LE CONSEIL DES EMPEREURS, D'AUGUSTE À DIOCLÉTIEN
PREMIÈRE PARTIE. — LE CONSILIUM PRINCIPIS D'AUGUSTE À L'AVÈNEMENT DE DIOCLÉTIEN
CHAPITRE III. — LE CONSILIUM PRINCIPIS DEPUIS HADRIEN JUSQU'À L'AVÈNEMENT DE DIOCLÉTIEN.
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I. Au commencement du second siècle de notre ère, le consilium principis était accepté par les Romains comme haute cour de justice en matière criminelle. La sagesse de ses décisions lui avait valu cette faveur. De toutes les parties de l'empire, dans les causes importantes, on sollicitait l'empereur à cognitionem suscipere. Cela ne suffit pas à Hadrien. Il voulut devenir également l'arbitre des procès civils, non pas en les jugeant lui-même, c'eût été impossible, mais en se réservant le droit de fixer la règle applicable aux cas douteux. Pour atteindre ce but, ce n'était pas assez de choisir pour conseillers des esprits judicieux, il fallait faire appel à des hommes versés dans la connaissance des lois. A côté des amici, des comites et des principaux membres du sénat et de l'ordre équestre, Hadrien introduisit au consilium principis un élément nouveau, des jurisconsultes. Certes, avant lui, d'autres empereurs avaient eu recours à leurs lumières. Les Institutes de Justinien parlent d'un conseil tenu par Auguste pour savoir s'il était permis de disposer mortis causa sous forme de codicille[1]. Ce conseil était composé de prudentes, parmi lesquels était C. Trebatius Testa, qui jouissait alors d'une grande autorité. Trajan eut aussi pour conseillers des jurisconsultes[2] : L. Neratius Priscus, dont il voulut pendant quelque temps faire son successeur[3], et Titius Aristo, l'ami de Pline le Jeune. L'innovation, due à Hadrien consista à faire de certains jurisconsultes les membres ordinaires du conseil du prince. Elle se rattache à un ensemble de réformes qu'il introduisit dans l'administration de la justice. A son avènement, il y avait à Rome un magistrat qui, à en juger par les apparences, était investi d'un pouvoir considérable au point de vue législatif et judiciaire : c'était le préteur urbain. C'est lui qui, dans son édit, déterminait les modifications à opérer dans la législation ; c'est à lui qu'il appartenait de statuer sur les difficultés soulevées dans la pratique journalière quant à l'interprétation de la loi. Son influence n'était pas restreinte aux murs de la ville ; son édit servait de modèle aux édits des gouverneurs de provinces ; ses décisions, commentées dans les écrits des jurisconsultes, avaient un retentissement dans tout l'empire. Pourtant, au commencement du second siècle, cet important personnage n'avait en réalité qu'une autorité d'emprunt. Depuis longtemps, il avait pris l'habitude de reproduire dans sa lex annua les édits de ses prédécesseurs : il ne songeait plus à innover. Comme interprète de la loi, il n'avait pas plus d'originalité : il n'était que l'écho de ses conseillers. Hadrien jugea le moment venu de mettre fin à une situation fausse et qui avait ses dangers. Puisque les édits des préteurs constituent, sous le nom de jus honorarium, une partie à peu près immuable de la législation, et forment comme un droit nouveau à côté du jus civile, il faut les codifier une fois pour toutes, en fixer les termes et leur donner force de loi. On abrogera les dispositions surannées, et l'on mettra en ordre celles qui répondent aux besoins actuels de la société. Telle fut l'œuvre dont Hadrien, s'il faut en croire l'Epitome legum de l'an 920[4], confia l'exécution à P. Salvius Julianus et à Servius Cornelius. De ces deux hommes, l'un a dû à sa célébrité comme jurisconsulte de voir sou nom associé à celui de l'Edictum perpetuum, si bien que, dans le langage courant[5], l'édit fut présenté comme son œuvre exclusive. Le texte précité, publié pour la première fois par Klenze en 1835, n'a pas réussi à modifier une opinion à laquelle on était habitué. Dirksen a même soutenu[6] que ce prétendu collaborateur de Julien n'avait jamais existé, et que l'auteur de l'Épitomé avait par inadvertance pris pour un contemporain d'Hadrien et confondu en une seule personne Servius Sulpicius Rufus, l'ami de Cicéron[7], et rageur de cette loi Cornelia rendue contre les préteurs qui varie jus dicere solebant[8]. li ne me paraît pas démontré que le rédacteur de l'Épitomé se soit trompé. Les indications si précises qu'il donne sur le contenu de l'édit prouvent qu'il a puisé ses renseignements à bonne source. Je crois possible de déterminer la personne à laquelle il fait allusion ; elle n'est autre, à mon avis, que Ser. Cornelius Salvidienus Scipio Orfitus. Ce Ser. Cornelius a dû être collègue de Julien dans la préture, car tous deux sont arrivés au consulat presqu'en même temps, Julien en 148, Cornelius en 149[9]. L'édit perpétuel doit donc être considéré comme l'œuvre commune de Julien et de Cornelius. Lorsqu'ils eurent terminé leur travail, Hadrien le fit sanctionner par le sénat. Désormais les règles contenues dans l'Edictum perpetuum eurent force de loi générale[10]. Qu'allait-il en résulter ? Une constitution de Justinien va nous le faire connaître : S'il s'élève une difficulté sur l'interprétation de l'édit perpétuel, on en demandera la solution à l'empereur ; que si elle se présente sur un point non prévu dans l'édit, les préteurs auront soin de la trancher, en se conformant aux principes déjà établis[11]. Les préteurs conservaient le jus edicendi, mais ils ne pouvaient en faire usage que dans les cas non prévus par l'édit perpétuel. Cette assertion de Justinien est confirmée soit par les textes qui, citent les modifications de l'édit opérées par les empereurs[12], soit par ceux qui rapportent quelques-unes des dispositions nouvelles introduites par les préteurs postérieurement à Hadrien[13]. C'est ainsi que le préteur, qui apparaissait aux yeux des Romains comme le représentant d'une longue suite de magistrats, comme l'organe séculaire du droit civil[14], fut dépouillé de l'auréole qui l'entourait et abandonné à ses propres forces, Hadrien ne s'en tint pas là. Le préteur avait la haute direction de l'administration de la justice. C'est lui qui accordait ou refusait aux plaideurs les formules d'actions, les exceptions, les interdits, les missiones in bona, les bonorum possessiones, etc. Souvent des questions de droit délicates étaient soumises à son jugement : il lui appartenait de les trancher. Mais il était bien rare qu'un préteur fût en état de prendre parti lui-même : Prætor adeuntibus adsessoris verba pronuntiat[15]. Cet état de choses offrait de graves inconvénients qui devinrent particulièrement sensibles à partir du règne d'Auguste. Un double courant s'était formé dans la jurisprudence romaine. On remarque chez les jurisconsultes la tendance à se diviser en deux écoles, et cette division s'accentue de jour en jour avec un caractère plus marqué. On n'a pas encore réussi à définir exactement quelle en était la cause[16]. Ce qui est certain, c'est qu'elle ne se serait pas perpétuée pendant un siècle, si elle n'avait tenu qu'à des motifs personnels[17]. Elle ne tenait pas non plus à des considérations politiques ; il est difficile de soutenir que les proculiens étaient républicains, les sabiniens partisans de la nouvelle forme du gouvernement, quand on voit parmi les amis de Tibère le proculien M. Cocceius Nerva[18] et parmi ceux de Domitien le proculien Pegasus, et d'autre part le sabinien C. Cassius Longinus exilé en Sardaigne par Néron[19]. Peut-être cette divergence provient-elle d'une conception différente du rôle qui convient à la jurisprudence. Suivant le point de vue sous lequel on se place, on résout les questions de droit d'une manière très diverse. De même que l'art, le droit peut se mettre au service des besoins matériels de la rie, ou au contraire s'élever au-dessus d'eux, les dominer. Les proculiens se préoccupent de réaliser une idée. Les sabiniens cherchent avant tout à donner satisfaction par la voie la plus simple à un intérêt matériel. La théorie de la spécification en offre un exemple remarquable. A qui est la statue faite par un artiste avec un bloc de marbre qui ne lui appartient pas ? Au propriétaire de la matière, disent les sabiniens ; à l'artiste, disent les proculiens. A leurs yeux, le travail de l'homme a transformé le bloc de marbre et en a fait une species nova[20]. A quel moment le légataire acquiert-il la propriété des biens qui lui ont été laissés per vindicationem ? Dès que l'héritier a fait adition, disent les sabiniens ; le légataire, d'après eux, devient propriétaire même à son insu, sauf son droit de répudier le legs. Les proculiens subordonnent l'acquisition à une manifestation de volonté de la part du légataire[21]. Si l'on demande ce que doit faire le juge, lorsqu'il apprend que le défendeur a donné satisfaction au demandeur après la formation du contrat judiciaire, mais avant la sentence, un sabinien répondra : le juge doit absoudre le défendeur. Un proculien lui conseillera de le condamner, parce qu'à son avis le juge doit examiner la situation des parties au moment où l'instance est liée ; il n'a pas à s'enquérir des événements ultérieurs[22]. Enfin, si un créancier accepte en payement une chose autre que celle qui lui est due, la dette est-elle éteinte ? Oui, disent les sabiniens : la dation en payement équivaut au payement. Non, disent les proculiens, car dans la dation en payement il y a deux choses : une translation de propriété et un pacte de remise ; or, il est de règle qu'un simple pacte n'éteint pas une obligation ipso jure ; il permet seulement d'en paralyser l'effet par une exception[23]. Ces exemples, qu'il serait facile de multiplier, prouvent que le renouvellement annuel des préteurs devait être pour les plaideurs un sujet de préoccupations. Suivant que les sabiniens ou les proculiens dominaient dans le conseil du préteur, la loi était interprétée et appliquée d'une façon différente. Sans doute l'empereur pouvait réformer le décret d'un magistrat, mais lorsque celui-ci avait la précaution de s'entourer des principaux jurisconsultes, l'autorité morale de la décision qu'il avait rendue n'avait rien à craindre de la censure impériale. Or, nous avons la preuve que tel était l'usage des magistrats romains[24]. En présence de cet usage, l'empereur n'avait d'autre ressource que de faire appel, lui aussi, aux lumières des grands jurisconsultes. Tel était leur crédit à Rome, que c'eût été compromettre l'autorité des décisions impériales que de n'en pas tenir compte. Il fallait de plus chercher un moyen d'éviter les changements de jurisprudence et de prévenir des conflits toujours regrettables entre les jurisconsultes, conseillers des magistrats, et ceux qui faisaient partie du conseil du prince. Voici quel fut le système imaginé par Hadrien. Il résolut, à l'exemple d'Auguste, de conférer à certains jurisconsultes le jus publice respondendi, mais en déclarant que leur opinion aurait force de loi toutes les fois qu'il n'y aurait pas désaccord entre eux[25]. En cas de controverse, il se réserva le droit de statuer lui-même avec l'assistance de son conseil, qui désormais comprit un certain nombre de jurisconsultes. Enfin, pour écarter tout soupçon de partialité en faveur des sabiniens ou des proculiens, pour essayer en même temps d'atténuer les divergences qui les séparaient, il eut l'idée d'appeler simultanément au conseil les chefs des deux écoles adverses, P. Salvius Julianus et P. Juventius Celsus[26]. A dater de ce moment, il y eut dans l'empire romain une autorité souveraine pour fixer la jurisprudence. Les décisions de l'empereur eurent ici une portée d'autant plus grande que les membres du consilium principis recevaient du sénat une sorte d'investiture[27]. Leur nomination était soumise à son approbation. C'était une manière de faire ratifier par avance les rescrits rendus de consilii sententia. Aussi n'étaient-ils pas exposés, comme les. autres constitutions impériales, à perdre leur valeur à la mort de celui de qui elles émanaient. Les jurisconsultes romains invoquent à chaque instant les rescrits d'empereurs décédés, et, d'après Ulpien, generalia sunt rescripta et oportet imperialia statuta suam vim optinere et in omni loco valere[28]. Avant Hadrien, d'autres empereurs avaient rendu des rescrits, mais ces rescrits ne portaient pas sur des difficultés de droit. Adressés à des particuliers, ils avaient pour objet la concession d'un privilège[29] ; adressés à un magistrat, c'étaient des règlements d'administration[30]. Depuis Hadrien, les rescrits interviennent à l'occasion d'un procès. C'était chose nouvelle. Les gouverneurs des provinces y étaient si peu habitués que lorsqu'un plaideur leur remettait un rescrit contenant les mots : Eum qui provinciæ prœest adire potes, ils ne savaient quel parti prendre. Devaient-ils connaître de l'affaire en personne, ou pouvaient-ils la renvoyer à un juge P Souvent, dit Julien[31], Hadrien fut obligé d'expliquer cette formule inusitée jusqu'alors et d'avertir les gouverneurs qu'ils avaient la faculté d'agir comme ils voudraient. Grâce à la nouvelle organisation du conseil, Hadrien assura aux décisions par lesquelles il voulait fixer la jurisprudence une autorité qui leur aurait fait défaut s'il avait été réduit à ses propres forces. Ayant à choisir entre deux partis extrêmes, ou se réserver le jus respondendi comme Caligula[32], ou refuser absolument de libellis respondere comme Trajan, il préféra reprendre l'idée d'Auguste en la transformant. Auguste s'était déchargé du soin de publice respondere sur des jurisconsultes par lui désignés. Hadrien les groupa autour de lui ; il en fit ses conseillers, et la décision arrêtée par eux fut revêtue de sa signature. C'était là un moyen de rehausser la dignité impériale en montrant son influence sur l'administration de la justice. La réforme opérée par Hadrien fut accueillie favorablement parce qu'elle remédiait à des inconvénients sérieux et qu'elle tendait à assurer d'une façon uniforme l'application de la loi dans tout l'empire. C'était un acheminement vers l'unité de législation. II. L'organisation donnée au consilium principis par Hadrien fut maintenue par son successeur. Antonin le Pieux avait pu en apprécier les avantages, car après son proconsulat d'Asie, il avait été fréquemment appelé au conseil. Il s'y était fait remarquer par sa tendance à incliner vers l'opinion la moins rigoureuse ; devenu empereur, ses décisions furent inspirées du même esprit[33]. Le conseil acquit sous son règne une importance qu'il n'avait pas eue jusqu'alors. Antonin ne prit aucune décision sur les provinces ni sur aucune affaire sans le consulter[34]. N'ayant pas, comme son prédécesseur, le goût des tournées administratives, il put s'adonner tout entier à sou rôle de législateur et de justicier[35]. Attentif aux moindres détails, il exigeait que les affaires fussent instruites avec le plus grand soin[36]. Jamais le conseil n'avait été si occupé. Le Digeste contient un grand nombre de rescrits rendus par Antonin sur toutes les branches du droit. Le jus extraordinarium reçut un développement exceptionnel qui devait aller toujours grandissant. III. Marc-Aurèle n'était pas homme à laisser ralentir l'activité du conseil. Il le consultait sur toutes les affaires civiles et militaires, ayant pour principe de s'en remettre à l'avis de ses conseillers au lieu de leur imposer le sien[37]. Toutes les fois qu'il n'était pas retenu à l'armée, il employait ses loisirs à rendre la justice. Dans sa préoccupation de rechercher la vérité, il était très lent à se prononcer. Il lui arrivait souvent de consacrer une douzaine de jours à juger une affaire[38]. Comme il n'aurait pu connaître personnellement de toutes les causes qui lui étaient soumises, il prit l'habitude de renvoyer les plaideurs devant des juges délégués, choisis parmi les viri prætorii ou consulares[39]. La situation de ces délégués était bien différente de celle des judices privati désignés par les parties et institués par le préteur. lis relevaient directement de l'empereur, qui pouvait réformer leur sentence, tandis que celle d'un simple juge échappait à sa censure. Du reste, pour ne pas choquer les habitudes séculaires des Romains, il conféra fréquemment à ces judices dati le droit de statuer sans appel[40]. Marc-Aurèle préférait s'occuper, avec les jurisconsultes de son entourage, de trancher les difficultés que présentait l'application de la loi. Il reste un grand nombre de rescrits rendus par lui ou par les Divi Fratres. Mais Lucius Aurelius Verus ne fut jamais pour son associé à l'empire un auxiliaire bien actif dans l'exercice de ses fonctions législatives ou judiciaires. En voyant tant de constitutions rendues en nom collectif, il ne faut pas se laisser abuser par une formule officielle et croire que Verus ait pris part à leur élaboration. Plus d'une fois Mare-Aurèle dut lui rappeler qu'ils avaient les mêmes pouvoirs, mais aussi les mêmes charges, et fut obligé d'agir comme s'il était seul empereur[41]. IV. Le règne de Commode, bien qu'il ait duré douze années, fournit très peu d'éléments à l'histoire du consilium principis. Le prince qui répudiait le nom de son père pour prendre le titre de fils de Jupiter, et dont la seule ambition était de combattre dans l'arène comme un gladiateur, n'avait pas l'esprit assez bien équilibré pour diriger utilement les travaux du conseil. Telle était cependant l'organisation de cette assemblée qu'elle pouvait encore rendre quelques services, lorsqu'il plaisait à l'empereur de se souvenir qu'il en était le président ; les décrets et les rescrits mis sous son nom en sont la meilleure preuve[42]. Mais cette organisation était-elle demeurée telle que l'avait établie Hadrien ? Il est permis d'en douter, et l'on peut se demander si l'on avait continué à soumettre à l'approbation du sénat la nomination des jurisconsultes, membres du conseil. Tous ceux qui, à notre connaissance, furent appelés au conseil sous Hadrien, étaient pris dans les rangs du sénat[43] : c'étaient des personnages consulaires. Tel est le cas de P. Salvius Julianus[44] ; tel est aussi celui de P. Juventius Celsus[45] et de L. Neratius Priscus[46]. Il en fut de même sous Antonin le Pieux. M. Vindius Verus
était consul le 16 juin 138 avec un autre jurisconsulte, P. Pactumeius
Clemens[47].
C. Octavius Javolenus Priscus fut legatus
legionis, juridicus provinciæ Britanniæ, légat consulaire de Toutefois, l'un des conseillers d'Antonin, L. Volusius Mæcianus, était de l'ordre équestre, si du moins il faut l'identifier avec ce Mæcianus qui fut juridicus Alexandriæ et qui périt en 175, lors de la révolte d'Av. Cassius[50]. Quant à Salvius Valens, qui, d'après Capitolin[51], fut également conseiller d'Antonin, nous manquons de renseignements à son sujet[52]. Sous Marc-Aurèle, on retrouve parmi les conseillers ordinaires de l'empereur L. Volusius Mæcianus, qui avait été son professeur de droit[53], et Q. Cervidius Scævola, qui lui aussi n'était peut-être pas d'ordre sénatorial[54]. Mais, à cette époque, ce n'était sans doute qu'une exception. Une inscription mentionne un préteur qui fut in consilio de L. Aurelius Verus, ce qui indique une fonction permanente, comme était celle des jurisconsultes membres du conseil. T(itus) Sextius, T(iti) f(ilius), Vo[l(tinia tribu)...], M(arcus) Vibius Ove... Secundus Luc... Vestinus, Africani con[sularis viri] filius, Saliu[s, sodalis] Hadrianalis, ju[rid(icus)], prætor in con[silio imp(eratoris)] Cæsaris L(ucii) Aur(elii) [Veri Aug(usti), leg(atus)] provinciæ Afr[icæ], Sextius magi... patri. (Rome. — Corp. Inscr. Lat., VI, 1518.) V. Les réformes opérées par Hadrien avaient consacré l'autorité du consilium principis comme cour de justice ; Septime Sévère en fit un conseil de gouvernement. Les conseillers eurent dès lors un caractère officiel et jouirent de privilèges refusés aux sénateurs. La charge qu'ils occupaient devint une charge de cour. Circa latus eorum agunt, dit Papinien[55] ; circa principem sunt occupati, dit Ulpien[56]. Il n'est pas besoin de dire que les conseillers furent choisis en dehors du sénat. Cette exclusion des sénateurs ne doit pas surprendre de la part d'un prince qui savait à quoi s'en tenir sur leur fidélité et qui en fit tuer en un jour vingt-neuf, convaincus d'avoir été partisans d'Albinus[57]. Septime Sévère et Caracalla surent, d'ailleurs, s'entourer des hommes les plus considérables dans la science du droit : Æmilius Papinianus, Domitius Ulpianus, Julius Paulus, Claudius Tryphoninus, Messius[58], Arrius Menander furent leurs contemporains et leurs conseillers. C'est l'époque la plus brillante de l'histoire du conseil. C'est sous l'influence de ces grands jurisconsultes qu'ont été rédigés ces règlements qui ont fixé les droits et les devoirs des fonctionnaires impériaux vis-à-vis de leurs administrés. A côté de ces noms illustres, les sénateurs devaient faire bien mince figure. Aussi les orationes principis offrent-elles à cette époque une particularité remarquable : elles se présentent non plus sous la forme d'une demande, mais sous celle d'un ordre. Telle est l'oratio de Septime Sévère du 13 juin 195 sur l'aliénation des prædia rustica ou suburbana des mineurs[59]. Cette innovation n'a rien qui doive surprendre, de la part d'un empereur qui ne négligea aucun moyen de rabaisser le sénat. Je ne m'arrêterai ni au règne de Macrin qui voulut abroger la législation résultant des rescrits impériaux[60], ni à celui d'Élagabal qui établit sur le Quirinal un sénat composé des femmes des principaux fonctionnaires et chargé de faire des lois somptuaires, 'de trancher des questions d'étiquettes[61]. VI. A l'avènement d'Alexandre Sévère, un changement s'opéra
dans la politique impériale, et l'on put croire que le sénat allait recouvrer
ses anciennes prérogatives. Pendant la minorité du jeune prince, le soin de
l'empire fut confié à sa mère et à sa grand'mère. Elles choisirent seize
sénateurs les plus distingués par l'expérience et par l'intégrité de leur vie
pour former un conseil de régence. Rien ne s'exécuta que de leur avis. Le peuple, l'armée, le sénat, dit Hérodien, étaient charmés de cette forme nouvelle de gouvernement,
qui remplaçait la tyrannie la plus insolente par une sorte d'aristocratie[62]. Quand Alexandre Sévère fut en état de gouverner par lui-même, il reconstitua le consilium principis à l'exemple de ses prédécesseurs, mais sur des bases plus larges. Il voulut qu'il y eût autant de membres qu'on en exigeait pour la validité des délibérations du sénat. Il y eut donc cinquante conseillers sans compter vingt jurisconsultes[63]. Paul et Ulpien, Fabius Sabinus, Ælius Gordianus[64], Claudius Venatus, Catilius Severus, Ælius Serenianus, Quintilius Marcellus étaient les plus considérables. Le conseil du prince devint alors un conseil d'empire. Il est difficile cependant de soutenir que l'on est en présence d'une institution définitivement organisée et acceptée par l'opinion publique. Pendant le demi-siècle qui sépare la mort d'Alexandre Sévère de l'avènement de Dioclétien, le sénat essaya à diverses reprises de ressaisir le pouvoir qui lui avait autrefois appartenu[65]. Un moment, il put croire qu'il allait réussir : c'était sous les règnes de Tacite[66] et de Probus[67]. Mais son espoir fut de courte durée. Le sénat n'était pas assez indépendant pour être en mesure de résister aux volontés des empereurs. Son autorité n'était plus qu'une fiction ; son rôle se bornait à enregistrer les constitutions impériales. On avait pris l'habitude de ne le consulter que pour la forme ou sur les affaires de la ville, comme le jour où Aurélien lui demanda son avis pour construire un nouveau mur d'enceinte[68]. Du rang de conseil d'empire, le sénat était descendu à celui de conseil municipal. |
