Pompée en 674 et 683[61] ; mais la cause n’en est pas dans un retour à l’ancienne rigueur, elle est dans l’absence de commandements de ce genre dans le plein développement du régime aristocratique. — Comme il va de soi, il fallait encore dans ce cas que l’imperium flet concédé par un privilegium pour le jour du triomphe[62]. Le triomphe est un acte des fonctions de général ; c’est la seule hypothèse dans laquelle le magistrat soit admis à agir sur le territoire de la ville comme s’il se trouvait sur le territoire militaire[63]. Pour ce motif, il est probable que le droit de provocation était supprimé le jour du triomphe, et qu’on y permettait, dans l’intérieur de la ville, l’usage des haches[64], qui paraissent y avoir été employées pour l’exécution des prisonniers de guerre destinés à la mort[65]. En ce qui concerne la nature de la guerre et de la victoire elles-mêmes, les conditions suivantes sont requises pour le triomphe : a. Pour qu’il puisse y avoir régulièrement une célébration de la victoire, il faut qu’il y ait eu une guerre régulière. La répression d’insurrections civiles ou de révoltes d’esclaves ne donne par conséquent droit ni au triomphe, ni à l’ovation[66]. Quant au triomphe, cette règle a été observée sans exception, au moins quant à la forme : ainsi, en 708, César triompha sur la Gaule, l’Égypte, le Pont et l’Afrique, Auguste, en 793, sur la Dalmatie et l’Égypte[67]. Mais l’ovation a été admise assez tût dans de telles hypothèses[68] ; on rencontre des ovations pour la guerre servile de Sicile, en 655[69] ; pour celle d’Italie, en 683[70]. Plus tard une ovatio fut même prescrite pour la guerre civile heureusement évitée en 714[71]. b. La victoire à laquelle se rapporte la fête ne doit pas avoir été remportée sans un combat sérieux et une grande effusion de sang. Ce point fut, à l’époque récente, précisé légalement il fallut que cinq mille ennemis au moins eussent succombé dans la guerre, et cela dans une seule et même bataille[72]. Un plébiscite, rendu en 692, tenta d’empêcher les bulletins militaires mensongers[73]. En présence de ces dispositions vacillantes en elles-mêmes et plus vacillantes encore dans leur application pratique, le point de savoir à qui appartiendrait la décision sur cotte application était naturellement de la plus extrême importance. En droit, cette décision appartenait sans doute, en première ligne, au général lui-même, et, lorsqu’il se contentait de célébrer la victoire hors de la ville, par exemple sur le mont Albain, personne ne pouvait, même à l’époque récente, l’en empêcher[74]. Il n’en était pas autrement à l’intérieur de la ville, à l’époque ancienne : la preuve en est qu’antérieurement à 523, aucun triomphe n’a eu lieu sur le mont Albain. L. Postumius Megellus en 460[75], C. Flaminius et P. Furius Philus, en 531[76], et, en 611, Appius Claudius[77] ont encore triomphé légalement au Capitole, en dépit de l’opposition des autorités de la capitale. Mais, soit par suite de la suprématie toujours croissante du sénat, soit comme correctif nécessaire de l’ambition démesurée des magistrats, il passa sûrement de plus en plus dans l’usage de ne célébrer la victoire que si le sénat l’autorisait et allouait les fonds nécessaires[78]. Les tribuns du peuple et les conciles de la plèbe sont aussi intervenus souvent dans ces délibérations, tantôt pour inviter les généraux à triompher, soit d’accord avec le sénat, soit à l’encontre de son avis[79], tantôt, dans leur rôle moderne de gardiens des traditions, pour arrêter le général, à l’aide de leurs pouvoirs supérieurs à tous les autres, par voie de prohibition et d’arrestation ; et en fait, dans le cercle de leur compétence, c’est-à-dire pour l’ascension triomphale au Capitole, ils se sont alors fait en général obéir[80]. De plus, les triomphes célébrés durant la magistrature se firent, dans le cours des temps, toujours plus rares ; ils devinrent même, après que Sulla eut lié l’imperium militaire au proconsulat et à la propréture, juridiquement impossibles dans l’ordre habituel des choses. Or, pour le triomphe des proconsuls et des propréteurs, il fallait toujours, comme nous avons dit plus haut, une dispense de l’observation des lois. Et, par suite, le triomphe se trouva ainsi transformé de droit ordinaire du magistrat en faveur particulière accordée à un général déterminé par un vote spécial du peuple et plus tard du sénat. Sous la monarchie, le triomphe a été traité comme l’acclamation d’imperator, bien que le premier honneur dût paraître donner lieu à moins d’objections politiques que le second[81]. Le rétablissement de la règle ancienne, d’après laquelle le triomphe n’est admis qu’en vertu d’un imperium propre, et la concentration de l’imperium dans la main du prince, eurent pour effet naturel de rendre en fait le triomphe un privilège de l’Empereur ; l’exception, qui exista pendant quelque temps pour la province sénatoriale d’Afrique,par suite de son occupation par une légion, fut bientôt écartée, Assurément le droit au triomphe continua d’appartenir, à côté du prince, aux titulaires de la puissance proconsulaire secondaire ; mais, depuis Agrippa, bien qu’étant dans les conditions de fait et de droit, eût refusé, à deux reprises, le triomphe qui lui avait été voté par deux fois par le sénat, sur la proposition d’Auguste[82], les titulaires de cette puissance eux-mêmes n’ont été admis à triompher que par exception, et, depuis l’an 71, ils ne l’ont même plus été du tout[83]. Au reste, le triomphe fut remplacé par la concession du’ costume triomphal, des ornamenta triumphalia. 9. Ce n’est pas à parler au commandement en chef, mais à la victoire[84] que se rattache le droit de l’imperator de distribuer des décorations militaires aux officiers et aux soldats[85]. Quant aux présents faits à la suite de la victoire, il en sera traité plus loin au sujet du droit de disposition reconnu aux magistrats sur les biens de l’État. |
