LES PROTECTORATS ROMAINS
ÉTUDE HISTORIQUE ET JURIDIQUE COMPARATIVE
PAR ÉDOUARD ENGELHARDT
MINISTRE PLÉNIPOTENTIAIRE - MEMBRE DE L'INSTITUT DE DROIT INTERNATIONAL
EXTRAIT DE LA REVUE GÉNÉRALE DE DROIT INTERNATIONAL PUBLIC 1895
PARIS - A. PEDONE - 1895
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Regum, populorum, nationum portos erat et
refuglum Senatus..... Itaque illud patrocinium orbis
terræ verius quam imperium poterat nominari. (CICÉRON, De off., II, 8). S'il est vrai que l'homme, tant au moral qu'au physique, ne change pas dans ses traits généraux, que de similitudes ne doit-on point trouver au cours des siècles dans des institutions sociales nées sous l'influence des mêmes besoins et destinées à remplir la même fonction Ce que le raisonnement suggère apparaît notamment avec une singulière évidence, lorsque, pénétrant à la lumière de l'histoire et de l'épigraphie dans l'organisme politique de Rome, l'on s'applique à rechercher les principes et à dégager le système qui présidaient aux relations du peuple conquérant avec les peuples conquis[1]. Considérés dans leurs éléments propres, sinon dans leur origine, les protectorats européens modernes, comme ceux de l'époque médiévale, diffèrent à peine des protectorats anciens qui servent de sujet à cette monographie, et, dans cet ordre de dualisme et d'assimilation progressive, aussi bien qu'en matière de législation, les Romains sont restés nos maîtres. L'étude méthodique et approfondie des rapports de Rome avec ses alliés est encore à faire. Essentiellement complexes, ces rapports dépendaient du degré de puissance et de civilisation de l'État mineur, de sa situation géographique, de son tempérament et du concours particulier auquel les circonstances permettaient de l'obliger. Cette diversité de traitements n'était que l'application voulue de la maxime divide et impera et il n'est aucun procédé de gouvernement auquel la Royauté, la République et l'Empire n'aient été plus fidèles qu'à celui-là. Il résumait toute la science politique de Rome. Cependant de ces conditions distinctes ressortent des faits concordants et certaines règles communes que l'on peut définir et pour ainsi dire codifier. C'est à ce travail de restitution partielle que cet essai est consacré. I Le protectorat, on peut l'affirmer sans craindre d'être accusé de complaisance, a été le principal instrument de la domination romaine depuis ses commencements jusqu'à son apogée ; c'est surtout grâce à ce régime de commandement mixte et de tolérance relative que Rome a soumis le monde à son administration et à ses lois. Voyons la Cité à ses débuts prendre contact avec ses plus proches voisins et jeter les bases du droit public qui devra les régir ainsi qu'elle-même dans la sphère des intérêts extérieurs. Après la prise d'Albe la Longue et à la suite de soulèvements qui se reproduisent pendant plus d'un siècle, un pacte solennel est conclu avec le Latium. Il énonce tout d'abord qu'il y aura paix entre les Romains et les groupes de la ligue latine aussi longtemps que subsisteront le ciel et la terre, ce qui signifie, d'après un texte explicatif, qu'ils ne se feront jamais la guerre entre eux, n'appelleront pas l'ennemi sur leur territoire et ne lui livreront pas passage. Les alliés attaqués seront défendus par tous les autres ; le butin sera partagé également. Chacun des contractants restera pleinement autonome, même vis-à-vis de l'étranger, en tant que les clauses du traité ne seront pas en question ; il pourra même entreprendre une guerre offensive pour son propre compte. Les armées communes seront formées de contingents équivalents et le commandement en sera alternatif[2]. Il y a donc, d'après la lettre, égalité complète entre les deux communautés ; aucun mot ne peut faire soupçonner l'Empire[3], et tel est le soin que prend la Cité de ménager l'amour-propre de la ligue, qu'elle lui attribue la présidence de l'assemblée fédérale, ne se réservant que celle du Festival. Mais le fait ne tarde pas à démentir ce que le droit avait établi. Rome qui représente une unité compacte en face d'un corps politique morcelé, Rome dont le génie naissant rayonnait déjà sur toute l'Italie, arrive insensiblement à l'hégémonie dans l'association et l'on peut même supposer qu'elle en devient l'organe au dehors. Elle décide de la guerre et de la paix, assume la direction exclusive de la force armée, choisit même l'état-major et en dispose à son gré. Le butin est inégalement réparti et, particularité significative, les auspices sont pris au Capitole au nom de la nation latine. Si contraire qu'elle fût aux engagements primitifs, cette situation, qui avait tous les caractères d'un fœdus iniquum, se maintint pendant plus de cent ans. Elle n'était que le prélude de la sujétion qui s'accomplit un demi-siècle plus tard sous la forme de conventions différentes passées avec chacune des villes jusqu'alors fédérées. La vieille nationalité latine disparut et l'unification de l'Italie et par suite celle du monde furent ainsi préparées[4]. Déjà dans ce premier tableau l'on découvre quelques-unes des similitudes auxquelles je faisais allusion tout à l'heure, et, pour n'en citer qu'un exemple puisé dans les annales de ce siècle, je rappellerai qu'en 1806 une union analogue à celle des trente cités latines et de Rome se forma entre trente-trois États allemands et l'Empereur des Français, Roi d'Italie. Sans doute le statut de la Confédération du Rhin, à l'encontre de l'acte constitutif de la Confédération latino-romaine, conférait à l'une des deux parties une supériorité politique et militaire que Rome n'acquit que plus tard et dont elle usa d'ailleurs avec non moins de rigueur que le protecteur de la ligue germanique. Mais remarquons que dans les deux cas l'entière autonomie des alliés fait l'objet de stipulations à peu près semblables, autonomie que Napoléon, en ce qui concerne les Princes d'outre Rhin, ne se fait pas faute de reconnaître en proclamant que ces Princes n'ont pas de suzerain. Or l'histoire nous dit et les Allemands con viennent eux-mêmes que l'ensemble des États de la Confédération rhénane constituait une sorte d'annexe du territoire français et que l'Empereur-Roi commandait à ses chefs comme à des vassaux[5]. Les Latins avaient nominalement l'isopolitie comme les Allemands étaient censés posséder la plénitude de la souveraineté[6]. En réalité ils subissaient une véritable tutelle et leur indépendance ne se distinguait pas de celle que réglemente, c'est-à-dire qu'amoindrit tout pacte formel de protectorat. L'on peut ainsi mettre sur le même plan, sinon identifier, deux événements historiques que sépare un intervalle de plus de vingt siècles. J'ai rapporté incidemment qu'après la dissolution de la fédération du Latium, Rome traita séparément avec chacune des villes qui en faisaient partie. J'ajoute que toute assemblée commune leur fut interdite, voire même le commercium et le connubium réciproques, dispositions violentes dont le mobile n'était que trop clair ; la cité protectrice entendait éviter non seulement toute coalition publique, niais même tout concert, tous rapprochements individuels de nature à compromettre sa suprématie. C'est aussi, notons-le, en exerçant une pression inégale sur les autres cités italiques non latines et en les isolant avec jalousie les unes des autres, que les Romains procédèrent à l'incorporation de la péninsule. Les conventions qui leur subordonnaient les villes des Herniques, de Naples, de Nola, d'Héraclée laissaient à ces groupes des franchises assez étendues, tandis que celles passées avec d'autres communautés, avec Tarente par exemple, réduisaient leurs libertés aux limites les plus étroites. En compensation de la sécurité qu'ils y gagnaient, ces alliés devaient fournir un contingent militaire ou payer un tribut. Après la soumission des Gaulois cisalpins et des Liguriens, l'Italie entière, de l'Adriatique aux Alpes, se trouva aux pieds de Rome et son unité politique, résultat d'une lutte cinq fois séculaire, fut un fait accompli. Cette unité toutefois ne consomma que plus tard la fusion des peuples assujettis ; elle laissa subsister, comme une sorte de régime d'attente, la plupart des privilèges contractuels qui avaient accompagné la conquête, sans effacer maintes distinctions originelles qui établissaient entre mêmes ressortissants des classes très inégalement partagées. Plusieurs catégories de villes s'étaient successivement groupées autour de l'enceinte primitive et dans les territoires adjacents. Les unes étaient entièrement assimilées à la métropole ; les autres jouissaient du droit de cité sans exercer le suffrage ou le droit adipiscendorum in orbe honorum ; d'autres enfin n'avaient ni la cité, ni le suffrage. Municipes, colonies, civitates federatæ, telles étaient les principales divisions administratives de ces communautés juxtaposées, plutôt que confondues sous une même loi souveraine ; tels étaient les premiers organes de l'appareil de guerre que Rome avait adapté à ses fins et par lequel elle allait bouleverser le monde. Déjà bien avant que cette œuvre en quelque sorte préparatoire fût entièrement achevée, les Romains avaient porté leurs armes en dehors de la péninsule, expérimentant sur un plus grand théâtre 'cette politique de ménagements qui respectait dans des mesures diverses l'autonomie des vaincus. Le premier auxiliaire non italique dont ils recherchèrent le concours, au début des guerres puniques, fut Hiéron de Syracuse qui unit ses forces aux leurs contre Annibal. Il resta fidèle jusqu'à sa mort à une alliance qui, tout en l'abaissant en sa qualité de protégé, l'épargnait dans son indépendance nationale. En ces temps trois Rois principaux régnaient sur les populations de l'Afrique septentrionale et, suivant un usage qui s'est perpétué jusqu'à nos jours dans le continent noir, de nombreux chefs de tribus relevaient de ces potentats. C'étaient Bocchar, Roi des Maures, Syphax, Roi des Massessyles et Massinissa, Roi des Massyliens. Lorsqu'il put leur dicter la loi, le Sénat s'avisa d'affaiblir l'un au profit de l'autre, ce en quoi, dit Montesquieu en ses Considérations générales, il faisait deux choses : il s'attachait des Princes dont il avait peu à craindre et beaucoup à espérer et il en déprimait d'autres dont il n'avait rien à espérer et tout à craindre. Voulant gouverner l'Afrique de haut et de loin sans y avoir de possessions directes, il lui importait d'y ériger un État qui n'aurait pas assez d'importance pour se passer de sa protection, mais qui pourrait l'aider à surveiller Carthage et à la réduire à l'impuissance. Ce rôle fut destiné à Massinissa dont le domaine s'agrandit de celui de Syphax et qui, sous la sauvegarde romaine, devint le fondateur du Royaume de Numidie. La cité punique fut comme tenue à la chaine ; un vampire lui suça le sang et ce vampire vécut un siècle[7]. Dans la suite et à mesure que l'hégémonie romaine s'étendit des rivages de la Méditerranée vers le Sahara, comme l'on ne pouvait songer à élever dans ces parages des retranchements continus[8], la défense de cette frontière ouverte fut confiée à des chefs du pays recevant leur investiture de la métropole tout en s'administrant à peu près à leur guise. Ces chefs prenaient tels titres qui leur convenaient, même celui de Rois ; mais Rome qui leur laissait toutes les apparences de la souveraineté en les gratifiant d'un manteau brodé, d'un sceptre d'argent ou d'ivoire et de bandelettes figurant un diadème, leur faisait constamment sentir sa rude main en entretenant dans leur capitale un résident dont la fonction n'était pas sans rapports avec celle des officiers préposés aux bureaux arabes .de l'Algérie moderne. Ces roitelets confinaires n'étaient autres que nos Khalifas, nos Bachagas et nos Cheiks. L'étude archéologique de ces régions démontre d'ailleurs que les Romains s'y trouvèrent en face des mêmes problèmes que les Français d'aujourd'hui et qu'en plus d'un point ils se sont montrés supérieurs. Il suffit de constater qu'en utilisant l'humeur guerrière des indigènes, ils n'employaient que vingt-sept mille soldats pour contenir un territoire une fois plus vaste que celui où la France garde une armée de soixante mille hommes[9]. D'autre part, l'Italie s'est nourrie pendant des siècles de la substance du sol africain[10] ; elle a tiré de son sein tout ce qu'il pouvait donner en le fécondant par tous les moyens rationnels que le génie civil mettait à sa disposition[11], tandis que l'Algérie française est à peine parvenue à se suffire à elle-même[12]. Au cours des guerres puniques, Philippe de Macédoine s'était rapproché du vainqueur de Cannes et avait fait cause commune avec lui. La phalange ne put résister à la légion et le successeur d'Alexandre passa au rang d'allié ou de subregulus, c'est-à-dire que la Macédoine devint, comme l'Afrique, un territoire de protectorat. Philippe et après lui Persée eurent en outre, à titre de mandataires, l'administration de l'intérieur de la Thrace qui dépendit ainsi du gouvernement central au second degré. De leur côté, les Grecs, sur lesquels le monarque macédonien avait un moment appesanti son joug et qui avaient appelé les Romains à leur secours, ne tardèrent pas à entrer dans la clientèle de leurs libérateurs. Ceux-ci toutefois, bien loin d'écraser du poids de leur supériorité ceux qui, à l'âge héroïque, avaient été sans pitié pour les vaincus, usèrent à leur égard d'un traitement basé sur le partage le plus large de l'autorité publique. Toutes les cités furent affranchies du tribut, délivrées des garnisons étrangères et, maintenues dans la jouissance de leurs institutions nationales. L'édifice de la puissance romaine en Asie, l'on ne saurait assez insister sur ce fait, fut construit sur le même plan que celui de l'Afrique, et la reproduction en est même si fidèle qu'elle va jusqu'à la symétrie. Après la défaite d'Antiochus, en effet, Rome, sans garder pour elle un pouce de territoire, constitua au cœur de son nouveau domaine un Royaume, celui de Pergame, qui, formé des deux Phrygies, de la Lydie, de l'Ionie et de la Chersonèse, remplit le même rôle que celui de Numidie en Afrique. Eumène fut l'agent le plus actif et le plus utile de sa suprématie dans ces contrées excentriques et singulièrement morcelées. Une sorte de sous-délégation lui attribua le droit de recevoir le tribut des cités grecques qui, sans bénéficier des mêmes privilèges que leurs congénères européens, gardèrent une certaine autonomie locale. Antiochus dut se contenter de la Cilicie, et suivant le précédent de Carthage, les Gala tes, peuple particulièrement turbulent et rapace, furent enchaînés au Royaume de Pergame. Et pour que l'exemplaire fût absolument conforme à l'original, le Sénat, comme dans les dépendances africaines, commit à la garde des frontières de l'Empire asiatique plusieurs Princes indigènes auxquels, pour prix de leurs services, il garantit maintes prérogatives, telles notamment que l'hérédité dynastique et en partie du moins l'immunité fiscale. Nous retrouvons plus tard la même organisation aux limites orientales d'Europe avec cette différence toutefois que les chefs de ces pays confinaires, bien loin d'être astreints à un tribut, étaient pour la plupart subventionnés et figuraient de véritables pensionnaires comme au XVIe siècle les pirates barbaresques. Il y en avait d'autres ; Arrien en désigne six sur les côtes du Pont-Euxin, qui, chargés du même office, tenaient directement d'Adrien leurs pouvoirs. Ici encore nous sommes en présence d'une institution qu'à plus de dix-sept siècles de distance les mêmes nécessités ont fait naître sur les marches de plus d'un État moderne. L'Autriche, par exemple, avait à couvrir sa frontière de l'Est contre un danger permanent, celui des invasions ottomanes. Elle forma de ce côté les Grænzer qui sont ou plutôt qui étaient des paysans-soldats exclusivement préposés à la défense de leurs foyers, qui recevaient des terres à titre de bénéfice irrévocable et étaient exempts de l'impôt[13]. Vers la fin de la République, le cercle de l'hégémonie romaine comprenait tous les territoires baignés par la Méditerranée et était décrit par l'Atlantique, le Rhin, le Danube, l'Euphrate vers le milieu-de son cours, les cataractes du Nil et les déserts d'Afrique. Romanum (erat) soifs utrumque latus[14]. Ce déploiement extraordinaire s'était opéré dans les deux siècles qui avaient suivi la phase constitutive de l'unité italique et marquait la période de-hauteur, je dirai l'âge de virilité du colosse auquel quatre cents ans d'existence étaient encore réservés. Les peuples ainsi maintenus en faisceau sous la même étreinte constituaient un ensemble organique sans perdre leur personnalité nationale, vaste polypier vivant de vies individuelles et d'une vie commune[15]. Ils étaient membres de l'Empire suivant le mot que Suétone met dans la bouche d'Auguste, sans être de véritables compatriotes et, quand un démembrement avait lieu, ils y étaient compris[16]. A plus d'un égard leur condition politique ressemblait à celle des États italiens dépendant de la France du XIVe au XVIe siècle. Les Génois, les Milanais, les Napolitains, quoique relevant à des titres divers du Roi Très Chrétien, restèrent Génois, Milanais, Napolitains[17]. Chez eux toutefois le particularisme régional resta toujours singulièrement vivace, et c'est peut-être par cette nuance qu'ils se distinguent des alliés de Rome chez lesquels se révélait à un plus haut degré le sentiment, disons la conscience, de leur incorporation à un Empire universel. Ayant le même intérêt, celui de la paix romaine, rois, dynastes, princes, philargues, etc. étaient tenus dans le même devoir, celui de l'obéissance romaine, vraie caractéristique de rapports que dénotent clairement les dénominations de subreguli ou d'inservientes sous lesquelles ils étaient rangés. Et ce n'est pas sans un grand fond de vérité que Cicéron a pu dire : le Sénat était devenu l'asile des Rois, des peuples et des nations... Rome méritait plutôt le nom de PROTECTRICE que celui de maîtresse du monde[18]. II Nous étant sommairement représenté les faits dans leur enchaînement chronologique, raisonnons et précisons, s'il se peut, le témoignage du moraliste romain en considérant plus particulièrement, sous l'aspect qui nous intéresse, l'œuvre immense qu'il définit avec un si juste orgueil. Lorsque Rome inaugura la période des conquêtes extérieures, le Sénat semblait résolu de prime abord à borner sa souveraineté au territoire italique, se rendant compte des difficultés, des impossibilités mêmes d'un gouvernement direct sur les nations lointaines d'origine, de civilisation et de mœurs diverses que le sort des armes mettrait à sa merci. L'expérience le confirma dans ce clairvoyant propos qui, suivant le mot (l'un historien illustre, devait empêcher que le noyau de l'Empire ne fût écrasé par son écorce[19]. Rome usa donc de modération à l'égard des vaincus qui se croyaient exposés, comme le dit Diodore, aux dernières rigueurs, modération toute de calcul sans doute, mais qui n'en était pas moins inattendue en ces temps où le triomphe de la force légitimait toutes les violences[20]. Au lieu de se voir voués à la servitude ou même à la destruction, ceux que la fortune de la guerre avait trahis ou qui pour d'autres causes se trouvaient désarmés, gardaient pour la plupart leur intégrité ethnique, leurs institutions et leurs lois et, s'ils ne partageaient pas la dignité du nom romain, il ne leur était pas interdit d'y prétendre[21]. Ce n'était pas, répétons-le, un sentiment d'équité qui portait le Sénat à ménager ceux qu'il aurait pu anéantir et s'il pouvait ne pas lui être indifférent d'édifier le monde par son humanité, il savait au besoin frapper à mort ses ennemis obstinés et ruiner à tout jamais leur puissance, témoins Albe la Longue, Carthage, Corinthe et Numance[22]. Quoi qu'il en soit, en sauvegardant presque toujours l'autonomie des peuples subjugués, il les gagnait par la reconnaissance et par la crainte, puisant en eux-mêmes, tout en en réglant l'emploi, les éléments de leur propre éducation matérielle et morale, épargnant ainsi ses fonctionnaires et ses armées. Une comparaison se présente ici qui me paraît mettre en relief cette habile et constante politique ; les spécialistes me pardonneront de l'emprunter à cet ordre de travaux qui a pour but l'amélioration des voies navigables. Des barres se forment à l'embouchure des grands fleuves par l'accumulation lente et continue des matières meubles qu'ils tiennent en suspension. Détourner le courant en lui créant une issue nouvelle et le forcer par ce changement de direction à déverser ses eaux dans d'autres fonds de la côte, telle avait semblé, de prime abord, la vraie solution du problème[23]. L'on a imaginé plus tard de prolonger simplement les rives sur les barres au moyen de deux jetées parallèles, de telle sorte que par sa pente naturelle, par sa propre chasse, le fleuve travaillât lui-même à l'approfondissement de son lit, et ce système, moins dispendieux et plus durable dans ses effets, a généralement réussi[24]. L'on aperçoit, aisément l'analogie du procédé par lequel, s'abstenant de violenter les peuples conquis et de les soumettre à des lois étrangères, Rome s'appliquait à utiliser leurs énergies virtuelles, à en faire les instruments dociles de leur propre régénération. Ne saisit-on pas pour ainsi dire sur le vif l'idée maîtresse de ces unions particulières qui associaient aux destinées de Rome les nations les plus disparates et parfois les plus rebelles, unions que l'on ne saurait, ce me semble, plus exactement qualifier qu'en leur appliquant le néologisme de protectorat inscrit en tête de ces pages[25]. Elle était assurément orgueilleuse et avide cette intendance suprême du monde concentrée dans le Conseil souverain de la Cité de Romulus ; mais bienfaisant aussi était le génie administratif qui présidait à ses entreprises civilisatrices, et s'il parait quelque peu hyperbolique d'affirmer, comme Œlius Aristide, que les vaincus se félicitaient de leur défaite[26], c'est en toute justice que l'on petit dire des pays protégés ce que Tertullien disait de l'Empire en général : le monde est chaque jour mieux cultivé et plus riche. Les routes s'ouvrent au commerce ; les déserts sont transformés en domaines féconds. On laboure là où s'élevaient des forêts. On sème où l'on ne voyait que roches arides ; les marais sont desséchés et les troupeaux ne craignent plus la bête fauve. Maintenant plus d'îles qui inspirent l'horreur, plus de rochers qui effrayent ; partout des maisons, des peuples, des cités ; partout la vie. Il serait difficile, faute de notions, précises, de
classer les socii, c'est-à-dire les
différentes communautés nationales de liberté
douteuse, d'après la nature des engagements qui les liaient à l'État
romain. Les explications que donne le Digeste, en traitant du jus postliminii, ne nous éclairent qu'imparfaitement
à cet égard. Un peuple libre, énonce-t-il, est celui qui ne subit la domination d'aucun autre. Ce
peuple peut être un confédéré, soit qu'il ait conclu un traité d'amitié sur
le pied de l'égalité soit qu'il ait reconnu avec courtoisie la majesté d'un autre
peuple[27]. Cette dernière formule, ajoute le législateur, a pour but de démontrer que l'autre peuple exerce une certaine suprématie et non de donner à croire que son cocontractant a cessé d'être libre. C'est ainsi que nos clients doivent être réputés libres, bien qu'ils nous le cèdent en puissance et en dignité. De même, le peuple qui a promis de reconnaître avec courtoisie notre majesté, ne doit pas cesser d'être regardé comme un peuple libre. Toutefois il assume par là des devoirs envers nous et, s'il y manque, nous sévissons contre lui. Quelque insistance que mette l'auteur de la loi de captivis il gratifier du titre de peuples libres ceux qu'un événement de guerre livrait aux chances variables d'un fœdus iniquum, il n'en est pas moins certain que les alliés de cette catégorie souscrivaient, volentes, nolentes, à un pacte de réelle subordination et que leur souveraineté en était gravement atteinte. Par ces alliances inégales qu'un historien grec appelait avec raison prosagmata ou actes de commandement, ils abandonnaient en effet la direction de leur politique étrangère[28] et acceptaient d'avance comme amis et ennemis les amis et les ennemis des Romains[29]. Dans sa lettre l'œquum fœdus respectait en ces points l'autonomie nationale[30]. En fait, que les traités d'alliance continssent ou non l'aveu lie l'infériorité de l'un des contractants, qu'ils fussent égaux ou inégaux, l'allié de Rome en sortait abaissé et sa dépendance n'était qu'une question de mesure. Le droit privé peut servir ici à mieux comprendre ce que le droit public articule en termes généraux et ce que la pratique a plus ou moins uniformément établi. C'est le jurisconsulte Proculus lui-même, dans le passage que je viens de citer, qui met sur la voie de cet éclaircissement relatif. L'on sait que le patronage, si usuel à Rome, affectait deux formes différentes, lorsqu'il s'appliquait à un étranger. On le désignait sous le nom d'hospitium quand l'étranger appartenait à une autre cité autonome. C'était la clientèle lorsque le client abandonnait sa cité pour se fixer auprès de son patron. Les deux contrats reposaient sur une clause de protection et sur des services corrélatifs ; mais le premier engendrait des obligations identiques et réciproques, tandis que le second imposait des devoirs distincts à chacune des parties, devoirs plus onéreux pour le client que pour le protecteur. Cette différence correspond à peu près à celle des alliances égales et inégales, et l'allusion de Proculus dénote bien cet esprit juridique que les Romains apportaient même dans les actes de politique extérieure. Remarquons à ce propos que le patronage ne s'exerçait pas seulement à l'égard des individus ; il n'était guère d'association, de collège qui ne se réclamât d'un patricien dûment subventionné et les subreguli eux-mêmes se faisaient à l'envi les tributaires de quelque haut personnage de Rome ou de l'une des familles les plus riches[31]. Ils étaient ainsi la fois alliés et hospites comme par exemple un mi-souverain de nos jours qui aurait choisi à titre de défenseur officieux de ses intérêts un ressortissant particulièrement qualifié de l'État dont il serait conventionnellement le protégé. Ajoutons qu'à l'encontre des contrats de clientèle privée qui n' pouvaient guère se concevoir sans l'initiative spontanée de leurs bénéficiaires, les alliances publiques étaient plus souvent subies.que recherchées. Telle était la règle ; elle avait ses exceptions. Le fils de Syphax sollicita le titre d'allié des Romains en protestant qu'il ferait tous ses efforts pour ne pas se laisser vaincre en bons offices envers la métropole[32]. Bocchus de Mauritanie brigua la même faveur qui ne lui fut que promise[33]. La plupart des États grecs, je l'ai dit, se mirent volontairement sous la sauvegarde de Rome[34]. Des alliés même se montraient prêts à renoncer à leur demi-indépendance pour conserver du moins leur intégrité territoriale. Ce fut le cas des Carthaginois incessamment dépouillés de parcelles de leurs possessions nationales par Massinissa. Il arrivait aussi que des peuples libres, sans aller jusqu'à l'alliance, demandaient simplement des magistrats romains, tels que les Capouans qui ne voyaient pas d'autre remède à leurs dissensions intestines. Divisées par les factions, les Républiques italiennes du moyen âge n'avaient-elles point aussi recours à des administrateurs étrangers et ne fut-il pas longtemps d'usage que le podestat appartînt par son origine à un autre pays que celui qu'il était appelé à gouverner[35] ? Rome ne se contentait point de l'obéissance pour prix de la paix dont elle dotait ses alliés et, pour en revenir à la comparaison du fleuve pourvu de digues régulatrices, elle mettait à profit avec une rare maitrise les forces locales et pour ainsi dire latentes qu'elle avait su développer. Sous la direction de ses chefs militaires, les protégés coopéraient à la défaite de ses ennemis et lui valaient parfois les plus éclatants, sinon les plus invraisemblables triomphes. Les Romains, fait observer Montesquieu, ne soumettaient point de peuple qui ne leur servit à en humilier d'autres. Les Latins et les Herniques les avaient aidés à subjuguer les Volsques et les Toscans comme plus tard Massinissa, Eumène, les Étoliens et les Rhodiens à réduire Annibal, Philippe et Antiochus. Les États colonisateurs d'aujourd'hui n'ont-ils pas recours à la même Lactique en enrégimentant les indigènes qu'ils emploient pour consolider et étendre leurs établissements ? Ainsi ont procédé les Français au Sénégal, les Allemands sur la côte de Zanzibar, les Italiens dans l'Érythrée et avant eux les Anglais aux Indes orientales. Je notais au début de cette étude que quelques légions encadrant des troupes recrutées sur place suffisaient à maintenir l'autorité de Rome sur le vaste domaine africain. Les Anglais ont renouvelé ce prodige dans leur Empire asiatique où cent mille Européens commandent à deux cent cinquante millions d'autochtones. Ajoutons que les auxiliaires romains, rigoureusement disciplinés, étaient dirigés souvent sur les points les plus éloignés de l'Empire, comme par exemple les cavaliers maures conduits sur les bords du Danube et de la Theiss et représentés sur la colonne trajane[36]. Un travail de mutuelle pénétration s'accomplissait ainsi et les peuples se transformaient insensiblement à l'image de la Cité qu'ils s'habituaient à considérer comme leur seconde patrie. Terminons ces commentaires par un dernier rapprochement. Les alliés en général, ceux des catégories inférieures en particulier, devaient foi et hommage au Sénat ou à l'Empereur et géraient leurs États comme une sorte de beneficium et même parfois comme un beneficium viager[37]. Ils avaient la jouissance de leur sol et la nue propriété en appartenait au peuple romain, droit qui était représenté par le tributum ou le vectigal[38]. D'autre part, un grand nombre de ces inservientes, nous l'avons vu en Afrique, en Asie et même en Europe, avaient sous leur dépendance des États ou corps politiques secondaires dont ils étaient responsables vis-à-vis du pouvoir central et qui relevaient dès lors de celui-ci au second degré. N'aperçoit-on pas à travers ce réseau, de large mais forte contexture, les grandes lignes de l'édifice social du moyen âge, et ne dirait-on pas que le monde féodal n'est que le prolongement du monde façonné aux temps de sa grandeur par le génie latin ? Et je néglige ici la distinction des populations romaines en honestiores et humiliores qui équivaut à peu près à celle des nobles et des vilains des siècles suivants. Si l'on fait abstraction des rapports particuliers entre vassal et suzerain, rapports tout intérieurs qui n'intéressent guère plus le droit international que ceux de client à patron, l'on découvre dans l'organisation médiévale des sous-protectorats publics analogues à ceux de l'époque qui nous occupe. Gènes entre autres, vers le milieu du XVe siècle, protégeait Monaco tout en étant protégée elle-même par le Roi de France[39]. Cependant, en comparant les efficients des deux civilisations, on y relève une différence profonde. Sous le régime féodal, l'autorité effective résidait entre les mains des feudataires de la Couronne et celle-ci n'en avait que l'apparence sous la fiction d'une suprématie morale sans responsabilité. C'était le contraire à Rome, où le Sénat et l'Empereur exerçaient une dictature permanente et incontestée. Au moyen âge, dit Guizot, les possesseurs de fiefs furent toujours entre eux dans un état d'incohérence et de guerre, obligés de recourir sans cesse à la force parce qu'aucun pouvoir supérieur vraiment public n'était là pour maintenir entre eux la paix et la justice. Ce pouvoir existait à Rome ; mais vers la fin de la République il commença à fléchir ; d'ailleurs le gouvernement indirect, qui avait été une nécessité des premiers temps de la conquête, a ses vices propres comme système mixte et relativement indéterminé, et à la longue la Cité maîtresse en fit l'expérience surtout lorsque la guerre civile vint ajouter à l'épuisement des guerres extérieures[40]. De fréquentes querelles s'élevaient entre les alliés sur les trois continents et les conciliateurs envoyés sur les lieux échouaient parfois dans leur mission. La politique des annexions semblait s'imposer comme la résultante de l'œuvre d'assimilation qui était, le but, la vie même de l'Empire, transformation rendue du reste assez facile par le statut provincial qui laissait intactes les libertés municipales et ne concentrait aux mains des gouverneurs que la puissance militaire. L'on entre dans la période du nivellement des peuples ; le principat allait ouvrir au monde les portes de Rome[41]. III Au jugement des auteurs grecs, je l'ai dit, les conditions de l'alliance romaine étaient en général des commandements ; les Romains, empruntant au droit leur définition, les qualifiaient de lois sans que l'usage distinguât précisément les traités égaux des traités inégaux. On les appelait aussi formules, de même qu'au moyen âge les conventions de protectorat étaient des capituli. Résumons ces conditions en les accompagnant, suivant notre méthode, des observations comparatives que chacune d'elles comporte. Le premier engagement imposé aux socii portait sur la remise des prisonniers et déserteurs. Non seulement dans la plupart des cas aucune indemnité, aucun échange n'étaient convenus pour cette restitution, mais Rome, si elle n'immolait pas ses captifs en les jetant aux bêles, en faisait des esclaves à perpétuité. Le butin devait être rendu[42]. Il n'est guère de clause qui accuse plus ostensiblement que celle-là l'humiliation du vaincu, la prépotence du vainqueur et aussi (est-il besoin d'y insister ?) le contraste des coutumes anciennes avec les mœurs contemporaines. Si, comme il est naturel qu'il en soit ainsi, la stipulation spéciale qui, de prime abord, consacrait la paix romaine, prélude également à tous les traités de paix modernes, elle est du moins réciproque et l'on ne concevrait même pas, en ces temps de solidarité humaine, que le prisonnier ne fût pas inviolable dans sa vie, dans ses biens et finalement dans sa liberté[43]. Le remboursement des frais de guerre auquel, de nos jours, l'évacuation des armées victorieuses est généralement subordonnée, n'avait guère sa raison d'être sous l'empire du droit de la force qui autorisait le pillage et la destruction des propriétés privées, c'est-à-dire l'anéantissement ou la confiscation des biens des populations belligérantes et inoffensives[44]. Un tribut annuel lui était ordinairement substitué, témoignage durable de l'abaissement de ceux qui s'étaient inclinés devant la majesté du peuple romain. Nous voyons cependant que les Carthaginois, après l'abandon de la Sicile, durent payer 3.000 talents ou 18 millions. Une indemnité de 15.000 talents ou de 90 millions fut exigée d'Antiochus après sa défaite de Cynocéphale. Les alliés, sauf les confinaires dont le concours armé avait une destination essentiellement locale, s'obligeaient à fournir un certain contingent de corps de combat[45]. Ce contingent était ainsi réglé que l'infanterie égalait à peu près en nombre celle des Romains, tandis que la cavalerie auxiliaire était toujours plus forte que la leur. La solde et l'équipement de ces effectifs restaient à la charge du gouvernement allié ; Rome pourvoyait à leur entretien pendant toute la durée de leur service. Ces dispositions, comme les précédentes, se retrouvent en tout ou en partie dans les pactes conclus avec Hiéron de Syracuse, avec Carthage, Philippe, Antiochus, les Étoliens et Mithridate. Au moyen âge, les traités de protectorat excluaient d'ordinaire le tribut[46] ou le réduisaient à une prestation minime[47] ; les troupes ou les flottes du protégé, lorsque le protecteur avait le droit de les requérir, étaient presque toujours à la solde de celui-ci. Le plus souvent l'allié abandonnait une portion plus ou moins étendue de son territoire, soit que le Sénat ou l'Empereur en disposât au, profit d'un autre allié, soit qu'il en formât un nouvel État, soit enfin qu'il y créât une colonie de citoyens romains, sorte de fort Uri destiné à brider les populations récalcitrantes. S'il s'agissait d'un État maritime, ses flottes étaient détruites ou confisquées et il lui était défendu d'en construire de nouvelles sans autorisation[48]. Alliance offensive et défensive suivant la formule : hostes eosdem habeto quos populus romanus, armaque in eos ferto, bellumque pariter gerito, telle était la clause fondamentale qui suivait ces conventions en quelque sorte préliminaires[49]. Elle est textuellement extraite des traités conclus avec les Étoliens et les Rhodiens. Comme conséquence de cette union intime, non seulement l'allié n'était pas libre de faire la guerre sans la permission des Romains et devait soumettre à leur arbitrage les différends qui pourraient s'élever entre lui et d'autres alliés ; il renonçait à toute diplomatie indépendante et était exclusivement représenté au dehors par l'État dirigeant. A l'égard des étrangers, les deux communautés se confondaient en une véritable unité internationale. Dans le domaine de la politique extérieure, il y avait quelque rapport entre cette situation et celle des femmes, enfants, clients, qui composaient la gens et qui n'existaient pour ainsi dire pas comme personnes dans la famille et dans la cité. La clause d'arbitrage est assurément digne d'attention. De nos jours, les amis de la paix visent à introduire l'arbitrage dans le droit conventionnel et déjà plusieurs États ont résolu de régler par ce moyen leurs conflits. Ce que l'on regarde comme une conquête de la civilisation la plus avancée était déjà pratiqué par les Romains et maintes querelles entre les peuples ont été apaisées par leurs délégués conciliateurs[50]. Je ne m'attarderai pas à démontrer par de nombreux faits que l'inféodation de l'État mineur à l'État majeur, telle qu'elle résulte des engagements que je viens de rappeler, est également la caractéristique des protectorats d'Europe dans les siècles subséquents[51]. Je relèverai simplement que les plus anciens pactes connus, ceux des XIVe et XVe siècles, reproduisaient dans les mêmes termes la règle romaine qui obligeait le protégé à avoir pour amis les amis et pour ennemis les ennemis du protecteur et à faire cause commune avec lui[52]. Il était quelquefois spécifié dans les traités romains que les alliés ne pourraient contracter mariage, ni acquérir des immeubles en dehors de leur territoire. Ce système d'isolement, nous l'avons vu, datait des commencements de la Royauté et les Latins les premiers en avaient éprouvé les rigueurs. Par un procédé inverse, et tandis qu'elle s'appliquait à prévenir de dangereux contacts, Rome multipliait les liens de dépendance des Souverains amis vis-à-vis du pouvoir suprême. Elle se réservait notamment le droit de disposer de leur succession et même de leurs enfants[53]. Suétone rapporte à ce propos qu'Auguste donnait des tuteurs aux fils mineurs des Princes fédérés et en faisait élever un grand nombre avec les siens dans sa propre famille[54]. Cette tutelle avait sans doute un caractère public en tant que délégation du Souverain considéré comme l'arbitre des destinées du mineur[55]. En connexité avec la clause principale d'alliance, l'État majeur s'engageait à comprendre les alliés dans ses traités de paix, honneur ou bénéfice particulièrement apprécié par ceux que leur condition subordonnée assimilait en quelque sorte à des fonctionnaires romains[56]. Il n'est guère dans l'histoire des États d'Europe de pacte de protectorat qui n'assure au protégé une participation directe aux traités de paix signés par le protecteur[57]. L'on manque de données certaines sur l'étendue des franchises reconnues aux alliés dans la sphère du gouvernement intérieur et plus particulièrement en matière de législation et d'administration de la justice. A cet égard sans doute les conventions de protectorat étaient aussi variables que de nos jours, si toutefois elles donnaient place au règlement de cet intérêt relativement secondaire. L'on peut inférer des restrictions imposées à la Judée que Rome gardait en général la haute juridiction, le jus gladii proprement dit. Dans le Royaume juif en effet, lorsqu'il fut incorporé à la Syrie tout en conservant ses libertés municipales et ses magistrats,-aucune exécution capitale ne pouvait avoir lieu sans l'assentiment du procurateur romain. Les annales de plus d'un État protégé au moyen âge relatent l'existence d'une pareille prescription. Dans les Républiques autonomes de Dalmatie notamment, il appartenait au provéditeur vénitien de revêtir de sa sanction les condamnations à mort prononcées par les juges territoriaux. La frappe de la monnaie d'or, signe apparent de l'indépendance souveraine, était interdite aux alliés ; ils pouvaient faire usage d'une monnaie de cuivre ou d'argent nationale qui, en raison de sa moindre valeur, ne sortait guère du pays[58]. La même défense se retrouve dans les anciens Hatti Cheriffs qui déterminaient les droits des Moldaves, des Valaques, des Serbes et des Égyptiens. Un délégué qui portait le titre de procurateur ou de préfet ou de consul, qui parfois n'était que centurion, personnifiait l'autorité centrale dans chaque État protégé ou du moins dans tous ceux qui n'offraient pas de gages suffisants de stabilité et de soumission ; il surveillait ou dirigeait le personnel administratif indigène dans la mesure des pouvoirs dont il était investi. Les ressortissants les plus éloignés n'échappaient pas à ce contrôle, ainsi que le prouvent deux inscriptions algériennes qui mentionnent un præfectus gentis Musalamiorum et un procurator ad curam gentium[59]. Nos résidents d'aujourd'hui et dans le passé des États protégés, les gouverneurs, provéditeurs, commissaires, hauts commissaires, chargés d'affaires, etc. correspondent exactement aux mandataires romains dans les pays dubiæ libertatis[60]. Telles étaient dans leur essence, sinon dans leurs formules, les conditions à peu près invariables des traités d'alliance qui, en rattachant à Rome les peuples autonomes de trois continents, leur assuraient, sans qu'elle fût toujours formellement stipulée, une protection analogue à celle dont le patron couvrait son client. Il n'en est pour ainsi dire aucune qui n'ait eu ses récurrences dans la suite des temps et si exacte en est parfois la répétition qu'on pourrait y voir la marque .d'une tradition fidèlement conservée. Ces similitudes toutefois, le lecteur s'en est sans doute convaincu au cours de ces recherches, ne sont point un reflux du passé ; elles trouvent leur explication naturelle dans ce criterium, si souvent vérifié par l'expérience, que les mêmes situations engendrent les mêmes besoins et commandent les mêmes procédés. Sans doute, reconnaissons-le en cernant d'un trait le sujet de ces pages, nos devanciers latins ont été des modèles dans la pratique des protectorats et, si l'on excepte peut-être l'Empire colonial d'une nation contemporaine, les grandes choses qu'ils ont accomplies par ce moyen n'ont point été dépassées. Mais les gouvernements protecteurs de l'âge féodal et des époques subséquentes n'ont pas plus imité les Romains que les Romains eux-mêmes n'ont imité à douze ou quinze siècles d'intervalle les Pharaons gouvernant de loin leurs vassaux asiatiques[61]. Aussi ne saurait-on négliger, lorsqu'on envisage un processus historique défini, mais encore obscur, d'avoir sous les yeux la trame continue des faits qui se sont produits dans d'autres milieux sous l'action des mêmes causes. A l'aide des comparaisons et des analogies, l'on comble los lacunes, l'on prolonge les lignes, et l'édifice, dont on n'apercevait que vaguement les contours, se dégage en toute vraisemblance dans son intégralité. FIN DE L'OUVRAGE |
