LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES DANS L’EMPIRE ROMAIN
LIVRE II.
CHAPITRE V. — RAPPORTS DES ASSEMBLÉES PROVINCIALES AVEC L’EMPEREUR.
Texte numérisé par Marc Szwajcer
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Lorsqu’un empereur visitait quelque province, il lui arrivait parfois de convoquer les notables du pays pour s’entretenir avec eux de leurs affaires[1]. Mais ces réunions n’offraient pas la moindre analogie avec les assemblées ordinaires. De même, il est possible, quoique nous n’en ayons pas d’exemple, que certains gouverneurs aient de temps à autre invité les habitants les plus considérables de la contrée à exprimer devant lui les vœux et les plaintes de tous. En général, pourtant, ce n’est pas par ce moyen que les provinces se mettaient en relation avec l’empereur ou avec ses agents. Outre que chaque ville avait le droit de s’adresser directement à eux, la province, prise dans son ensemble, avait un organe officiel, qui était la diète fédérale. Quand les fêtes étaient terminées, les députés avaient pleine liberté de délibérer entre eux sur les intérêts communs, et, s’ils le jugeaient utile, d’envoyer au chef de l’État ou à son représentant une délégation chargée de parler en leur nom. Théoriquement, leur droit de pétition s’étendait à tout, et on ne voit pas qu’aucun sujet leur fût légalement interdît. Mais, lorsqu’on examine de près dans quelles conditions ils l’exerçaient, on s’aperçoit bien vile que leur voix avait souvent beaucoup de peine à s’élever jusqu’au trône. Les ambassades, tant des provinces que des cités, étaient très fréquentes sous l’Empire[2], comme au reste elles l’avaient été sous la République[3]. On connaît des individus qui en ont rempli plus d’une dans le cours de leur vie[4]. Les Byzantins faisaient porter tous les ans leurs hommages à Trajan et au gouverneur de la Mésie, quoi qu’il leur en coûtât quinze mille sesterces[5]. A chaque changement de règne, c’était à Rome une affluence énorme de députations. Tout événement heureux ou malheureux, une naissance, une adoption, une mort, une victoire, une guérison, un complot déjoué, suscitait de toutes parts des adresses de félicitations ou de condoléance[6]. On n’attendait même pas les occasions, on les provoquait à plaisir. Tantôt c’était une consultation juridique qu’on réclamait de l’empereur, tantôt c’étaient des honneurs qu’on lui conférait ; aujourd’hui on avait des remerciements à lui prodiguer, demain c’était le tour des récriminations et des plaintes. Mille circonstances, en un mot, s’offraient de communiquer avec lui, et on n’en laissait échapper aucune. On s’est demandé si l’autorisation préalable du gouverneur était en pareil cas nécessaire. Si elle était exigée, il est étrange que le titre du Digeste qui traite de legationibus n’en dise absolument rien, et qu’il n’apporte sur ce point aucune restriction à la liberté des diètes fédérales ni des corps municipaux. Il est .vrai que le célèbre discours de Mécène à Auguste renferme, à ce sujet, un passage explicite : Les provinciaux feront d’abord connaître à leur gouverneur ce qu’ils désirent ; c’est par lui que leurs vœux parviendront jusqu’à toi, après qu’il les aura approuvés. De cette manière, ils n’auront rien à dépenser, et ils ne se livreront pas à des intrigues honteuses ; ils recevront, au contraire, les réponses sans frais et sans tracas[7]. Si ce document est, comme on l’a supposé, une sorte de rapport officiel rédigé par Mécène, il faut avouer que le conseil n’a pas été suivi en entier ; car on ne remarque pas que la pratique ordinaire fut de transmettre à la cour les requêtes des provinciaux par l’intermédiaire des légats impériaux ou des proconsuls ; très souvent c’étaient les sujets eux-mêmes qui allaient à Rome implorer en personne le chef de l’État. Le gouverneur avait-il tout au moins le droit d’interdire une démarche de celte nature ? Quelques textes paraissent l’indiquer. Le procurateur de Judée, Fadus, avait ordonné qu’on lui livrât le costume sacerdotal du grand prêtre de Jérusalem ; les principaux de la ville le prièrent de surseoir à l’exécution de cette mesure jusqu’à ce qu’ils eussent consulté l’empereur par voie de legatio ; il y consentit, et Claude révoqua l’arrêté de Fadus[8]. Dans deux circonstances différentes, nous voyons le préfet d’Egypte refuser aux Juifs d’Alexandrie la faveur d’envoyer une députation à Caligula, et les Juifs ne l’accusent pas d’un abus de pouvoir[9]. Les Byzantins avaient coutume d’expédier chaque année vers Rome un legatus chargé de complimenter le souverain ; Pline abolit cet usage, et décida qu’un message écrit suffirait désormais[10]. Ces témoignages semblent formels, et pourtant il subsiste un doute dans l’esprit. Est-il croyable que, lorsqu’un concilium avait à réclamer contre la conduite d’un gouverneur en fonctions, il fût obligé d’attendre que celui-ci lui en accordât la permission ? Peut-être n’y avait-il pas à cet égard de règle tout à fait impérative. Les provinciaux envoyaient sans doute leurs doléances de la manière qui leur convenait le mieux, soit par legatio directe, soit par voie administrative[11]. Le préteur pouvait bien, dans le premier cas, retenir les délégués, car en principe son autorité était absolue ; mais par là il engageait sa propre responsabilité, d’autant plus que les empereurs étaient généralement soucieux d’ouvrir aux populations un libre accès auprès d’eux. Les députés que l’assemblée avait élus, au nombre maximum de trois[12], emportaient avec eux un écrit (decretum, libellus) qui leur servait de lettres de créance, en même temps qu’il énonçait l’objet de la mission[13]. Quand l’affaire était grave, on y joignait un mémoire délaillé[14]. Dès leur arrivée à Rome, ils se rendaient au temple de Saturne, et se faisaient inscrire sur les registres des præfecti ærarii[15]. Un document du IIe siècle avant notre ère nous montre les délégués de Téos allant solliciter les citoyens influents et se mêlant chaque matin à la foule de leurs clients pour les saluer, courant de maison en maison, implorant l’appui des sénateurs qui avaient le patronage de leur cité, et surveillant de leur mieux les menées de leur adversaire, le roi de Thrace[16]. Sous l’Empire, ce n’est pas aux sénateurs qu’il fallait s’adresser[17], mais aux amis du prince, à ses affranchis, à ses agents. L’empereur ne pouvait recevoir toutes les députerions ni étudier par lui-même toutes leurs requêtes. Le secours des bureaux de la chancellerie lui était indispensable, et c’est là que s’élaboraient ses décisions. Ces bureaux étaient assez nombreux, et ils avaient à leur tête des directeurs, dont les principaux étaient appelés a libellis, ab epistoli, a cognitionibus, a rationibus[18]. On choisissait ces personnages parmi les affranchis du prince. A partir d’Hadrien, on les remplaça par des chevaliers, et au IIIe siècle des hommes considérables furent parfois préposés à ces divers services[19]. Ainsi, pour ne citer que ces exemples, les célèbres jurisconsultes Ulpien et Papinien furent tous deux a libellis[20]. C’était une garantie pour les provinciaux ; mais, comme depuis Auguste l’administration s’était de plus en plus compliquée, ces hauts fonctionnaires étaient d’un accès de plus en plus difficile, et une épaisse barrière d’employés se dressait entre eux et les particuliers. Les députés des provinces avaient affaire principalement aux directeurs a libellis et ab epistolis. Le premier, en effet, était chargé de recueillir les pétitions qui arrivaient de toutes les parties du monde, de les classer, de les soumettre à un examen préalable, et de les présenter avec un rapport au souverain[21]. Le second avait dans son département toute la correspondance officielle du prince, et même, à ce qu’il semble, les relations avec les legatione[22]. Il est probable que, suivant les cas, les députés tâchaient aussi de s’introduire auprès de quelque autre chef de service, l’a cognitionibus, s’il s’agissait d’une plainte judiciaire[23], l’a rationibus, s’il s’agissait d’une demande en dégrèvement d’impôts[24] ; car, en somme, l’essentiel était le plus souvent d’obtenir gain de cause dans les bureaux. Il n’était pas toujours aisé d’y parvenir, surtout si la démarche que l’on tentait était dirigée contre le gouverneur, ou simplement désapprouvée par lui. Quand le proconsul était du même avis que la province, il appuyait la requête ; sinon il envoyait, pour la combattre, un rapport particulier, et les bureaux étaient portés, comme toujours, à lui donner tout d’abord raison[25]. De là pour les délégués l’obligation de redoubler d’activité et d’intrigues. Ils avaient parfois la bonne fortune d’être guidés et soutenus par quelque personnage influent[26], soit que l’un d’eux eut des amis a Rome, soit que la province se fût placée officiellement sous un puissant patronage. Mais que d’obstacles à franchir, que d’efforts à faire pour arriver jusqu’à un affranchi tel que Hélicon ou Pallas, et pour le convaincre[27] ! Le rôle des bureaux était purement consultatif, et le chef de l’État se réservait la décision suprême. Auguste eut l’idée de confier à trois consulaires le soin d’entendre les députerions ; chacun d’eux en recevait quelques-unes, et leur donnait directement réponse ; les plus importantes étaient seules admises en présence de l’empereur ou du sénat[28]. Mais ce ne fut là qu’une mesure transitoire imaginée par Auguste pour soulager sa vieillesse, et on ne constate pas que ses successeurs se soient conformés à cet usage. Dans la plupart des cas, le prince se contentait d’approuver les propositions de ses bureaux, et congédiait les délégués, peut-être sans les voir. Quand l’affaire en valait la peine, il consentait à les écouter, et il cherchait à se faire une opinion personnelle. Parmi les empereurs, ceux qui avaient quelque souci de leur devoir consacraient une grande partie de leur temps à ces audiences[29]. Ils s’entouraient de leur conseil, prêtaient l’oreille aux discours des provinciaux, pesaient les arguments, et prononçaient en connaissance de cause. Mais tous n’avaient pas de pareils scrupules. Rien de plus instructif à ce propos que le récit de l’ambassade de Philon. Les Juifs d’Alexandrie se trouvaient en butte a la malveillance des habitants, et le préfet d’Égypte leur était hostile. Ils chargèrent cinq d’entre eux d’aller porter plainte à Caligula ; Philon était du nombre. Leurs adversaires avaient eu l’habileté de gagner à leur insu par argent et par promesses le grand camérier Hélicon, et eux-mêmes n’avaient aucun moyen de pénétrer jusqu’à lui. Ils eurent beau adresser au prince un exposé complet de leurs griefs ; ils étaient condamnés d’avance. Une première fois, ils virent Caligula sur le champ de Mars ; ils le saluèrent ; il leur rendit leur salut ; et l’introducteur des ambassadeurs vint leur dire de sa part qu’il étudierait à loisir leur requête. Peu après, il partit pour Pouzzoles ; ils le suivirent dans l’espoir d’être appelés auprès de lui ; leur attente fut trompée. De retour à Rome, ils obtinrent enfin l’audience tant désirée. Elle eut lieu dans les jardins de Mécène. Dès le premier moment, raconte Philon, nous nous crûmes perdus ; tellement il fut aimable avec nous ! Vous êtes donc les seuls, s’écria-t-il, qui refusiez de me reconnaître pour dieu ? et, levant les mains au ciel, il proféra une parole qu’il est impossible de reproduire. Nous tâchâmes de nous disculper de notre mieux, et, pendant ce temps, il courait à droite et à gauche, examinant les locaux, blâmant telle construction, indiquant les améliorations à faire. Nous l’accompagnions, au milieu des moqueries de l’assistance, comme des histrions en scène. Notre juge avait pris le rôle d’un accusateur, et le plus sage était de garder le silence. Quand il eut donné ses ordres, il nous demanda brusquement pourquoi nous ne mangions pas de viande de porc. Nous répondîmes que chaque peuple avait ses coutumes, et ce fut une série de plaisanteries sur ce thème. Finalement, il nous dit d’un ton irrité : Je voudrais savoir, en somme, ce que vous réclamez. A peine avions-nous commencé de parler qu’il nous interrompit pour passer dans une galerie vitrée. Interrogés de nouveau, nous continuâmes. Il passa alors dans une galerie de peinture, et nous prîmes le parti de nous taire. Il termina l’audience, en nous plaignant de ne pas sentir qu’il était un dieu, et il nous congédia[30]. Ce tableau, tracé par un témoin oculaire, nous montre tout ce qu’avait parfois d’illusoire, du moins sous un mauvais règne, le droit de pétition, et combien il y avait loin de la théorie, en apparence très libérale, à la pratique. Avant de quitter Rome, les délégués recevaient de l’ab epistulis le texte de la réponse impériale[31]. La forme de cette réponse variait d’après l’objet de la requête. Si la députation n’avait eu qu’à porter le décret honorifique, l’empereur accusait simplement réception, et remerciait[32]. Si elle avait sollicité une faveur, par exemple une diminution d’impôts, le prince faisait connaître sa décision, et il expédiait en même temps un mandatum au gouverneur pour l’en aviser[33]. S’il avait été prié de résoudre une difficulté administrative ou de fixer un point de droit, il promulguait un rescrit spécial à la province ou applicable au monde entier[34]. Tous ces documents étaient ensuite communiqués à l’assemblée et conservés dans ses archives. Les députés présentaient en outre leur rapport[35], et on leur votait les félicitations habituelles, surtout si leur mission avait réussi[36]. Ils touchaient, enfin, leur indemnité de route, à moins qu’ils n’y eussent spontanément renoncé[37]. Parfois la province jugeait superflu de nommer une ambassade, et elle se bornait à un échange de correspondance avec la cour. Dans ce cas, les lettres étaient transmises par le gouverneur ; c’est à lui que le concilium confiait sa demande, et c’est par lui qu’il recevait la réponse[38]. Nous savons, d’après quelques textes, quelle était la nature des questions qui mettaient ainsi en relations le souverain et les diètes régionales. Lettre (epistula) de Titus ad Achaos relativement à l’institution alimentaire[39]. Ambassade de Scopelianus auprès de Domitien, à l’effet d’obtenir pour les villes d’Asie la permission de planter la vigne[40]. Rescrit d’Hadrien au concilium de Bétique sur le châtiment que méritent les ravisseurs de bestiaux[41]. Rescrit d’Hadrien au κοινόν de Thessalie sur un détail de procédure[42]. Rescrit d’An ton in au κοινόν de Thrace sur le droit d’en appeler au prince d’une décision impériale provoquée par de faux rapports[43]. Rescrit d’Antonin au κοινόν d’Asie sur l’immunité attachée aux professions libérales[44]. Rescrit de Caracalla qui, sur la demande des Asiatiques, fixe à Éphèse le lieu de débarquement du proconsul[45]. Rescrit d’Alexandre Sévère au κοινόν de Bithynie pour garantir le droit d’appel en matière judiciaire[46]. Lettre de Valérien ad Gallos pour leur annoncer la nomination de Postumus en qualité de transrhenani limitis ducem et Galliæ præsidem[47]. Il y a là, comme on voit, une assez grande variété de sujets, bien que les documents soient, en somme, peu nombreux. Le fait d’ailleurs n’a rien qui doive nous étonner, puisque les simples particuliers avaient aussi le droit de recourir en toute occasion à l’empereur[48]. Dans les pays libres, il importe que chaque autorité ait ses pouvoirs déterminés et chaque assemblée ses attributions définies ; car, si tout était permis à tous, la conséquence inévitable serait l’anarchie. Dans les États despotiques, au contraire, il est bon que les populations aient tous les moyens possibles de signaler au monarque les maux dont elles souffrent. La puissance du prince n’en reçoit aucune atteinte, et les hommes éprouvent au moins un certain soulagement à dénoncer les abus dont ils sont victimes. Cette faculté qu’on leur laisse de se plaindre, outre qu’elle a l’avantage d’éclairer l’administration, contribue à rehausser le prestige du prince et à augmenter sa popularité, puisqu’elle te fait apparaître comme la source de toute justice et comme le redresseur de tous les torts. On avait compris tout cela sous l’empire romain, et c’est pour ce motif que le droit de pétition y était si largement pratiqué. Sans doute il n’était pas toujours efficace ; mais, même sous un Néron, un Commode, un Caracalla, il produisait quelques heureux effets ; car ces princes, aussi paresseux que cruels, abandonnaient volontiers le soin des affaires à des hommes qui généralement valaient mieux qu’eux. On a eu raison de le dire : l’Empire ne connaissait assurément pas celte sorte de régime représentatif où les populations gouvernent sous le nom d’un roi. Il connaissait du moins cette autre sorte de régime où les populations, sans jamais gouverner, ont des moyens réguliers et légaux de faire entendre leurs désirs et leurs plaintes[49]. |
