LA MONARCHIE FRANQUE
CHAPITRE VI. — DU POUVOIR LÉGISLATIF.
|
Les écrivains de l'époque mérovingienne ne nous disent jamais ni que le pouvoir législatif appartînt aux rois, ni qu'il appartînt au peuple. C'est dans les actes législatifs eux-mêmes que nous devons chercher comment et par qui ces actes étaient faits. La Loi salique nous apporte peu de lumière sur ce sujet.
Du roi elle ne parle jamais comme législateur, du peuple elle ne parle pas du
tout. Elle ne contient pas de formule de promulgation, en sorte qu'il est
absolument impossible de savoir si elle a été rendue exécutoire par la
volonté d'un roi ou par la volonté d'un peuple. Il est vrai qu'un certain
nombre de manuscrits, environ vingt-trois sur soixante-six, renferment deux
prologues ; mais ces prologues ne font pas corps avec la loi : dans les
manuscrits, tantôt ils la précèdent et tantôt ils la suivent ; quelquefois
ils sont séparés d'elle par d'autres textes d'époque carolingienne. Ils ne sont
pas du même style ni de la même langue que la loi, et il est assez visible
qu'ils ne sont pas l'œuvre d'un législateur. On ne peut donc pas faire
beaucoup de fond sur eux. Ils mentionnent une première rédaction de la loi
qui aurait été faite à une époque inconnue, dans des lieux inconnus, par des
hommes dont les noms sont légendaires. Quoi qu'on doive penser de cette
assertion, l'auteur du grand prologue arrive ensuite à des personnages plus réels,
et il nous apprend que tout ce qui dans l'ancienne
loi n'était pas convenable fut éclairci et corrigé par Clovis, proconsul et
roi, et par ses fils Childebert et Clotaire[1]. Cette seconde
assertion est moins légendaire que la première. L'auteur du prologue pouvait
bien penser qu'une très antique rédaction avait été faite par les sages du peuple, mais il savait plus
certainement qu'à partir de Clovis les rois avaient eu le droit et le pouvoir
de modifier, de corriger, de faire la loi. Or il ne nous dit pas que le texte
qu'il a sous les yeux soit l'ancienne rédaction prétendue populaire ; son
prologue implique plutôt que ce texte est celui que les rois ont amendé et
refait. Il se trouve aussi dans quelques manuscrits un épilogue
qui n'est peut-être que l'œuvre d'un praticien du septième siècle, mais qui a
un singulier caractère de précision et qui tire de là quelque valeur[2]. Il nous apprend
: 1° que le premier roi des Francs, c'est-à-dire Clovis, a institué la loi
depuis le titre Ier jusqu'au titre LXII[3] ; 2° qu'ensuite
le même roi y fit des additions, jusqu'au titre LXXVIII, et qu'il les fit de concert avec ses optimates[4] ; 3° que, plus
tard, le roi Childebert examina ce qu'il devait
ajouter, composa les titres LXXIX à LXXXIII, et les mit avec raison dans la
loi[5]
; 4° que Childebert communiqua ces additions à son
frère Clotaire, qui les reçut avec joie, les discuta dans son royaume
— ou, suivant un autre manuscrit, avec les sages de son royaume —, les ajouta aussi à la loi et en envoya une nouvelle
copie à son frère[6] ; 5° qu'enfin les
deux rois décidèrent entre eux que tout ce qu'ils
avaient ainsi établi serait stable et demeurerait à perpétuité[7]. On voit assez
que, dans la pensée de celui ou de ceux qui ont écrit ces lignes, les rois
avaient le pouvoir législatif. Cet épilogue est du septième siècle ; mais
c'est précisément du sixième et du septième siècle que nous parlons, et il
n'y a guère d'apparence que ces hommes se soient beaucoup trompés. Si nous regardons maintenant le corps même de la Loi
salique, nous n'y trouvons pas un seul indice de l'intervention d'un peuple
ou d'une assemblée nationale[8]. Le roi y est
appelé du nom de maître, dominus[9] ; et cela est le
contraire de l'idée d'un peuple souverain. La désobéissance à une simple
lettre du roi est punie de l'énorme amende de 200 sous d'or, autant que le
meurtre[10].
Le Franc qui est dans la protection royale a par cela seul un prix trois fois
plus élevé que les autres Francs[11]. Des
dispositions de cette nature peuvent être l'œuvre des rois et de leurs
optimates ; il est difficile de croire qu'elles soient l'œuvre d'un peuple
faisant lui-même ses lois. Le code des Ripuaires ne contient pas non plus de formule
de promulgation, en sorte que nous n'en connaissons pas l'auteur. Nous lisons
dans une sorte de prologue qui est commun à cette loi et à celle des Bavarois[12] : Le roi Thierri, lorsqu'il était à Châlons, choisit de
savants hommes qui connaissaient les anciennes lois, et sous sa dictée il fit
écrire la Loi des Francs, celle des Alamans, celle des Bavarois, conformément
à la coutume de chaque nation qui était en sa puissance. Il y ajouta ce qu'il
convenait d'ajouter, il supprima ce. qui était à corriger. Ce qui était
conforme à la coutume des païens, il le changea suivant la loi chrétienne[13]. Ce que le roi
Thierri ne put corriger entièrement, Childebert le retoucha, et Clotaire II
acheva leur œuvre. Le très glorieux roi Dagobert renouvela le tout par les
quatre hauts dignitaires nommés Claudius, Chadoindus, Magnus et Agilulfus. Il
améliora tout ce qui se trouvait dans les lois antérieures et donna à chaque
nation un code écrit qui subsiste jusqu'à nos jours[14]. Ce texte n'est pas un document plus officiel et plus sûr que le prologue de la Loi salique. Encore y voyons-nous que ceux qui l'ont écrit croyaient que la loi était l'œuvre des rois, et ne supposaient pas que le peuple eût été appelé à la discuter. Il est bien vrai que ces rois avaient pris pour base les vieilles coutumes ; il est bien vrai aussi que leur travail avait été préparé par ce qu'ils avaient de jurisconsultes ; mais ils avaient ajouté, supprimé, corrigé comme ils avaient voulu. Aussi ne trouvons-nous dans le corps de cette loi aucun indice du droit populaire. C'est le roi qui parle, et c'est lui qui ordonne. Il dit : nous voulons, nous statuons, hoc jubemus, hoc constituimus[15], nous avons fait écrire dans la loi, scribere jussimus[16]. Le roi franc parle exactement comme parlaient les empereurs romains dans leurs constitutions. La loi est son œuvre. Aussi cette Loi ripuaire est-elle toute monarchique ; la désobéissance au roi y est punie de la peine de mort[17]. En dehors de la Loi salique et de la Loi ripuaire, nous avons quelques textes législatifs des Mérovingiens. Nous y remarquons d'abord que ces actes portent les mêmes noms qui étaient en usage au temps de l'Empire ; on les appelle edicta, decreta, constitutiones[18], quelquefois præcepta ou auctoritates[19]. Observons s'ils sont l'œuvre des rois ou du peuple. Childebert Ier fait une constitution contre les pratiques
de l'idolâtrie ; il parle en prince qui a le droit de légiférer : Comme il faut que le peuple, s'il ne suit pas les
préceptes du prêtre, soit corrigé par notre autorité, nous avons décrété
d'envoyer cette lettre dans tous nos États, ordonnant que tout homme qui aura
des idoles dans sa propriété soit amené en notre présence pour être jugé par
nous[20].
Il y a apparence que cette ordonnance visait plus de Francs que de Romains ;
elle n'est pourtant pas faite par le peuple franc. Clotaire Ier vers 560 promulgue une constitutio qui commence ainsi : Clotaire roi des Francs à tous fonctionnaires royaux[21]. Pas un mot d'une volonté exprimée par la nation franque. Voici comment le roi s'exprime : C'est le propre de la clémence du prince de s'occuper avec sollicitude des intérêts des provinciaux et de tous les peuples sujets, et de faire écrire clans une constitution tout ce qui doit être observé dans l'intérêt de leur repos[22]. C'est le langage d'une monarchie qui veille seule sur les intérêts des sujets et qui n'est responsable qu'envers soi-même. Le roi s'appelle princeps, comme l'empereur romain, et, comme lui encore, il appelle les hommes ses provinciaux et ses sujets. Aussi fait-il seul la loi : En conséquence, par la présente ordonnance qui s'applique à tous, nous prescrivons que...[23] Puis il promulgue une série de treize articles qui concernent le droit civil, le droit criminel, l'Église, les impôts, et il termine en disant à ses fonctionnaires : Que votre zèle pourvoie à ce que notre ordonnance soit complètement et toujours observée. Le roi Gontran en 585 fait un édit où il prescrit l'observation du dimanche, et il dit : Gontran, roi des Francs, aux évêques et aux fonctionnaires de nos États. Comme la volonté de Dieu nous a confié le pouvoir de régner, nous ne pourrions éviter sa colère si nous ne nous occupions avec sollicitude du peuple qui nous est soumis. En conséquence par le présent décret nous ordonnons que les dimanches et les jours de fête il ne soit fait aucun travail manuel et qu'aucun procès ne soit jugé[24]. Il est visible que ce n'est pas Gontran lui-même qui a écrit ce préambule et le long édit qui suit ; il l'a fait préparer, nous dit-il, dans un concile réuni à Mâcon. Encore légifère-t-il en son propre nom. C'est lui qui parle, c'est lui qui ordonne, et aucune volonté populaire n'est indiquée. La mention du mot peuple ne se trouve que dans un seul document. Un édit de Chilpéric commence ainsi[25] : Examinant avec soin, au nom de Dieu, avec nos optimates hommes magnifiques, nos antrustions et tout notre peuple, et omni populo nostro, il a été décidé...[26] Il faut se demander si ces derniers mots sont une formule d'apparat ou indiquent une réalité. On notera d'abord que ce peuple n'apparaît qu'après les optimales et les antrustions. On remarquera ensuite qu'il n'est dit nulle part dans le corps de l'édit que ce peuple ait décidé, qu'il ait statué ; il n'est même pas dit qu'il ail été consulté, qu'il ait donné son avis. Le roi déclare seulement qu'il a travaillé lui-même à l'examen de plusieurs questions, pertractavit, au milieu de ses optimales, de ses antrustions et de tout son peuple. Il ne dit pas expressément que le peuple ait pris part à la confection de la loi, et il n'y a pas apparence qu'elle lui ait été soumise[27]. Aussi voyons-nous que le roi y parle en son nom, nos ordinamus[28]. Dans le corps de l'édit, le peuple n'apparaît pas une fois. Les rois Childebert et Clotaire promulguent une ordonnance commune dont le premier article punit le brigandage de la peine de mort. Pour une pareille disposition, qui paraît contraire à la Loi salique, ils ne disent pas qu'ils aient consulté le peuple. Ils prononcent en leur nom seul[29]. Toutefois un des manuscrits porte : Il a été décrété par nous avec les principaux des Francs, grands de notre palais[30]. Ces grands sont le conseil du roi, ce n'est pas le peuple. Clotaire touche aux points les plus importants du droit criminel ; il ne fait aucune mention du peuple, et il déclare qu'il statue au nom de Dieu[31]. Un décret de Childebert II porte une formule de promulgation ainsi conçue : Childebert, roi des Francs, homme illustre. Comme nous, au nom de Dieu, à toutes les calendes de mars, avons examiné toutes sortes d'affaires avec nos optimates, nous voulons que la connaissance de nos décisions soit portée à tous[32]. Ainsi, c'est avec les grands seuls que le roi a fait la loi, et le peuple a été si peu consulté sur elle qu'il faut plus tard la lui notifier[33]. Plusieurs articles de cette loi modifient le droit privé des Francs ; le peuple franc n'a pas donné son avis. Le roi n'a travaillé qu'avec ses grands, avec ses leudes. Aussi dit-il : nous décrétons, nous voulons, nous ordonnons[34]. Nous avons encore un édit de Clotaire II daté de 614[35]. On sait que cet édit a été préparé par un concile d'évêques[36]. On a supposé, sans aucune preuve, qu'il avait été imposé au roi par ces évêques et par les grands ; c'est une question que nous examinerons ailleurs. En tout cas, il n'y est pas dit un mot d'un droit populaire. Spontané ou non, l'édit est fait par le roi, qui y parle comme étant l'unique législateur. Il l'appelle son édit, edictum nostrum. Il dit : Notre règne sera heureux si nous nous appliquons à conserver les bonnes lois, à corriger les mauvaises ; et c'est en vertu de cette seule raison qu'il croit devoir légiférer. Puis, après avoir établi une série de règles relatives à l'Église, à l'administration civile, aux impôts, il termine en disant que celui qui osera violer son édit sera puni de mort. Il n'y a donc pas lieu d'admettre que le droit de faire les lois appartînt au peuple. Visiblement il appartenait aux rois. Il est vrai que l'on est frappé de voir que le roi mérovingien légifère avec ses grands. Il se présente bien comme l'auteur de la loi, mais il assure qu'il ne l'a faite qu'au milieu d'eux, una cum nostris optimatibus pertractavimus. Il prend même soin quelquefois d'ajouter que tous ont été d'accord avec lui, convenit omnibus nobis adunatis. Que devons-nous penser de cet usage ? Sont-ce les grands qui exigent qu'il en soit ainsi ? Est-ce ici une institution aristocratique ou une institution libérale ? Vient-elle de la Germanie ou est-ce une innovation mérovingienne ? Toutes ces suppositions ont été faites, et l'on n'a pas manqué de voir dans cette libre discussion par les grands un contraste avec l'empire romain, où la loi n'était, dit-on, que la volonté du prince. Cependant ceux qui savent se mettre en garde contre les hypothèses arbitraires et les systèmes préconçus, peuvent remarquer que déjà dans l'empire romain c'était précisément par une discussion pareille que toute loi était préparée et élaborée. Le quod principi placuit avait toujours été préparé en consistoire. Le cum optimatibus pertractavimus des Mérovingiens se retrouve, en des termes analogues, sous les empereurs. Qu'on ouvre le Code Justinien, et l'on y verra cette règle formellement exprimée : Lorsque nous jugeons nécessaire d'introduire une loi nouvelle, dit un empereur, nous la faisons examiner d'abord par les grands de notre palais, puis par le sénat, et si elle plaît à la fois à nos grands et au sénat, nous la faisons mettre en écrit et en faisons donner lecture dans une nouvelle réunion de tous ; enfin, lorsque tous ont donné leur assentiment, cum omnes consenserint, nous confirmons cet assentiment général, cet universus consensus, par un acte de notre autorité[37]. Supprimez le sénat, tout le reste est exactement ce qui se passe dans l'État mérovingien : les grands discutent la nouvelle loi, et quand tous sont d'accord ou paraissent l'être, le roi fait la loi. Ainsi la discussion préalable par les grands, le consensus général auquel le prince se conforme ou paraît se conformer, ont été des procédés de l'empire romain avant d'être des procédés de l'État Franc. Ni dans l'un ni dans l'autre État il ne s'agit d'un droit national ou d'une institution de liberté. L'unique souci est que la loi soit suffisamment étudiée et sagement faite. Ces grands, dans l'un et dans l'autre État, ne sont que les grands du palais, c'est-à-dire les amis du prince, ses dignitaires, ses conseillers intimes. On a remarqué que les rois francs n'emploient pas le mot lex quand il s'agit de leurs ordonnances. Ils emploient plutôt les termes dont les empereurs se servaient pour désigner les leurs, edictum, decretum, constitutio. Le nom de loi paraît avoir été réservé, d'une part, aux lois romaines toujours vénérées, d'autre part à des coutumes nationales que l'on supposait avoir eu leur origine dans la sagesse des ancêtres. Devons-nous croire que le Droit public prononçât expressément que les rois feraient des édits et des décrets, mais ne feraient pas de lois ? Il est peu probable que les théories constitutionnelles des Francs eussent de ces distinctions. D'ailleurs les prologues des deux Lois franques, celui de la Loi des Alamans, nous présentent les rois comme étant les auteurs de ces codes, en ce sens au moins qu'ils les auraient fait rédiger et y auraient introduit de nombreux changements. Si les rois ne donnent pas le nom de lois à leurs actes législatifs, leurs édits ont toute la valeur de lois, et les hommes doivent les observer sous peine de la vie. Notons aussi que ces édits royaux ne sont pas de simples additions aux lois nationales ; ils sont parfois en opposition avec elles ; ils peuvent sur plusieurs points les modifier et les transformer[38]. On ne voit donc pas que le pouvoir des rois ait été limité à telle ou telle sorte d'actes législatifs. Ce qui est vrai, c'est qu'en pratique les rois ne touchaient aux leges existantes qu'avec le plus grand scrupule, et que rarement ils osaient donner à leurs actes le nom de lex. Mais ce n'était pas un principe constitutionnel de l'État qui les en empêchait. En matière législative, ils allaient jusqu'où ils voulaient et osaient aller. Nul ne paraît avoir douté, durant ces deux siècles, que le pouvoir législatif ne leur appartînt tout entier. L'idée que ce pouvoir appartînt soit à un peuple, soit à un corps, n'est exprimée, même par voie d'allusion, dans aucun document. ——————————————— Il en fut de même dans les autres États germaniques analogues à l'Etat franc. Qu'on regarde les codes des Burgundes, des Ostrogoths, des Wisigoths, et même des Lombards, partout on verra que c'est le roi qui a fait la loi. Sans doute il ne l'a pas faite lui seul ; il l'a préparée, discutée, élaborée avec ses grands ; mais il n'a pas consulté le peuple, et ce n'est pas le peuple qui l'a faite par ses délibérations et ses votes. Au début du code des Burgundes, le roi parle ainsi : Comme nous avons réfléchi longuement à l'intérêt et au repos de notre peuple, après mûre délibération, nos optimates étant avec nous, nous avons décidé, par notre avis et par le leur, d'établir le présent code de loi pour qu'il soit en vigueur à perpétuité[39]. Ainsi les optimates, c'est-à-dire les comtes royaux et les grands du palais[40], ont donné leur avis ; mais c'est le roi seul qui légifère. Dans chaque article, c'est lui qui parle, c'est lui qui ordonne[41]. Il exige que ses comtes mettent leur signature en tête du code ; cela ne veut pas dire qu'ils en soient les auteurs ; mais c'est qu'en signant tous ces personnages s'engagent, eux et leur postérité, à obéir toujours à la présente loi[42]. Le roi des Ostrogoths Théodoric promulgue une sorte de code abrégé auquel Goths et Romains devront se conformer[43]. Il en est le seul auteur, et il ne l'a soumis à aucune assemblée[44]. Le pouvoir des rois Wisigoths a été limité par bien des endroits ; mais on ne leur a jamais dénié, en principe, la plénitude de l'autorité législative. Aussi les rois se déclarent-ils les seuls auteurs des lois. L'un d'eux rappelle comment il a promulgué les siennes : Notre Sérénité siégeant sur un trône élevé, en présence des évêques, des grands du palais, de nos fonctionnaires, et de tout le peuple, notification de ces lois a été faite, et en conséquence elles doivent être observées dans toutes nos provinces[45]. On voit bien ici que la promulgation a été un acte public et solennel, mais le roi se présente comme le seul auteur de ces lois. Les rois Lombards possèdent aussi l'autorité législative ; Rotharis, Liutprand, Ratchis, Aistulf, promulguent des codes de lois. Jamais le peuple lombard ne s'est assemblé pour discuter ces lois ou pour voter leur acceptation. Seulement le législateur a soin de dire, ainsi que font les Mérovingiens, qu'il a préparé ses lois dans la réunion des grands. Ces grands, d'ailleurs, ne sont autres que les fonctionnaires du roi[46]. L'un de ces princes explique bien quelle est la nature de leur assemblée : Nous avons mandé, dit-il, de toutes les parties de notre royaume, nos fonctionnaires et nos fidèles ; réunis auprès de nous, nous leur avons donné connaissance de ces lois ; ils les ont discutées entre eux et se sont mis d'accord avec nous ; après quoi, nouvelle lecture en a été faite, et tous ont donné leur assentiment[47]. C'est donc la réunion des fonctionnaires royaux et des fidèles particuliers du roi qui a discuté et élaboré la loi, ce n'est pas un peuple. |
