L'AVÈNEMENT DE BONAPARTE

LA RÉPUBLIQUE CONSULAIRE - 1800

CHAPITRE VIII. — MESURES D'ENSEMBLE.

Le Consulat provisoire, aidé des commissions intermédiaires, avait posé les premières bases de la réorganisation financière. Il avait créé la direction des contributions directes, chargée de mieux assurer la confection des rôles et le recouvrement de l'impôt. Il avait emprunté à l'ancien régime le système des anticipations à fournir par les receveurs généraux sur le montant futur des impôts. Ces anticipations se feraient sous forme d'obligations, dénommées aussi rescriptions ou soumissions, à délivrer par les receveurs généraux au Trésor dès la mise en recouvrement des rôles. Les obligations seraient par le gouvernement négociées, escomptées, et lui procureraient des disponibilités immédiates. Les escompteurs seraient remboursés par les receveurs généraux dans un délai fixé, par payements échelonnés de mois en mois. Dès à présent, à titre de gage, les receveurs verseraient des cautionnements dans une caisse spéciale, dite d'amortissement et de garantie. Ce capital de garantie, auquel le gouvernement s'ôtait sagement la faculté et par suite la tentation de toucher, était nécessaire pour assurer, en ce temps de discrédit général, la possibilité de l'opération.

Ces bases posées, Bonaparte s'interdit rigoureusement, malgré l'immensité et l'urgence des besoins, de recourir à aucune forme extraordinaire d'emprunt et d'impôt. Pas d'emprunt émis dans le public, pas d'impôts nouveaux, telle est sa règle. Se défiant des spécifiques réputés infaillibles, il se réduit aux procédés simples, modestes, persévéramment suivis ; il croit à la vertu de l'économie et à la toute-puissance de l'ordre. Rien de moins empirique que sa gestion ; elle est d'un merveilleux terre à terre, économe, bourgeoise, souvent brocanteuse et trafiquante ; aux grandes inventions, elle préfère les petits moyens, sans trop regarder à leur qualité ; elle s'efforce surtout d'obvier aux embarras effroyables de la situation par la diminution des dépenses et le meilleur aménagement des ressources.

On se mit à économiser, à rogner, à gratter sur toutes choses, sauf sur l'entretien des armées. Par amputation radicale, on rabattit quatre-vingt-dix millions sur les dépenses de la marine. Dans chaque partie, les chefs d'emploi eurent à rechercher les économies réalisables et à les opérer ; on ne pourvut qu'aux besoins strictement indispensables, quitte à laisser encore en souffrance la majeure partie des services.

En même temps, c'est un effort continu pour réduire les engagements de l'État, sans les renier. Bonaparte veut absolument que l'on plonge dans l'énorme chaos des marchés de fournitures et lui-même dirige cette descente dans les ténèbres. Pour y voir clair, pour obtenir un état constamment à jour de la situation de la République comme débitrice et créancière, il présente en conseil des moyens, des idées qui lui sont venues, sans prétendre les imposer. Lui-même se plait à établir des balances, à supputer le doit et l'avoir. Chaque primidi, en conseil des finances, il passe des heures de nuit avec des hommes tels que Petiet, Cretet, Redon, Dufresne, Marmont, Fleurieu et Defermont qu'on surnommera dans le public Fermons la caisse, à étudier, contrôler, éplucher les comptes et décomptes produits par les grands fournituriers, par les compagnies formées depuis plusieurs aminées pour l'entretien et l'exploitation de la chose publique.

En présence de marchés passés avec des gouvernements mauvais payeurs et où les exigences ont été proportionnées aux risques à courir, il est continuellement à débattre et à rabattre. Pour voir si les livraisons faites correspondent aux sommes énoncées, des enquêteurs sont désignés séance tenante ; le 5 ventôse, à propos d'une affaire de fournitures, le premier Consul charge le citoyen Marmont de se transporter aux bureaux de la guerre, d'y prendre connaissance de toutes les pièces ; le 15, à propos d'une entreprise de vivres, le premier Consul charge le même Marmont de comparer le nombre des troupes, trimestre par trimestre, avec celui des rations portées dans le compte de la compagnie, de vérifier si les rations étaient fournies complètes, d'examiner s'il existe à cet égard des lettres de l'ordonnateur et des généraux, et de prendre des attestations des généraux Lefebvre, Bernadotte et Nansouty, qui étaient aux armées dont la compagnie a fait le service. Le citoyen Marmont s'occupera en même temps de l'action criminelle qu'on peut avoir sur la compagnie ou ses agents pour les faux et les doubles emplois[1]. Les conseillers d'État Redon, Duchâtel, Dubois des Vosges sont invités à suivre des affaires analogues, à regarder de très près aux réclamations formées par des fournisseurs de toute espèce et aux répétitions à exercer contre eux.

Bonaparte hait cette engeance et ne demanderait qu'à la sabrer, mais des nécessités supérieures lui commandent toujours de la ménager. Il menace plutôt qu'il ne sévit : Le citoyen Cretet fera connaître au citoyen Bonnevault que, s'il ne fait des propositions raisonnables, les poursuites commencées contre lui seront suivies avec activité[2]. Des poursuites sont annoncées coutre les fournisseurs et se résolvent en transactions. C'est un étrange spectacle que de voir Bonaparte luttant à la fois et traitant avec eux, discutant, subtilisant, judaïsant, exigeant des réductions et lâchant difficilement des acomptes.

Les dépenses ainsi diminuaient. Par contre, les recettes attendues de l'impôt s'effectuaient très péniblement, malgré un effort de toute heure pour activer les rentrées[3]. L'opération sur les receveurs généraux, ingénieuse dans son principe, apparaissait d'une réalisation difficile. D'abord, le préliminaire de l'entreprise, c'est-à-dire la confection des rôles, commençait à peine ; dans cette partie, presque tout était à faire, par suite de l'incroyable négligence de l'administration précédente. Puis, on ne pouvait fixer le montant des obligations que par évaluation approximative du produit des impôts. Cette évaluation était singulièrement malaisée en un temps on toute une partie des impôts s'acquittait en valeurs mortes, en chiffons de rebut.

Bonaparte a cependant besoin, absolument besoin de soixante-cinq millions pour faire la prochaine campagne. Afin de les obtenir des receveurs généraux, il propose des combinaisons, puis s'arrête devant les objections émises. Gaudin était presque d'avis de renoncer à l'opération[4]. Après deux débats consécutifs, les Consuls s'obstinant invitent le ministre à mettre la plus grande célérité à obtenir des receveurs les obligations qu'ils doivent souscrire[5].

Quelques-uns seulement souscrivirent pendant les premiers mois. Il y eut ainsi des départements soumissionnés et d'autres non soumissionnés, ceux-ci d'abord en plus grand nombre. Les premiers escomptes se firent au taux exorbitant de trois et demi pour cent par mois, auquel il fallait ajouter les frais de négociation. D'autre part, on avait grand'peine à faire rentrer quelques parcelles d'impôt sur l'arriéré des années précédentes.

Le gouvernement restait ainsi pauvre et affamé d'argent, surchargé d'un fatras de papiers, submergé de cédules, bons, rescriptions, traites, mandats, assignations diverses, composant ensemble plus de quarante valeurs différentes, inégalement discréditées. C'est avec ces papiers qu'on payait les rentiers, les tristes détenteurs du Tiers consolidé. Il ne pouvait être encore question de liquider un énorme passif flottant ni même d'éteindre des dettes criardes. Pour subvenir aux besoins courants, le gouvernement restait littéralement réduit à faire flèche de tout bois, à tirer parti des objets quelconques qui lui restaient sous la main.

Le Directoire avait usé et abusé des emprunts sur nantissement. Il avait mis en gage les diamants de la couronne ; on ne savait plus où était le Régent, repassé par le prêteur principal à d'interlopes sous-traitants[6]. Le gouvernement consulaire ordonna des coupes extraordinaires dans les bois domaniaux, notamment dans le parc de Versailles et la forêt de Saint-Germain[7]. Le ministre présenta un rapport sur les frais de fabrication d'un million en métal de cloche et de canon[8]. Les Consuls se firent autoriser législativement à vendre des marais salants appartenant à la République, des terrains et bâtiments situés à Paris. Une loi autorisa et facilita le rachat des rentes foncières dues à la République. Un autre projet tendait à ressusciter les redevances et prestations anciennement jointes à certaines de ces rentes ; on espérait ainsi provoquer leur rachat, mais le projet fut repoussé par le Tribunat comme entaché de féodalité et retiré par le gouvernement. Une loi obligea les acquéreurs de biens nationaux qui ne s'étaient pas encore libérés vis-à-vis de l'État, à souscrire des cédules payables à époques fixes sous peine de déchéance. Des cautionnements furent exigés des notaires, avoués, huissiers, greffiers, et de plusieurs catégories de comptables. Quelques-unes de ces opérations amenèrent des mécomptes ; les autres n'étaient susceptibles que d'un rendement futur et aléatoire.

En attendant, le gouvernement recourait aux emprunts privés et discrets, frappait à la porte des banquiers, recherchait le concours des notables capitalistes. La première opération financière que fit le Consulat définitif fut un emprunt d'un million pour un mois au banquier Portal, à raison d'un et demi pour cent d'intérêt, ce qui équivalait à 18 pour cent par an[9]. Dans les mois suivants, on voit sans cesse le gouvernement en contact, en négociation, en affaires avec divers bailleurs de fonds, avec des groupes de banquiers ou de négociants. Le but de ces affaires est toujours d'acheter un peu d'argent comptant moyennant toute sorte de combinaisons de troc et d'échange, en variant, en superposant les garanties.

Les banquiers et capitalistes continuaient à se faire payer chèrement leurs avances. Néanmoins, comme ils se sentaient en face d'un gouvernement qui s'était donné de vigoureuses prises sur le monde financier et qui savait au besoin trancher dans le vif, ils ne lui refusaient pas leur concours, sans lui accorder encore une confiance fi long terme. La plus ingénieuse opération que fit ce gouvernement fut de tirer de l'argent de ses propres créanciers.

Ce fut par ce résultat que se liquida en fin de compte l'affaire des délégations. Les fournisseurs munis par le Directoire de délégations sur le produit de certains impôts vivaient dans les transes, depuis que l'arrêté consulaire du 15 nivôse avait suspendu leur droit de puiser à même dans les caisses des receveurs et d'intercepter les fonds. Après s'être ainsi donné barre sur ces créanciers, après les avoir placés à sa discrétion, le gouvernement recommença de négocier avec eux.

Sans contester leur droit, Gaudin leur proposa de transformer leur créance immédiatement exigible, mais paralysée dans ses moyens de recouvrement, en créance sur un avenir sérieusement garanti. Il leur offrit en échange de leurs délégations fort compromises un remboursement en valeurs à terme, mais en valeurs choisies parmi les meilleures de celles dont le gouvernement pouvait disposer : par exemple, des papiers gagés sur coupes de bois ou sur capitaux dus à l'État. Ainsi, après avoir craint de tout perdre, les délégataires retrouveraient la certitude de tout sauver. Seulement, cette certitude qu'on leur rendrait, il leur faudrait l'acheter, la payer à deniers comptants, verser immédiatement une avance en numéraire qui leur serait remboursée de même façon que le reste et qui serait la rançon de leur sécurité. La plupart y consentirent par une série de transactions individuelles, échelonnées sur le cours de plusieurs mois ; les millions versés par eux s'ajoutèrent aux maigres perceptions du Trésor[10].

A. l'aide de ces ressources diverses, le gouvernement faisait face aux besoins immédiats, sans regarder an delà Il ne s'agissait pas pour lui de joindre les deux bouts de l'année, mais les deux bouts de la décade.

Les sommes disponibles étaient affectées aux besoins par distribution décadaire. Cet usage s'était introduit sous le Directoire. Dans les temps qui avaient précédé Brumaire, ce n'était plus qu'un simulacre. Le Directoire faisait le geste de répartir des ombres de millions entre des ministres qui ordonnançaient d'impalpables paiements. En réalité, les choses se passaient ainsi : les jours on par hasard quelques rentrées s'étaient faites pendant la matinée, les caisses du Trésor s'ouvraient à deux heures ; les premiers porteurs d'ordonnances qui se présentaient étaient payés jusqu'à concurrence des rentrées ; ce maigre fonds épuisé, les guichets se refermaient : les créanciers retardataires y frappaient vainement ; ils devaient se retirer la mine déconfite et vivaient de l'air du temps[11].

Le Consulat avait renoncé d'abord aux distributions décadaires, devenues dérisoires, puis les avait rétablies dès qu'elles avaient pu porter sur quelques ressources effectives. La distribution était préparée en conseil des finances et ratifiée en séance consulaire. L'état des fonds disponibles était mis sous les yeux des Consuls ; les ministres présentaient en regard l'état de leurs besoins presque toujours supérieurs aux recettes normales. On couvrait la différence avec le résultat des affaires conclues dans la décade précédente avec les délégataires, banquiers et autres manieurs d'argent. Sans recourir aux vastes aventures financières, le Consulat vivotait d'expédients journaliers.

Gaudin se désespérait de cette situation où tout dépendait de l'issue de transactions incertaines. L'idée que d'un jour à l'antre le service pouvait manquer, torturait cet honnête et régulier comptable. Il avait beau se creuser la tète, il ne voyait aucun moyen de sortir d'un état si précaire, à moins de recourir à de nouvelles formes d'impôt.

La Révolution avait supprimé tous impôts indirects autres que les droits de timbre et d'enregistrement, les droits de douane et les taxes postales. Les impôts indirects avaient été proscrits par principe, par doctrine et aussi par souvenir des anciens abus et de l'odieuse gabelle. Sons le Directoire, on n'avait osé y revenir ; l'État avait achevé de se ruiner, mais de se ruiner selon les principes. On n'avait rétabli les octrois qu'aux portes de certaines villes ; on venait de les généraliser sons forme seulement de taxes municipales affectées aux besoins des hôpitaux et hospices, et encore avait-on éprouvé quelque résistance de la part du conseil d'État[12]. Cependant, dans le inonde des économistes et des financiers, un retour d'opinion se manifestait en faveur des contributions indirectes. Gaudin suivait les progrès de cette réaction et eût voulu en profiter ; Bonaparte craignait l'impopularité qui s'attacherait dans les masses aux droits sur les consommations et aux formalités tracassières de l'exercice.

Dès le mois de pluviôse, Gandin avait proposé un système d'impôts indirects. Son projet, renvoyé à la section des finances, y avait été arrêté. Au début de Germinal, le ministre, s'armant de courage, adresse aux Consuls une véritable mise en demeure, en l'appuyant d'une offre de démission.

Dans un rapport d'ensemble, il expose que la prochaine séparation du Corps législatif ne permet plus d'attendre, si l'on veut demander le vote de nouveaux impôts : Il est donc de mon devoir de vous déclarer de nouveau que les moyens extraordinaires me paraissent de la plus urgente nécessité pour assurer le service qui, sans eux, deviendrait impossible. Vous savez avec quelle peine nous avons marché, de décade en décade, à l'aide d'opérations qui, en décelant la pénurie du Trésor public, s'opposent de plus en plus au rétablissement du crédit... Le ministre démontre ensuite que, parmi les moyens affectés au service de l'an VIII, les uns sont d'une rentrée incertaine, d'autres d'un recouvrement trop tardif pour que l'on puisse s'y confier, au moment on l'ouverture prochaine de la campagne et le rassemblement d'une armée de réserve vont nécessiter de grandes et inévitables dépenses. Ne convient-il pas de rappeler aussi qu'indépendamment du service courant, l'arriéré des années V, VI et VII pèse encore sur nous ; que chaque jour il faut repousser ou ajourner des demandes parmi lesquelles il s'en trouve de véritablement privilégiées, telles, par exemple, que des traitements de fonctionnaires et employés, arriérés pour l'an VII même de plusieurs mois ; les frais d'équipement des conscrits levés dans la même année, etc., etc.

Placé au milieu des besoins, je trahirais la confiance dont vous m'avez honoré si je n'insistais pas auprès de vous, pendant qu'il en est temps encore, pour que vous veuilliez bien vous faire rendre compte des propositions que je vais de nouveau vous soumettre.

En conséquence, il propose de créer un droit sur le sel et un autre sur les boissons, calculés de manière à rendre au moins quarante millions, et d'émettre un emprunt de cent millions gagé tant sur le produit de ces impôts que sue les arrérages et rachat des rentes dues à la République.

Gandin concluait ainsi : Je ne me dissimule point tout ce que l'on peut objecter contre l'émission que je propose. Je sens très bien qu'elle éprouvera une perte inévitable, mais elle fera certainement aussi une partie du service à laquelle je ne vois aucun moyen de fournir avec la célérité nécessaire elle n'aurait d'ailleurs aucun des inconvénients du papier-monnaie, et elle ne dérangerait rien ni à l'acquittement des obligations des receveurs généraux ni au paiement de la solde sur les contributions indirectes actuellement établies. Quant à celles que je propose de créer, l'opinion les appelle aujourd'hui au lieu de les repousser, et le moyen qu'elles offriraient, de diminuer par la suite des contributions plus onéreuses, les ferait recevoir comme un bienfait. Telles sont les mesures que je vous supplie, citoyens Consuls, de soumettre à une discussion approfondie. Ces idées peuvent sans doute être remplacées par de meilleures, mais il y a indispensablement quelque chose à faire pour prévenir les dangers qui menacent la chose publique, et je dois avoir le courage de vous répéter qu'avec les seuls moyens qui existent, il ne serait pas possible de répondre du service, et que le fardeau du ministère, qui serait déjà pesant pour moi dans des circonstances ordinaires, deviendrait de beaucoup au-dessus de mes forces[13].

Bonaparte, inébranlable, refusa de recourir à l'impôt indirect, refusa de recourir à l'emprunt, mais refusa également d'accepter la démission de Gaudin. Il lui répondit par la lettre suivante :

Je reçois, citoyen ministre, votre lettre du 6 germinal. C'est parce que nos besoins sont grands, et notre position délicate, que vos talents, votre probité et votre zèle pour le. bien publie sont nécessaires. Vous avez déjà beaucoup fait. Il vous reste sans doute bien des obstacles à franchir, et quelques dégoûts à essuyer ; mais les beaux jours viendront. Il faut que tout le bien qui reste encore à faire soit fait sous votre ministère. Je n'ai pas besoin de vous parler de la confiance et de l'estime sentie que j'ai pour vous[14].

Gaudin se soumit et continua de se dévouer, obviant comme il pouvait aux embarras actuels, fournissant au gouvernement son maigre pain quotidien, attendant, sans trop y compter, l'effet des mesures prises pour la meilleure organisation des contributions directes. Moins confiant que Bonaparte, il s'interdisait pour l'ensemble de l'année toutes prévisions certaines.

A plus forte raison était-il impossible d'établir pour l'année prochaine une balance, un équilibre approximatif entre les dépenses et les recettes. La constitution cependant obligeait le gouvernement à présenter tous les ans une loi de finances, c'est-à-dire une loi fixant les impôts de l'année suivante et affectant leur produit à des dépenses prévues et spécifiées, autrement dit un budget. Les Consuls se bornèrent à déposer un projet déterminant les impositions directes de l'an IX ; il portait dégrèvement d'un quart pour la contribution personnelle et mobilière. Ce n'était qu'une moitié de budget, car aucun état des dépenses a effectuer ne figurait en regard des subsides réclamés. Les orateurs du Tribunat firent ressortir très vivement cette incorrection ; ils combattirent à outrance le projet, qui ne passa qu'il cinq voix de majorité[15]. Dans un article de la Décade philosophique, J.-B. Say résuma fortement ces justes critiques[16].

L'institution de la Banque de France obtint au contraire un assentiment général. Sous le Directoire, quelques établissements de crédit étaient nés ; l'un d'eux, la Caisse des comptes courants, avait surmonté de périlleuses épreuves et témoigné de quelque solidité. Or, la politique consulaire tenait moins qu'on ne l'a dit à créer universellement sur nouveaux frais ; dès qu'elle rencontrait un germe viable, elle s'en emparait, le cultivait et le développait. Voulant former un grand établissement de crédit, Bonaparte aima mieux se servir d'un organisme déjà existant que d'en construire un de toutes pièces.

Néanmoins, comme il entendait que tout parût dater de son Consulat, il se donna devant le public l'air et l'honneur de créer, alors qu'il ne fit que transformer, renouveler et métamorphoser.

A la fin de nivôse an VIII, une Banque de France se forma, au capital de trente millions, divisé en actions ; sa principale fonction serait d'émettre des billets payables au porteur et à vue, en même temps que d'escompter les effets de commerce. Dans le même temps, en vertu d'engagements concertés, la Caisse des comptes courants prononça sa propre dissolution et, par un phénomène de transmutation, se fondit dans l'établissement nouveau dont elle fit la substance en lui apportant un premier capital, un personnel, un local provisoire, place des Victoires, et des bureaux. L'émission destinée à compléter le capital se fit dans le public. Pour donner l'élan, Bonaparte mit une certaine ostentation à souscrire le premier, à souscrire pour trente actions ; il fit souscrire ses frères, ses officiers, ses ministres, le président du Sénat, le gouvernement tout entier, en sorte que l'État donna l'estampille officielle à une institution d'origine privée et lui conféra par adoption une paternité imposante[17].

En ce temps de libéralisme provisoire, on n'osa porter atteinte à la liberté absolue des banques et institutions de crédit, préconisée par les économistes de la Révolution ; quelques banques continuèrent à émettre des billets, à côté de celle qui allait tout de suite se placer hors de pair.

Bonaparte la gratifia de privilèges sans lui octroyer encore un monopole. Avec une sagesse dans laquelle il devait persévérer, il voulut en faire un auxiliaire et non un organe du gouvernement ; il la patronna sans la régenter. Ce furent les actionnaires eux-mêmes qui votèrent les statuts, élurent les régents, organisèrent cette république de capitalistes, sous la protection du premier Consul. La société eut A régler elle-même le jeu de ses opérations suivant les dispositions et les besoins de la place, condition indispensable à son succès, car le crédit se fonde sur la confiance spontanément accordée et ne se décrète point. Trait non moins remarquable, Bonaparte n'exigea de la Banque aucun service immédiat, aucun secours direct. Sa perspicacité lui fit apercevoir que le principal service que la Banque pourrait lui rendre serait de réussir, c'est-à-dire de faciliter les escomptes et d'abaisser l'intérêt de l'argent, de ranimer par suite l'esprit d'entreprise industrielle et commerciale et d'accroître la fortune publique. Ce résultat favoriserait tôt ou tard et grandement l'État, eu donnant plus d'aisance à ses mouvements de fonds et A ses opérations de trésorerie, en aboutissant aussi à des plus-values certaines sur le rendement des impôts. Bonaparte craignait de compromettre ce progrès en le brusquant ; en matière financière, son génie fut une longue patience, doublée d'un optimisme persévérant. Il ne demandait pas trop au présent, afin de mieux dégager et assurer l'avenir.

III

La session législative devait constitutionnellement finir le 1er germinal. Le gouvernement, usant d'un droit, la prolongea jusqu'au 10 sous forme de session extraordinaire, afin d'obtenir le vote de différentes lois. Le Corps législatif une fois congédié, le Tribunat, qui avait reçu le don de permanence, ne se réunit plus que deux fois par mois, cherchant péniblement de quoi remplir ses séances et occuper son temps. Ses séances vides, espacées, faisaient contraste avec la régularité et la plénitude de l'action gouvernementale s'exerçant en conseil d'État. Les règlements se multipliaient, s'accumulaient ; le premier Consul en approuvait jusqu'à dix en un jour. Ils portaient un commencement d'ordre dans les diverses parties des services ou précisaient l'application des lois.

En dehors de cette besogne assidue, la grande affaire intérieure à laquelle Bonaparte et ses collègues eurent à pourvoir en ventôse, germinal et floréal, fut de composer le personnel administratif et judiciaire, de remplir les cadres législativement créés, de recruter l'armée des fonctionnaires. Travail sans exemple dans notre histoire ! C'est la seule fois en France qu'un gouvernement eut à nommer d'un seul coup tous les administrateurs de départements, les maires, adjoints et conseillers municipaux des villes au-dessus de cinq mille âmes, les juges à tous les degrés. Qu'on se figure l'universel éveil des convoitises, le fourmillement des ambitions, les ministères encombrés de solliciteurs, les bureaux assiégés, l'insistance des recommandations, le conflit des intérêts et des passions ; qu'on se rappelle les circonstances particulières d'un temps où la pénurie générale jetait des individus en plus grand nombre que jamais à la poursuite des fonctions rétribuées par l'État, et ou se fera une idée du sang-froid qu'il fallut aux Consuls pour se reconnaître dans ce tourbillon et accomplir avec quelque maturité l'immense et urgente besogne.

Le public parisien attendait impatiemment les choix, parce qu'ils paraîtraient signaler l'orientation définitive du gouvernement. Les journaux jacobins adjuraient les Consuls de se rallier aux hommes de la Révolution[18], c'est-à-dire de ne favoriser que les républicains de l'espèce intransigeante, ceux qui entendaient seuls vivre et pâturer sur la chose publique. D'après un rapport départemental, l'affiliation jacobine, qui se maintenait en beaucoup d'endroits, agissait par ses correspondants à Paris pour accaparer les fonctions locales[19].

Il y avait d'abord à pourvoir de leurs titulaires les quatre-vingt-dix-huit préfectures. Le ministère de l'intérieur, à qui incombait le soin de formuler des propositions, s'enquit un peu partout, s'enquit sérieusement. Les députés furent consultés sur les besoins et les préférences de leurs départements respectifs. Il est vrai que le Corps législatif, le Tribunat et le Sénat, désireux d'éviter le reproche d'universelle intrusion si souvent adressé à leurs prédécesseurs, venaient de voter une décision par laquelle leurs membres s'interdisaient de recommander personne. Malgré cet accès de rigorisme trop beau pour durer, ce qu'on appelle aujourd'hui les influences parlementaires ne fut nullement exclu.

D'après toutes les données qui lui furent fournies, Beugnot fit le gros du travail préparatoire. Lorsque les états de proposition eurent été transmis aux Tuileries, Bonaparte consulta surtout Cambacérès, Lebrun, Maret, Talleyrand, Lagarde, Clarke et Bourrienne. Il fit ensuite les nominations en séance consulaire, par fournées successives. Les choix du ministère de l'intérieur furent approuvés par lui dans la proportion de soixante-cinq sur quatre-vingt-quinze[20] ; il fit les autres d'après ses informations et ses impressions personnelles.

Il s'inspira d'un premier principe, dont l'état des régions françaises et l'universel déchirement des localités faisaient une loi de circonstance, une nécessité pacificatrice ; c'était de placer à la tête de chaque département un homme étranger au pays, assez étranger aux luttes et violences locales pour les dominer de son impartialité. D'autre part, quiconque ne se recommandait point par une intégrité au-dessus de tout soupçon fut impitoyablement écarté.

Pour composer le personnel préfectoral, une première matière s'était offerte ; c'étaient les commissaires du Directoire que le 18 brumaire avait trouvés en fonction près des administrations départementales et qui avaient été provisoirement maintenus. Ces fonctionnaires cherchaient naturellement à se caser en bonne place dans l'ordre nouveau ; chaque commissaire se transformait en aspirant préfet. Pour se faire agréer, ils épuisaient vis-à-vis de Bonaparte toutes les formes de l'adulation, y compris les plus baroques. Le commissaire du Cher était le plus ridicule ; dans ses rapports, il faisait honneur au héros d'avoir donné à l'Égypte opprimée depuis tant de siècles un gouvernement représentatif[21].

Malgré l'empressement des commissaires à se faire valoir, il parut impossible d'utiliser en niasse ce legs d'un régime détesté. On ne nomma préfets que sept (l'entre eux ; on les nomma en les déplaçant, en les dépaysant, en les transférant dans un département autre que celui où ils avaient servi d'agents à une politique désastreuse. On espérait qu'un changement d'air les ferait changer d'esprit. En outre, on recourut à quelques commissaires sortis de fonction avant l'événement de Brumaire.

D'autre part, on fit de nombreux emprunts aux administrations antérieures et aux successives assemblées. Les régimes qui, depuis dix ans s'étaient succédé en France avec une vertigineuse rapidité, avaient laissé, en s'écroulant les uns par-dessus les autres, une confusion de matériaux humains ; parmi cet amas, il s'agissait d'opérer un triage, une sélection, et de discerner les éléments de reconstruction. Les Consuls se firent une règle d'éclectisme. A côté de seize conventionnels, ils placèrent sur la liste quinze Constituants, huit membres de la Législative, plusieurs membres des Anciens et des Cinq-Cents, en ne les envoyant jamais, sauf une seule exception, régir le département qu'ils avaient représenté. A côté de l'ex-directeur Letourneur et d'anciens ministres du Directoire, Cochon de Lapparent et Quinette, à côté d'administrateurs révolutionnaires, à côté d'un prêtre défroqué, ils prirent d'anciens intendants, subdélégués, syndics de ville, présidents de bailliage et autres officiers de l'administration royale, à condition qu'ils eussent approuvé la Révolution à ses débuts.

A considérer les noms qui reparaissaient ainsi, après avoir figuré précédemment sous une couleur quelconque dans la partie politique ou administrative, on s'aperçoit que le mouvement préfectoral, œuvre personnelle de Bonaparte et de ses conseils, fut fait dans un esprit autrement large que ne l'avait été la composition du Tribunat et du Corps législatif, recrutés presque exclusivement par Sieyès dans la faction métaphysique et dans le parti thermidorien et fructidorien, c'est-à-dire dans l'oligarchie qui pendant cinq ans avait détenu et opprimé la France. Pour trouver des préfets, on alla depuis certains Jacobins qui s'étaient opposés à l'acte de Brumaire et y avaient ensuite adhéré, jusqu'aux royalistes ralliés. Ces deux éléments ne figurèrent toutefois qu'en petite quantité ; les choix se firent principalement dans les catégories intermédiaires.

C'est erreur de croire que les premiers administrateurs napoléoniens aient été surtout des républicains à tempérament autoritaire, passés par affinité naturelle de l'esprit jacobin à l'esprit césarien. Bonaparte en prit quelques-uns, mais préféra Généralement les hommes de la Révolution libérale à ceux de la Révolution jacobine ; il s'adressa aux modérés de toutes les époques et de toutes les nuances, non seulement à ceux qui s'étaient montrés tels sous la Convention et le Directoire, mais aux constituants de 1789, aux constitutionnels de 1791. C'est ainsi qu'en donnant Marseille à Delacroix, conventionnel acerbe, et Bordeaux à un conventionnel singulièrement apaisé, Thibaudeau, il mit à Bruxelles Doulcet de Pontécoulant écarté des affaires depuis Fructidor, à Rouen Beugnot lui-même, et confia la première préfecture de France, celle de la Seine, à un homme de tempérament libéral[22], l'ex-constituant Frochot, ancien secrétaire de Mirabeau et ami de Cabanis.

La prétention du gouvernement de Brumaire était de remettre en honneur les principes de 89. Ses choix marquèrent du moins un retour aux hommes de ce temps. Les survivants de la première époque révolutionnaire avaient devant le pays le mérite d'avoir incarné un idéal de justice et de liberté, sans que leur nom se rattachât à d'odieux souvenirs. Ces modérés avaient subi trop fréquemment, dans les assemblées, l'empire des violents et des fous ; en corps, ils avaient souvent divagué ; individuellement, ils pourraient rendre d'utiles services. Il était à espérer qu'instruits par d'affreuses épreuves, revenus d'un libéralisme excessif, restés partisans d'un régime légal et constitutionnel, convertis cependant à la nécessité d'un pouvoir fort, ils sauraient se faire organes d'une volonté modératrice.

On utilisa aussi quelques éléments difficiles à classer : des personnages employés par la Révolution aux missions extérieures. Faipoult, Fauchet, Méchin, l'ex-ambassadeur Verninac, qui fut nommé préfet du Rhône ; un certain nombre d'officiers généraux ou supérieurs, qui passèrent dans la carrière civile ; quelques hommes originaires des départements annexés, quelques étrangers francisés par nos victoires. Le Belge Beytz fut envoyé en Eure-et-Loir, le Genevois Desgouttes dans les Vosges, et le Savoisien de Viry s'en fut à Bruges administrer le département de la Lys. L'ensemble formait un personnel assez disparate ; c'est l'unité d'impulsion et de direction qui peu à peu le ferait homogène.

Le choix des sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de préfecture, fut entrepris selon le même esprit. Dans l'ordre judiciaire, on ne put que composer, avant le départ de Bonaparte pour l'année, les principaux tribunaux. La besogne se continuerait ensuite sous la direction de Cambacérès. D'après un témoignage contemporain, beaucoup de Jacobins furent admis à se retraiter dans la magistrature[23] ; c'était une opinion accréditée en certains milieux qu'une fois tous les Jacobins casés, il n'y aurait plus de jacobinisme. D'autre part, il est certain que Cambacérès, qui avait passé par la magistrature royale et conservait l'esprit de corps, replaça en assez grand nombre les membres des anciennes compagnies judiciaires. Parallèlement, on commençait à nommer les conseillers généraux et d'arrondissement, les maires, adjoints et conseillers municipaux des grandes communes, en essayant de substituer partout aux politiciens de rencontre des notabilités réelles, des hommes offrant une certaine surface sociale, représentatifs des intérêts : banquiers, négociants, gros propriétaires, chefs d'industrie, professionnellement conservateurs et hostiles à toute subversion nouvelle, mais se rattachant par leurs intérêts ou leurs sentiments à la révolution accomplie.

Vu la précipitation avec laquelle tout s'opérait, il était impossible que des erreurs ne fussent pas commises. Certains départements furent mal pourvus : on choisit parfois des incapables, des indignes, des inconnus, des hommes dont on n'avait pas eu le temps de vérifier le nom qui figura estropié sur les listes ; à Paris même, un mort[24]. Le résultat d'ensemble n'en fut pas moins d'appeler ou de rappeler aux affaires tous les hommes capables et honnêtes qui s'étaient rangés sous le drapeau tricolore, d'opérer la concentration et la fusion des patriotes. Une part fut faite aux éléments avancés : on essaya de représenter les divers groupes politiques et sociaux.

Un seul fut généralement exclu : la classe naguère privilégiée, l'ancienne aristocratie et ses adhérents, les ennemis notoires de la Révolution. Encore parut-il bon de saupoudrer la nouvelle matière administrative de quelques brillantes parcelles du passé, empruntées à d'illustres descendances. On fit appel à certains personnages qui joignaient au prestige d'un nom historique l'intelligence des temps nouveaux hommes d'ancienne France et non d'ancien régime. Un La Rochefoucauld fut désigné comme préfet de Seine-et-Marne. Sur la liste des douze maires de Paris figurèrent un d'Ormesson et le citoyen Béthune, autrement dit le duc de Béthune-Charost, qui par sa philanthropie et aussi par son effacement en politique s'était fait pardonner son origine. Dans la magistrature, après qu'on eut nommé procureur général près du Tribunal de cassation Merlin de Douai, le tranchant légiste révolutionnaire, il parut d'un excellent effet de placer à la tête du tribunal d'appel de la Seine un d'Aguesseau, descendant du chancelier. Les Consuls attestaient ainsi leur volonté de réconcilier la France avec ce qu'il y avait dans son passé d'incontestablement grand et glorieux.

Lucien traça leur devoir aux préfets dans une instruction générale, publiée le 22 ventôse. Il leur indiquait, avec l'emphase courante, tous les objets qui devaient solliciter leur activité régénératrice, mais il leur disait d'abord : Accueillez tous les Français, quel que soit le parti auquel ils ont appartenu... Ralliez tous les cours dans un sentiment commun, l'amour de la patrie... Jugez les hommes, non sur les vaines et légères accusations des partis, mais sur la connaissance acquise de leur probité et de leur capacité. Les méchants et les ineptes sont seuls exclus de la confiance et de l'estime du gouvernement ; n'admettez pas d'autres titres d'exclusion à la vôtre. Dans vos actes publics et jusque dans votre conduite privée, soyez toujours le premier magistrat du département, jamais l'homme de la Révolution[25].

Cette parole toute française eut un grand retentissement ; elle parut significative des temps nouveaux. Depuis dix ans, c'était la première fois qu'un régime osait s'affirmer intégralement national.

Bonaparte espérait que les préfets, nommés pour la plupart en ventôse, prendraient possession de leur poste à la fin de germinal au plus tard : Les préfets se rendent à leur poste, écrivait-il à Brune, et j'espère que dans un mois la France sera enfin un État organisé[26]. Comme toujours, son génie impatient de résultats devançait l'avenir. En fait, il ne suffisait pas qu'un agent muni de son investiture parût en chaque circonscription pour que le chaos révolutionnaire se débrouillât comme par enchantement et que tout prit forme réglée ; il faudrait plus de temps pour que son vaut impérieux s'accomplit. Néanmoins, à défaut de l'ordre, il venait de créer les moyens de l'ordre. Il avait désormais ses préfets, ses sous-préfets, ses conseillers de préfecture, ses juges, ses maires, son préfet de police, son préfet de la Seine, et tout ce monde de fonctionnaires et de magistrats, gouverné, stimulé, sentant l'autorité, se mit au travail.