LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES DANS L’EMPIRE ROMAIN
LIVRE III.
CHAPITRE VI. — ATTBIBUTIONS DES ASSEMBLÉES PROVINCIALES.
Texte numérisé par Marc Szwajcer
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Les assemblées provinciales remplirent, au IVe et au Ve siècle, les mêmes fonctions que dans le passé. Il est probable toutefois qu’on les envisagea sous un aspect quelque peu différent Du jour, en effet, où elles furent sécularisées, il s’opéra en elles une transformation assez grave. Jadis elles étaient avant tout des collèges religieux ; désormais elles ne purent être que des corps politiques. Il s’ensuivit que l’esprit des hommes s’accoutuma à les confondre avec les autres conseils politiques de l’Empire. Quelle raison y avait-il, par exemple, de les distinguer maintenant des curies ? Alors s’évanouit l’opinion qui les avait fait prendre jusque-là pour des espèces d’associations privées. On ne déclara pas, par un édit solennel, qu’à l’avenir elles seraient rangées parmi les autorités officielles du monde romain ; mais, dans la pratique, on les traita comme telles. On porta sur elles des lois plus fréquentes ; on parla plus volontiers de leurs droits ; on admit dans leur sein les fonctionnaires impériaux ; et on les associa peut-être d’une manière plus intime a l’administration de l’État. Ce n’est pas qu’on ait jamais songé à accroître leurs prérogatives légales. Sur deux points, au contraire, on les diminua. Quelques-unes possédaient depuis longtemps le privilège de battre monnaie ; on le leur enleva sous Aurélien[1]. En outre, elles n’eurent plus à leur disposition qu’un budget amoindri. Une de leurs principales ressources était autrefois fournie par les revenus du temple fédéral. La gestion de ces fonds leur échappa dès le IVe siècle. Il est vrai que leurs dépenses subirent une réduction parallèle, ne fut-ce que par la suppression des anciennes fêtes en l’honneur de Rome et d’Auguste. Certains frais pourtant leur incombèrent encore ; car elles eurent toujours des députés à indemniser, des procès à soutenir, des statues à élever. Elles les couvraient avec le concours des particuliers, des cités et de l’État, ou, pour mieux dire, c’étaient l’État[2], les cités[3] et les particuliers[4], qui en assumaient soit la majeure partie, soit la totalité. Elles n’avaient pas de recettes régulières et permanentes. A chaque dépense nouvelle, elles devaient, par quelque expédient, se procurer des fonds nouveaux. Il est possible même que les gouverneurs, surtout s’ils les présidaient, eussent conquis le droit d’administrer leurs finances[5]. Sauf cette double réserve, les conseils provinciaux restèrent investie des attributions qu’ils avaient toujours eues. Dans les révolutions qui agitèrent la société du Bas-Empire, ils n’eurent pas une action plus décisive qu’auparavant[6]. Il n’existe dans les documents contemporains aucun texte d’où l’on puisse conclure qu’ils s’y soient jamais mêlés. Ce n’est pas que les populations aient assisté à ces troubles avec une constante indifférence. On devine que, dans bien des cas, leurs sympathies penchèrent d’un côté plutôt que d’un autre, et que parfois elles contribuèrent, presque autant que la force brutale, an succès de tel général rebelle ou de tel prétendant. Mais on ne constate guère que l’opinion publique se fit jour par l’organe des assemblées provinciales. Vers 308, un certain Alexandre, vicaire du diocèse d’Afrique, s’empara de la couronne[7] ; ses partisans étaient nombreux dans l’aristocratie[8] ; on n’a pourtant aucun indice que les concilia de la contrée se soient ouvertement déclarés pour lui. L’historien Zosime[9] et Julien, dans un de ses panégyriques[10], emploient, à propos de Magnence, quelques expressions qui paraissent, au premier abord, équivoques. Au fond, il n’y a dans leur langage rien de plus qu’une allusion vague aux ressources que le prince légitime et son sujet révolté tirèrent de la Gaule. En 360, Julien est proclamé Auguste par ses troupes[11]. Les seuls dont il exige le serment de fidélité sont les gouverneurs et les soldats[12]. Pour acquérir de la popularité, il redouble de bienveillance à l’égard des corps municipaux[13] ; il écrit aux Athéniens, aux Lacédémoniens, aux Corinthiens[14] ; il comble Constantinople de faveurs[15] ; il n’oublie que les assemblées des provinces. Sous le règne de Valens, la mauvaise administration de Pétrone amène le soulèvement de Procope[16] ; celui-ci ne rencontre aucune résistance, et l’Orient tout entier s’ouvre devant lui[17] ; mais on ne nous dit pas que les κοινά aient adhéré à sa cause. En Afrique, la lourdeur des impôts excita, vers 372, un mécontentement universel, dont Firmus profita pour se faire empereur. Il serait cependant bien téméraire de reconnaître dans ces Λίβυες qui, d’après Zosime, lui décernèrent ce titre, les membres des concilia fédéraux[18]. Ni Gildon[19], ni Heraclianus[20] ne songèrent à s’appuyer sur ces assemblées. Au début du Ve siècle, la Gaule demeura, durant plusieurs années, à peu près indépendante de Rome[21]. Les chefs qui la gouvernèrent alors, Constantin et Jovin, furent si peu soucieux de s’assurer le concours des représentante du paye, qu’ils interrompirent les sessions de la diète d’Arles[22]. Il y eut pourtant des circonstances, très rares il est vrai, où l’on vit un concilium exercer quelque influence politique. Ce fut d’abord à l’avènement d’Avitus, en 455. Il ressort du récit de Sidoine Apollinaire que ce personnage fut reconnu empereur dans une réunion qui se tint à Ugernum (Beaucaire)[23]. Sans doute l’élection ne fut pas libre, et l’assemblée, en acceptant ce prince, ne fit que ratifier les volontés du roi des Wisigoths, Théodoric II[24]. C’est elle néanmoins qui donna une apparence de sanction légale à l’usurpation. Or Sidoine nous apprend qu’elle était composée de toute la noblesse des pays situés entre les Alpes Cottiennes, le Rhin, la Méditerranée et les Pyrénées[25] ; le même écrivain la désigne par le mot senatus[26] ; et Idace, dans sa Chronique, nous dit que les hommes qui y siégèrent étaient des honorati[27]. Ces détails nous montrent que l’assemblée d’Ugernum différa peu de celle qui se réunissait à Arles. Mais on remarquera dans quelle situation on se trouvait alors. L’Empire était en interrègne depuis la mort de Pétrone Maxime ; Rome venait d’être prise et pillée par les Vandales d’Afrique ; Avitus, étant maître de la milice, avait dans ses mains tout ce qui restait de légions en Gaule ; Théodoric enfin, de qui l’on avait tout à craindre, le soutenait de toute la force de ses menaces. Tout cela fut nécessaire pour que le conseil empiétât sur un domaine qui d’ordinaire lui était interdit. Un fait analogue se produisit dans les dernières années de l’Empire d’Occident. La discorde s’était mise entre Anthemius et l’un de ses hauts dignitaires, le puissant Ricimer. Ce dernier s’était retiré à Milan, et une guerre civile semblait inévitable[28]. L’émotion fut vive dans toute la Péninsule, surtout dans l’Italie du Nord ; car c’était là sans doute que se serait vidée la querelle. La diète de la province de Ligurie prit sur elle de conjurer le péril. Elle offrit à Ricimer de le réconcilier avec le souverain, et, sur son consentement, elle envoya à Rome l’évêque de Pavie, Épiphane. La négociation réussit au delà de toute espérance. Anthemius laissa le prélat juge des conditions de l’accord, et la paix fut momentanément rétablie[29]. La même assemblée se signala quelque temps après par un nouvel acte politique. Le roi des Wisigoths, Euric, convoitait la possession de l’Auvergne et de la Narbonnaise. Après une campagne infructueuse, il se préparait à une seconde attaque, et la Gaule, alarmée, priait vainement l’empereur Julius Nepos de la défendre. Ne sachant que résoudre, le prince consulta la diète de Ligurie. On appela au concilium, dit un contemporain, les lumières de la contrée, des hommes de poids, capables de relever par leurs délibérations l’État sur son déclin, et de lui rendre son ancienne vigueur. Ceux-ci furent d’avis qu’il fallait entrer en pourparlers avec Euric. Épiphane se chargea encore de cette mission délicate. Il partit pour Toulouse ; il y vit le roi goth, et il rapporta le détail de ses exigences à l’empereur. La guerre fut évitée, moyennant l’abandon de l’Auvergne[30]. Ces divers événements suggèrent une réflexion. Les assemblées dont il vient d’être question n’eurent à s’occuper des affaires générales de l’État que vers la fin du Ve siècle ; jamais, avant cette époque, on ne les voit jouer un rôle pareil. Il ne fallut rien moins qu’un concoure de malheurs inouïs pour les y déterminer. Leur intervention fut une sorte d’anomalie, justifiée par la singularité même des faits qui la provoquèrent. Ce ne fut point là le jeu régulier d’une institution à laquelle la loi, ou tout au moins la coutume, aurait ménagé sa place dans ces crises. Si les diètes de la Gaule et de l’Italie agirent alors, ce fut parce que l’autorité impériale était vacante ou impuissante. Le prince, le sénat, ne gouvernaient plus la société ; elles se substituèrent, pour ainsi dire, à eux. Mais les prérogatives qu’elles exercèrent au milieu de ces désordres, loin de rentrer dans le cercle habituel de leurs attributions, furent la marque d’un affaiblissement accidentel des pouvoirs publics. Les remerciements et les plaintes, tels furent, en temps normal, les seuls modes d’activité de nos assemblées. A cet égard, il fut inutile, quoi qu’on en ait dit, de leur octroyer aucun privilège nouveau ; il suffît de respecter la tradition. Ici, comme en bien d’autres pointe, le langage des constitutions impériales a fait parfois illusion. De ce que plusieurs d’entre elles reconnaissent aux provinces le droit de décerner des éloges ou des blâmes, il n’en résulte pas que ce droit leur ait été alors conféré pour la première fois. Qui ne sait que le grand mal de cette époque était l’inobservation des lois, et la nécessité de remettre sans cesse en vigueur des règles qu’aucun acte formel n’avait abrogées, mais que le mauvais vouloir des fonctionnaires et la mollesse des populations laissaient peu à peu tomber dans l’oubli ? La pratique de la liberté est chose onéreuse pour ceux-là mêmes qui en profitent, et il n’est pas sûr que les hommes du Bas-Empire aient toujours été empressés à défendre les attributions des conseils provinciaux. D’autre part, les agents de l’administration ne se souciaient guère d’en favoriser l’exercice. Il s’ensuivit qu’il fallut de perpétuels efforts pour en assurer le maintien, et ce sont ces efforts dont le code Théodosien porte la trace. Si l’on néglige dans les actes des assemblées tout ce qui était pure flatterie ou simple témoignage de déférence envers le prince, et que l’on s’en tienne à leurs manifestations les plus sérieuses, on constate que leur droit de pétition était illimité. Voici à quels objets il s’appliqua : 1° Questions fiscales. — Vers 327, l’Afrique proteste contre un abus qui avait pour effet d’exonérer quelques contribuables au détriment des autres[31]. Sous Julien, la Thrace sollicite la réduction des taxes qui pèsent sur elle[32]. Des requêtes du même genre durent être présentées par la Campanie, vers la fin du règne de Théodose[33], et par plusieurs provinces d’Italie, sous Honorius[34]. En 408, l’Achaïe demande un changement dans le mode de perception de certaines contributions[35]. En 424, les provinces du diocèse de Macédoine, se trouvant hors d’état de payer leur tribut, offrent d’en acquitter une partie, soit la moitié, soit le tiers[36]. En 445, la Numidie et la Mauritanie Sitifensis réclament un soulagement à leur misère[37]. On a prétendu que l’assemblée d’Arles eut des droits encore plus étendus, et qu’elle fut chargée notamment de la répartition de l’impôt entre les sept provinces[38]. L’hypothèse en soi est acceptable, d’autant plus que ce soin concernait d’ordinaire le préfet du prétoire, et que celui-ci avait avantage à recueillir les avis des gouverneurs et des notables qui l’entouraient dans la diète[39]. Mais l’édit d’Honorius, qui d’ailleurs est absolument muet sur les attributions de cette diète, ne contient rien de pareil. 2° Droit civil. — Il existe dans le code Théodosien deux textes empruntés à une constitution que l’empereur Constantin avait adressée au conseil de la Byzacène[40]. Nul doute que ce rescrit n’eût été provoqué par quelque supplique de l’assemblée ; or il traitait de plusieurs questions relatives aux affranchis et aux esclaves. 3° Droit administratif. — Le marne recueil renferme une grande quantité de documents qui attestent la fréquente intervention des provinces en matière administrative. En 335, les Africains se plaignent que les curiales, après avoir été prêtres ou magistrats municipaux, soient astreints à la prœpositura mansionum[41]. Une loi datée de 337, et destinée au concilium d’Afrique, exempte les anciens prêtres et les anciens duumvirs de la prœpositura annonarum et de toutes les corvées analogues[42]. Vers 364, la Byzacène signale le tort que fait aux curies le départ de ceux qui entrent dans le clergé chrétien[43]. En 372, un rescrit de Valentinien tranche une difficulté d’ordre militaire, probablement à la demande de la Mauritanie[44]. Théodose promulgue une loi qui a pour but de favoriser le recrutement des décurions, et il déclare qu’il cède aux instances des curiates de Mésie[45]. En 400, un député d’Afrique vient rappeler à Honorius que, d’après un antique usage, le sacerdoce provincial ne doit être imposé à personne, pas même au fils d’un ancien prêtre[46]. En 429, un nouveau délégué proteste auprès de Valentinien III contre certaines charges qui retombent indûment sur les curiales de la contrée[47]. 4° Justice. — Par une décision publiée en 399, Constantin défend à ses fonctionnaires de porter atteinte au droit d’appel[48]. Or en tête de l’édit figure la rubrique : Ad concilium provinciæ Africæ ; ce qui ne s’expliquerait guère, si l’on se refusait à admettre la conjecture de Godefroy qui suppose quelque requête antérieure de la province. 5° Contrôle des fonctionnaires impériaux. — Dans un de ses rescrits, Constantin s’exprime ainsi : Nous donnons à tous le pouvoir de louer par des acclamations publiques les gouverneurs justes et vigilants ; il en sera tenu grand compte pour l’avancement. Nous permettons aussi à tous de poursuivre de leurs plaintes et de leurs accusations ceux qui seraient injustes et malfaisants ; ce sera les exposer à toute la force de nos censures[49]. En conséquence, nous voyons plusieurs personnages recevoir des concilia les marques de la plus vive reconnaissance. Tel fut le cas de C. Anicius Bassus, de Fl. Hypatius, et de Flavius Severus, qui semblent avoir, tous les trois, administré la Crète à la fin du IVe siècle[50]. Vers le même temps, une province italienne, l’Étrurie, exprime également sa gratitude envers Betitius Perpetuus Arzygius par l’érection d’un monument officiel[51]. Un ancien gouverneur de Phénicie emporta de ce pays un pareil témoignage d’estime[52]. Ceionius Italicus fut honoré de la même façon par rassemblée de Numidie[53]. Vers l’année 368, Julius Festus Hymetius inspira au conseil d’Afrique le décret suivant : Attendu qu’il a par sa prévoyance conjuré la famine et la détresse qui menaçaient la province ; attendu que sa conduite a toujours été honnête et intègre, et qu’il n’a jamais manqué dans ses jugements à l’équité ni à la justice ; attendu qu’il a relevé le prestige du sacerdoce de la province au point que cette dignité, jadis si redoutée, est actuellement fort recherchée ; pour ces motifs, la province d’Afrique a décidé de lui consacrer deux statues en or, l’une à Carthage, l’autre à Rome[54]. Des résolutions analogues furent votées par la Bétique[55] et par le diocèse d’Espagne[56]. Enfin, s’il faut en croire Claudien[57], les félicitations de la Gaule, de l’Afrique, de la Pannonie à l’adresse de Stilichon ne cessaient d’affluer à la cour d’Honorius. Les provinciaux faisaient du droit de louer l’usage qu’ils voulaient, avec cette restriction toutefois que, pour élever une statue à un fonctionnaire en charge, l’autorisation du prince était nécessaire[58]. D’autre part, on a des exemples, beaucoup moins fréquents sans doute que sous le Haut-Empire, d’accusations intentées contre les fonctionnaires. Les textes nous racontent en particulier celles qui furent dirigées contre Numerius par la Narbonnaise[59], contre Romanus par la Tripolitaine[60], contre le préfet Arrandus par les sept provinces de la Gaule méridionale[61]. Mais cette liste serait peut-être plus longue, si les documents étaient plus explicites[62]. Plus d’un prince, dans le cours de ces deux siècles, s’efforça de protéger ses sujets contre les vexations de ses agents. Nous le savons par les historiens, qui nous représentent certains empereurs rendant eux-mêmes une justice sévère[63] ; nous le savons aussi par les codes, où se lisent une foule de constitutions pleines des plus terribles menaces[64]. Est-il admissible que les concilia aient été si sobres de dénonciations, alors que les souverains sollicitaient de leur mieux les plaintes[65] ? 6° Politique impériale. — Les assemblées pouvaient enfin s’ingérer jusque dans les actes journaliers de la politique impériale. En 359, l’Orient avait à redouter une invasion de Sapor, et le seul général capable de la repousser, Ursicinus, avait été maladroitement remplacé par un chef d’un mérite bien inférieur. Aussitôt les réclamations surgirent de toutes parts, et les concilia joignirent leur voix à celle des cités pour obliger la cour à revenir sur cette mesure[66]. Idace note une legatio de la province de Galice dépêchée vers Aetius pour le prier d’arrêter les déprédations des Suèves[67]. Plusieurs fois, au cours du Ve siècle, la Bretagne implora contre les Pictes et les Scots le secours des légions romaines[68]. Vers 448, il fut décidé qu’un corps de troupes barbares pénétrerait dans le Tractus Armoricanus pour y rétablir l’autorité de l’empereur. Les villes de la région tinrent conseil, et par l’intermédiaire de Germain, évêque d’Auxerre, qui fit exprès le voyage de Ravenne, elles promirent d’obéir spontanément[69]. On objectera peut-être que ces exemples, sauf le premier, offrent à l’esprit quelque chose d’exceptionnel, vu l’état d’indépendance presque complète où étaient alors ces divers pays. Mais il est infiniment probable que ces députations ne dérogeaient en rien aux anciens usages, et qu’en temps ordinaire des démarches de cette nature n’auraient point paru illégales. Les concilia avaient, en somme, le droit de s’occuper de toutes les affaires ou l’intérêt des provinciaux était engagé. Leur conduite habituelle nous l’indique, et les lois le proclament formellement. Parmi tant de rescrits qui les concernent, il n’en est pas un qui ait pour but de délimiter leur champ d’action ; tous, au contraire, mentionnent leurs attributions d’une manière indéterminée. L’empereur Constance s’exprime comme il suit dans une de ses constitutions : J’accorde à toutes les assemblées des provinces d’Afrique le pouvoir de rédiger à leur gré les décrets qu’il leur conviendra, d’adopter les résolutions qu’elles jugeront utiles, de manifester librement leurs opinions, et d’entrer en relations avec la cour[70]. On était si peu désireux de restreindre par des textes législatifs la compétence des conseils, qu’il semble que le grand souci des empereurs fût de lutter contre leur inertie. Sans cesse ils les excitent à parler, et sur tous les sujets ; sans cesse ils promettent d’accueillir leurs vœux, et de faire droit & leurs demandes ; ils leur garantissent une entière sécurité ; ils leur prodiguent les encouragements les plus sincères[71] ; et l’on dirait que la principale vertu de ces monarques absolus soit le libéralisme. Il y a loin pourtant de ces belles apparences à la réalité. Au fond, les provinciaux avaient souvent beaucoup de peine à porter leurs doléances jusqu’au pied du trône. L’administration était si compliquée, et il fallait passer par une telle filière de formalités, que plus d’une requête s’arrêtait en route. Il suffisait, pour intercepter une plainte, qu’un personnage puissant y fût intéressé, et à la cour les ministres du prince ne laissaient guère arriver à ses oreilles que celles qu’il leur plaisait. Les assemblées avaient bien la faculté de parler, mais la faveur décidait généralement si elles seraient entendues, et il n’était pas rare que leur voix se perdît dans le vide. Nous ignorons de quelle manière les conseils provinciaux ou diocésains procédaient dans leurs délibérations. Un point toutefois est a noter : les députés ne devaient être liés par aucun mandai impératif, puisque la plupart figuraient dans ces diètes comme membres de droit. Quand une résolution avait été prise, on en fixait le texte par écrit, et chacun, semble-t-il, y apposait sa signature[72]. Le document ainsi rédigé portait le nom de decretum[73]. Il était communiqué au gouverneur de la province, et enregistré à son secrétariat ; maie ce fonctionnaire n’avait pas qualité pour l’arrêter au passage, ni même pour y changer un seul mot[74]. La requête échappait absolument à son examen ; et, s’il intervenait auprès de ses supérieurs hiérarchiques, soit pour l’appuyer, soit pour la combattre, c’était à titre purement officieux. Des délégués spéciaux étaient ensuite chargée du soin de plaider la cause de leurs compatriotes. On les choisissait toujours parmi les notables du pays, tantôt dans l’aristocratie des cités, tantôt dans la noblesse sénatoriale[75], parfois dans la corporation des avocats[76], ou même, au Ve siècle, dans le clergé chrétien[77]. Gomme ces députations étaient assez dispendieuses, la loi limitait à trois le nombre des envoyés, et souvent ce chiffre n’était pas atteint[78]. Ils avaient droit aux voitures de la poste impériale[79] ; ils recevaient des frais de route, qu’il leur était d’ailleurs loisible de refuser[80] ; et, à l’expiration de leur mandat, on leur délivrait généralement un brevet qui avait pour effet de les arracher à la classe des curiales, et de les élever à la condition de comte ou de président honoraire[81]. Une loi de 382 prononce que les préfets du prétoire ne pourront pas plus que les vicaires ou les gouverneurs contrôler les décrets des provinces[82]. Mais cette mesure, comme le remarque Godefroy, dut être temporaire ; car on ne rencontre rien de pareil ni avant ni après. Ainsi, Constantin ordonne que l’on porte à la connaissance des préfets les pétitions des cités et sans doute des provinces. Un rescrit de 364 rappelle cette règle et la confirme[83]. Suspendue un instant sous Valentinien II, en 382, elle fut bientôt remise en vigueur[84], et il ne parait pas qu’elle ait été modifiée depuis. Le préfet était tenu d’examiner de près les doléances de ses administrés, de rejeter celles qui n’étaient point sérieuses, de donner satisfaction aux autres dans la limite du possible, et de réserver les plus graves à l’empereur[85]. Valentinien II semble avoir voulu que cette prérogative fût particulière au préfet qui résidait à la cour[86]. Mais il est manifeste qu’en 392 le préfet d’Illyrie tout au moins, sinon celui des Gaules, se trouvait investi du même privilège[87] ; et, si l’on voit Théodose II prescrire en 408 au préfet d’Orient, Anthemius, de grouper dans ses mains toutes les suppliques des députations provinciales[88], cela vient peut-être de ce qu’Anthemius était alors le véritable maître de l’Empire, sous un prince âgé de huit ans[89]. Arrivés à Rome ou à Constantinople[90], les envoyés étaient obligés de produire le texte de la requête ; c’était le seul moyen de montrer qu’ils exécutaient fidèlement leur mandat. Si cette pièce leur manquait, ils étaient invités à repartir aussitôt, sans avoir été entendus[91]. Ordinairement ils sollicitaient la faveur d’une audience impériale, mais ils ne l’obtenaient pas toujours[92]. Au reste, c’est dans les bureaux de la chancellerie que se traitaient tontes ces affaires, et c’est là surtout qu’il fallait agir. La réponse était donnée sous la forme d’un rescrit adressé soit au concilium, soit à l’ensemble des habitants de la province[93], et les instructions nécessaires étaient transmises, quand il y avait lieu, aux fonctionnaires compétente[94]. Si la province était autorisée à poursuivre en justice un administrateur coupable, l’instance s’engageait, quelquefois devant le tribunal de l’empereur[95], très rarement devant le sénat[96], le plus fréquemment devant le préfet d’Italie ou d’Orient[97]. Nous n’avons pas à décrire la procédure qui était usitée dans ces différents cas ; elle était demeurée à peu près la même qu’auparavant[98]. Nous ferons seulement observer que les délégués de la province avaient le droit de soutenir en personne l’accusation[99], et que la pénalité, au moins sous certains règnes, s’était encore aggravée[100]. Ces règles laissent dans l’esprit l’impression d’un système sage et bien ordonné. Il est permis cependant de se demander s’il y avait là des garanties suffisantes pour les provinciaux. Que sous un prince honnête et énergique il en résultât d’excellents effets, cela ne saurait être douteux ; mais c’est précisément contre les mauvais gouvernements que les institutions de contrôle ont été imaginées, et il n’est pas démontré que celle-ci ait été, en pareille occasion, vraiment efficace. Un premier fait éveille tout d’abord la défiance, ce sont les abus mêmes dont souffraient les populations. Le grand vice du temps était la vénalité et la corruption. Du haut en bas de l’échelle administrative, tout se vendait et tout s’achetait. On devenait fonctionnaire à prix d’argent, et, pour peu qu’on eût dans ses mains une parcelle d’autorité, on travaillait à faire fortune par la rapine. Vainement les bons empereurs s’efforçaient-ils de combattre le fléau ; ce fut toujours sans succès[101]. L’habitude avait fini par rendre cette pratique presque légitime[102] et l’on considérait comme doué d’une vertu exceptionnelle un gouverneur sur qui les présents n’avaient point de prise[103]. Une sorte de complicité tacite reliait entre eux tous les agents de l’administration, et leur inspirait les uns pour les autres une fâcheuse indulgence. Il était souvent plus dangereux de faire son devoir que d’y manquer ; car l’intégrité d’un magistrat excitait de vifs mécontentements contre lui, et ses supérieurs n’avaient pas toujours le courage de le défendre[104]. Peut-être le mal eût-il été moindre, si les assemblées avaient exercé une action plus sérieuse, rien, comme on sait, n’étant plus propre que les conseils de cette nature à surveiller la conduite des fonctionnaires. Le malheur est que leurs plaintes n’emportaient aucune sanction immédiate, et qu’en raison de l’éloignement du prince, elles s’adressaient à ceux-là mêmes qui en étaient l’objet. Il y a dans Ammien Marcellin un récit bien caractéristique[105]. Un jour les Épirotes, à l’exemple des autres provinciaux, déléguèrent un philosophe nommé Iphiclès auprès du préfet du prétoire Probus pour le remercier de ses bienfaits. Après avoir rempli sa mission, Iphiclès vit l’empereur, et ce dernier lui demanda si ses concitoyens pensaient vraiment ce qu’ils disaient. Ils le disent, répondit-il, en gémissant, et malgré eux. On eut alors qu’ils avaient eu la main forcée par le préfet lui-même, et que leur reconnaissance était de commande. Cette anecdote, que confirmeraient au besoin d’autres documents[106], est surtout curieuse, en ce qu’elle nous montre à quel degré de dépendance étaient réduites nos assemblées. C’est, on l’avouera, une grande marque d’impuissance, que d’être obligé de rendre grâces, quand on aurait lieu de se plaindre ; mais comment se plaindre, lorsqu’on a sujet de croire qu’on ne sera pas écouté ? Le difficile, en effet, était de se faire entendre, et l’on n’y réussissait guère que par l’intrigue. Qu’on réfléchisse à tous les obstacles qui séparaient le prince de ses sujets, et à la peine qu’il fallait se donner pour franchir chacun d’eux. Une requête n’avait quelque chance de succès que si elle était appuyée, ou tout au moins si elle n’était pas combattue, par le gouverneur de la province, par le préfet du prétoire, parles grands dignitaires du palais, tels que le maître des offices[107] ou les comtes des largesses, par ces espèces de secrétaires d’État qu’on appelait les magistri scriniorum[108], et ces divers personnages avaient à côté d’eux une multitude d’agents subalternes, qui d’ordinaire dictaient leur décision[109]. Que de démarches à tenter, que de ressorts à mettre en mouvement, que d’argent surtout à dépenser, pour gagner la faveur de tant d’intermédiaires, alors que l’hostilité d’un seul était parfois suffisante pour tout empêcher ! Synecius alla plaider à Constantinople les intérêts de la Cyrénaïque ; sa legatio ne dura pas moins de trois ans, et il en conserva un très mauvais souvenir[110]. On peut voir dans une lettre de Sidoine Apollinaire le détail, sans doute fort incomplet, des manœuvres qui relevèrent à la préfecture urbaine, lui qui était pourtant d’une famille illustre, et dont tous les ancêtres, depuis plusieurs générations, avaient occupé les plus hautes dignités de l’Empire[111]. Dans les correspondances du temps, ce qu’on trouve le plus, ce sont les billets de recommandation[112]. Encore cette pratique était-elle légitime ; mais combien ne devait-on pas employer de moyens inavouables sous un régime ou, comme on l’a dit, le bakchich régnait en souverain[113] ! Le vice irrémédiable des États despotiques, c’est que l’autorité ne cesse jamais d’y être arbitraire, et que les populations y sont protégées non par les lois, ni par les institutions, mais par les nommes. L’essentiel, des lors, n’est pas d’avoir raison, et de le prouver, mais de se concilier, d’une façon ou d’une autre, les sympathies des gens en place. De là une importance énorme donnée aux relations individuelles, à l’achat des consciences, à la corruption sous toutes ses formes. Tous ces inconvénients devenaient beaucoup plus graves, aussitôt qu’une question de personnes était enjeu, notamment lorsqu’une province prétendait poursuivre un fonctionnaire impérial. Le bon droit ici était peu de chose, et ce n’était le plus souvent entre les deux adversaires qu’une lutte d’influences. La province avait pour elle ses patrons, pris d’ordinaire parmi ses anciens administrateurs[114] ; elle avait soin, en outre, de confier ses griefs à des hommes de talent et de poids ; elle faisait enfin de son mieux pour intéresser à sa cause le plus de gens qu’elle pouvait. Mais l’accusé avait aussi des amis, des protecteurs capables de l’assister ; il en avait jusque dans la contrée d’où était partie la plainte[115] ; et sa fortune, bien ou mal acquise, lui permettait de se ménager partout de nombreuses intelligences. Aussi n’était-il pas rare que l’affaire fût étouffée avant d’arriver à la cour, et, si elle franchissait ce premier pas, on s’arrangeait de manière à ce que l’entreprise échouât misérablement devant la juridiction compétente[116]. On constate, il est vrai, que les condamnations prononcées en ces matières furent assez fréquentes à cette époque. Mais il semble que les dénonciations administratives, que les haines personnelles, que l’avidité des empereurs, toujours prompts à confisquer le bien d’autrui, aient provoqué la plupart de ces arrêts, et l’on n’aperçoit pas que les conseils provinciaux y aient largement contribué. Ammien Marcellin raconte une lamentable histoire, qui nous éclairera plus que tout le reste[117]. La ville de Leptis en Tripolitaine avait eu à subir les incursions d’une peuplade barbare, et le comte d’Afrique Romanus s’était refusé à la défendre[118]. On attendit la session ordinaire du conseil fédéral, et l’assemblée nomma deux délégués pour se plaindre à l’empereur. A cette nouvelle, Romanus expédia en hâte un messager auprès du maître des offices Remigius, qui était son parent, et ce dernier fît si bien que les députés ne purent obtenir du prince qu’une réponse évasive. On se contenta de substituer à Romanus, dans le commandement des troupes de la région, le gouverneur de la province, Ruricius ; encore la mesure fut-elle transitoire. Dans l’intervalle, les barbares, enhardis, avaient recommencé leurs attaques. Ils avaient pillé le territoire de Leptis et d’Œa, tué plusieurs décurions, et emporté un butin considérable. L’empereur était alors en Gaule. Il fut informé de ces faits[119], et il chargea aussitôt le tribun Palladius de procéder sur place à une enquête. Mais tous ces retards avaient servi l’ennemi, qui, sans cesser ses ravages dans la campagne, avait poussé l’audace jusqu’au point d’entreprendre le siège de la ville de Leptis. Le concilium se décida à nommer une seconde députation, composée de Jovinus et de Pancratius. Comme ils se dirigeaient vers Rome, le commissaire impérial Palladius débarquait en Afrique. Il se laissa corrompre par Romanus, et, quoiqu’il eût constaté par lui-même le bien-fondé des griefs de la province, dans son rapport il conclut contre elle. L’instruction de l’affaire fut alors confiée au vicaire d’Afrique, assisté de Palladius. Tous deux se rendirent dans la Tripolitaine pour se livrer à une nouvelle enquête. Mais les intrigues de Romanus furent telles, que tous les témoignages recueillis lui furent favorables. L’iniquité alla si loin, ajoute l’auteur, que Jovinus finit par rétracter tout ce qu’il avait dit. Les innocents, en somme, payèrent pour les coupables. Deux citoyens de Leptis furent condamnés à avoir la langue coupée. Le gouverneur Ruricius fut frappé d’une sentence capitale. Jovinus fut mis a mort avec trois prétendus complices, et un autre envoyé, Flaccianus, aurait péri également, s’il ne s’était enfui. Plus tard, on découvrit la vérité ; mais il n’était plus temps, et le mal était fait. Le tableau tracé par l’historien est complet. On y voit à nu la bonne volonté du souverain qui s’applique à détruire les abus, et qui n’y réussit pas, parce qu’on les lui cache, la vénalité des fonctionnaires, dont le principal souci est de s’enrichir, la timidité des populations, qui devant les menaces de l’autorité n’osent soutenir leurs réclamations jusqu’au bout, enfin l’impuissance de ces assemblées qui n’ont d’autre arme que la plainte, et dont les doléances souvent ne sont suivies d’aucun effet, quand par hasard elles parviennent à destination. Sans doute, il serait injuste de trop généraliser, et de se figurer que les suppliques des provinces avaient toujours le même sort. Mais de telles iniquités étaient à tout instant possibles, et l’institution des concilia n’était guère capable ni de les conjurer, ni de les réprimer. Au fond, ces conseils n’avaient pas d’attributions véritables : ils pouvaient parler de tout, mais ils ne pouvaient rien résoudre. Leur rôle était comparable à celui que joue, dans les sociétés modernes, la presse périodique, sans être aussi efficace. Il est d’ailleurs à présumer que leur influence réelle variait d’un pays à l’autre. On était probablement mieux disposé à accueillir les demandes des provinces riches et étendues, parce qu’on avait intérêt à les ménager davantage. On avait égard également à la qualité des personnes qui siégeaient dans les assemblées ou qui portaient la parole en leur nom. Mais le défaut capital de ces diètes n’en subsistait pas moins : elles n’avaient aucun pouvoir propre, et la mesure de leur autorité ne dépendait ni d’elles-mêmes, ni des lois. |
