LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES DANS L’EMPIRE ROMAIN
LIVRE III.
CHAPITRE V. — ORGANISATION DES ASSEMBLÉES PROVINCIALES.
Texte numérisé par Marc Szwajcer
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On a vu, dans un chapitre précédent, que les assemblées provinciales étaient un fait général sous le Bas-Empire. Elles s’y présentent sous deux formes : les unes étaient périodiques et se tenaient à jour fixe ; les autres étaient extraordinaires, et se réunissaient quand il paraissait nécessaire. Nous étudierons d’abord quelle en était dans les deux cas la composition. Sur les secondes, nous possédons deux textes qui ne manquent pas de précision[1]. On a contesté, il est vrai, qu’ils se rapportent au même objet, sous prétexte que l’un parle expressément d’un concilium extraordinarium, tandis que l’autre parle d’un provinciale concilium[2]. Il suffit pourtant de les lire pour se convaincre que ces deux lois ont trait à des assemblées identiques ; elles ont été rendues à un mois et demi d’intervalle ; elles sont adressées au même fonctionnaire ; et il est visible qu’en promulguant la seconde on a eu pour but de compléter la première. Dans ces assemblées, les membres de droit étaient les hommes qui primatum honorantur insignibus. Leur présence était sans doute obligatoire, car l’empereur dit d’eux : Cunctos volumus convenire ; aucune amende pourtant n’est infligée aux absents. Qu’étaient ces primates ? Godefroy voit en eux les personnages qui sont d’ordinaire appelés les honorati[3], mais il n’en fournit point de preuve. Le mot primates ne désigne pas par lui-même une catégorie déterminée d’individus. Pour recevoir une signification bien nette, il a besoin d’être accompagné d’un autre mot qui en éclaire le sens. C’est ainsi que les communautés juives, que les bureaux des différentes administrations, avaient leurs primates, de même que les curies[4]. Dans les cités, il est évident que ces hommes étaient les principaux citoyens[5] ; mais quelles conditions fallait-il remplir pour occuper ce haut rang ? La première pensée qui s’offre à l’esprit est de songer aux principales. Il y avait toutefois une différence réelle entre les uns et les autres. A Alexandrie, par exemple, les textes mentionnent un primus curiœ, des primates et des principales, et il est hors de doute que, si les primates appartenaient à la même classe sociale que les principales, ils s’en distinguaient à bien des égards, d’abord par le nombre, qui était fixé à cinq, puis par les privilèges, qui pour eux étaient plus étendus[6]. Nous n’avons aucune raison de supposer que cette institution fût particulière à l’Egypte. Elle se retrouve, au contraire, dans tout l’Orient[7], en Espagne[8], dans la préfecture d’Italie[9], et il est à présumer que partout ces primates avaient un caractère et des fonctions analogues. Ce n’est pas ici le lieu de rechercher quelles étaient leurs attributions. Il suffit de constater qu’an lien étroit les rattachait aux curies, et que c’était le une aristocratie purement municipale. Dès lors, il ne parait pas que l’on soit en droit de les confondre avec les honorati, qui formaient, on le sait, une noblesse d’Empire. La chose d’ailleurs se montre avec netteté dans les documents. Ammien Marcellin a soin de distinguer les honorati, les primates urbium, et les plebeii[10]. Une loi de 414, dirigée contre les Donatistes d’Afrique, inflige aux decemprimi curiales une amende deux fois moindre qu’aux sénateurs[11], et l’on se rappelle que les honorati étaient assimilés aux sénateurs[12]. On cesse d’être curiale, dit un jurisconsulte, en acquérant la dignité sénatoriale[13] ; or il faut entendre ici par curiale tout membre de la curie, à quelque degré qu’il fût. Dès l’année 358, Constance proclamait que les honorati étaient exempts de tout châtiment corporel[14], et nous savons sûrement que vers cette époque les principales n’étaient pas en possession de ce privilège[15] ; les primates d’Alexandrie l’obtinrent plus tard, mais pas avant le règne de Théodose le Jeune[16]. Il est donc établi, contrairement à l’opinion de Godefroy, que les primates, pour qui c’était un devoir strict de siéger au concilium, n’étaient pas les honorati, mais les plus éminents d’entre les curiales. Pour les désigner, il était inutile de procéder à une élection ; car ils étaient tous de droit membres de l’assemblée. Mais on n’était promu à la primatie que par le choix des curies, pourvu d’ailleurs que l’on remplit les conditions requises[17]. La loi admettait encore au concilium ceux qu’un honneur jadis exercé séparait du peuple[18]. Aucune contestation ici n’est possible. Il s’agit bien là des honorati, et non pas seulement de quelques-uns, mais de tous. Ces derniers n’étaient pas astreints à faire acte de présence personnelle ; on leur en laissait simplement la liberté. S’ils désiraient, comme dit la loi, prendre part aux travaux de l’assemblée, ils avaient la faculté, soit d’assister eux-mêmes aux séances, soit de déléguer à leur place des procureurs. Parmi eux on témoignait des égards particuliers aux hommes qui s’étaient élevés aux plus hautes magistratures de l’État Tel était le cas des præfectorii, c’est-à-dire de ceux qui avaient occupé les fonctions de préfet de la ville ou de préfet du prétoire. Était-ce le cas également des anciens maîtres de la cavalerie et de l’infanterie ? On serait tenté de le croire, à lire une constitution de 372 qui assimile ces divers fonctionnaires les uns aux autres, et qui, une fois rentrés dans la vie privée, ne met entre eux qu’une différence, l’ancienneté des services[19]. La loi pourtant ne mentionne pas, à propos de nos assemblées, les chefs retraités de l’armée, et il faut dès lors supposer qu’ils y étaient admis au même titre simplement que les divers honorati. Peut-être cette règle fut-elle aussi appliquée a ceux qui n’avaient été préfets que de nom. La loi prononce, en effet, qu’il est indispensable de convoquer les præfectorii à l’assemblée, parce qu’ils ont donné des preuves de leur sagesse dans le cours de leur carrière administrative[20] ; cela indique, suivant toute apparence, qu’ils en ont véritablement parcouru les principaux degrés, notamment le dernier[21]. Ces hauts dignitaires jouissaient d’une prérogative singulière. Ils étaient, comme tous les honorati, membres du concilium ; mais ils ne se rendaient pas dans la salle des séances ; on allait recueillir chez eux leur avis[22]. Le législateur déclare que ce serait leur faire injure que de les confondre avec la foule des députés, et d’autre part qu’il ne serait pas convenable de se passer de leurs conseils[23]. Nous n’avons pas sur les assemblées ordinaires les mêmes renseignements que sur celles-ci. Mais il va de soi que la composition des premières et des secondes devait être à peu près identique. Quelques faits, du reste, paraissent en témoigner. Ils nous montrent surtout, et c’est là l’essentiel, qu’il y avait aussi dans ces diètes deux sortes de membres, des honorati et des représentants des curies. Vers 385, la province de Tripolitaine, ayant à envoyer une députation auprès de l’empereur, choisit un sacerdotalis, c’est-à-dire un curiale, qui sans doute siégeait au concilium[24]. Sidoine Apollinaire nous informe dans une de ses lettres que la diète de sa province réunissait deux catégories de personnes, les honorati, fussent-ils pauvres, et des individus pour qui il affecte un souverain mépris, en disant d’eux qu’ils ne mériteraient même pas de marcher à la suite des nobles[25] ; cela prouve assez que ces hommes appartenaient a la bourgeoisie municipale. Une distinction toute pareille s’aperçoit dans certaines constitutions qui ont trait à l’Afrique. Voici, par exemple, un édit d’Honorius qui remet aux propriétaires de cette province les impôts arriérés ; cet édit est probablement une réponse à quelque requête de rassemblée, et il est adressé honoratis et possessoribus[26]. Ailleurs Valentinien III annonce qu’il a reçu les doléances de la province proconsulaire d’Afrique par l’intermédiaire d’un legatus ; ce dernier était un comte qui avait rang de speciabilis, et il avait mission d’exposer les griefs des curiales[27]. En 445, une députation de la Maurétanie se rendit à la cour de Ravenne ; elle se composait d’un clarissime, et d’un individu de condition inférieure, qui devait faire partie de quelque curie[28]. Ces conseils, comme on voit, étaient loin d’offrir l’aspect d’une assemblée démocratique. Ils comprenaient, suivant une expression du temps, la noblesse de la contrée[29]. Ils représentaient ce qu’il y avait dans la province de plus élevé et de plus considérable, et étaient en quelque façon le faisceau des intérêts du pays[30]. On n’y entrait pas par voie d’élection, mais en vertu d’une situation acquise. Quiconque avait été fonctionnaire impérial y avait accès de plein droit ; quiconque avait longtemps gouverné sa cité était pareillement autorisé à y siéger. Il semble même que tout homme de naissance illustre fût admis à y pénétrer aussi, sans avoir besoin de remplir aucune charge, ni d’en acquérir le brevet honorifique[31]. Des conseils ainsi constitués ne pouvaient être un danger pour l’Empire ; car l’esprit conservateur devait y être puissant, et l’indépendance assez faible. En revanche, ils pouvaient éclairer le prince et seconder l’administration ; car ces hommes avaient l’expérience des affaires, et ils se ressentaient les premiers des fautes de l’empereur et de ses agents. Ammien Marcellin, parlant du conseil de la Tripolitaine, dit que dans ce pays (apud eos) les sessions sont annuelles[32] ; cela prouve qu’elles étaient en général moins fréquentes. Le malheur est que nous ignorons à quels intervalles elles revenaient dans les différentes provinces. Pas un texte ne nous renseigne à cet égard. Peut-être la pratique adoptée à Tripoli indique-t-elle qu’il y avait assemblée tous les ans dans les petites ; mais ce n’est là qu’une conjecture. Un fait à peu près certain, en tout cas, c’est que pour les diètes périodiques la date de l’ouverture des séances était placée a jour fixe ; on l’appelait legitimus dies concilii[33]. Il y avait en outre, on Ta vu, des réunions extraordinaires. Pour les provoquer, il suffisait que la province eût besoin d’envoyer une supplique, soit au souverain, soit au préfet du prétoire[34]. Il était expressément recommandé aux fonctionnaires impériaux de n’apporter aucun obstacle à la convocation de ces diètes. Aux yeux du prince, c’était faire acte de dictateur que d’entraver sur ce point la liberté des provinciaux[35]. Qu’aucun gouverneur, dit une loi de Théodose, n’use de son autorité pour retarder des délibérations utiles à l’intérêt commun[36]. La pétition énonçait sans doute les matières que l’on comptait traiter[37], et, s’il apparaissait que l’objet de la réunion projetée fût sérieux, la permission ne pouvait être refusée. Elle était accordée par le préfet. C’était lui encore qui déterminait le lieu et le jour de l’assemblée. Pour couper court à toute rivalité entre les villes, on choisissait toujours la plus peuplée[38]. Quant à la date, elle était arrêtée par le préfet, de concert avec les provinciaux[39]. Il faut bien s’entendre sur le sens de l’expression extraordinarium concilium. Elle ne désigne pas une diète convoquée dans une circonstance exceptionnelle, en vue de prendre une décision particulièrement grave. Elle signifie plutôt que l’assemblée se réunissait en dehors de toute condition de périodicité, sous la seule pression d’une nécessité urgente. Dès lors une pensée vient tout naturellement à l’esprit. N’est-il pas possible que la plupart des assemblées provinciales aient eu ce caractère sous le Bas-Empire ? On conçoit que, pendant les trois premiers siècles, elles aient toujours été annuelles ; car alors elles avaient la charge du culte impérial et des fêtes de la région, et la régularité de ces cérémonies entraînait celle de leurs sessions. Il n’en fut plus ainsi du jour où elles eurent été sécularisées. Désormais leur rôle presque unique fut, soit de remercier le prince, si les populations avaient lieu de se réjouir, soit de se plaindre, si elles souffraient, et il pouvait se faire que dans le courant d’une année entière aucun événement ne fût arrivé qui les engageât à manifester l’un ou l’autre sentiment. A quoi bon, par conséquent, établir en principe que la diète se tiendrait tous les ans ? N’était-il pas préférable de laisser aux circonstances le soin de déterminer la date des réunions[40] ? Dans les États modernes, la périodicité des assemblées ne s’explique pas seulement par la multiplicité des questions qu’elles ont à résoudre ; elle trouve encore sa raison d’être dans l’idée que les hommes se font d’elles. Gomme elles sont l’image vivante de la souveraineté nationale, on veut qu’elles soient fréquentes, afin que la puissance du peuple prenne, au moins une fois par an, une forme concrète, et ne reste pas toujours à l’état de conception vague. Rien de pareil sous l’Empire. Les assemblées provinciales ne possédaient en propre aucune autorité ; elles n’étaient rien que par la volonté du prince, elles siégeaient non en vertu d’un droit, mais par devoir ; ce qu’on leur demandait, ce n’était pas de limiter l’action du gouvernement, mais de l’aider. Il était donc tout simple de ne les convoquer que dans les occasions ou il y avait à attendre d’elles quelques services, et il semblait fort inutile de leur ouvrir la bouche, quand elles n’avaient rien à dire. La salle des séances devait être dans un édifice assez facile d’accès, et assez vaste pour que chacun pût aisément s’y rendre et y trouver place[41]. Rien n’atteste que les débats aient été publics. Les documents ne nous montrent pas avec précision qui les présidait. On a prétendu que c’était le gouverneur de la province, mais la conjecture, si plausible qu’elle soit, surtout quand on songe au concilium d’Arles, ne s’appuie sur aucune preuve directe. Il était prescrit de laisser aux discussions une entière liberté[42]. Les avis n’étaient pas donnés confusément ; comme dans le sénat de Rome, comme dans les curies, on suivait un certain ordre de préséance. Chacun occupait le rang que lui assignait sa situation sociale[43], d’abord les honorati, puis les principaux des villes, enfin les simples particuliers. Ces derniers demeuraient debout, tandis que les autres délibéraient assis[44]. Ils votaient sans doute, mais ils ne prononçaient pas de discours pour défendre leur opinion. Gela ne veut pas dire que le silence fût pour eux de rigueur, mais plutôt que leur tour de parole ne venait jamais, et que les débats d’ordinaire étaient clos, dès qu’on avait entendu ceux qui avaient le droit de parler avant eux[45]. L’égalité n’était complète qu’au moment du scrutin. Tous les suffrages se valaient, et la majorité décidait[46]. |
